差额拨款基层单位的困境探讨

喻敬群

摘要：以单位经营性收入与财政拨款相结合的差额拨款机制，在顶层设计上并不存在问题，而这也是符合市场经济发展要求的举措。但随着民间资本进入到体制内单位传统的市场范围，由此所带来的便是因外部竞争压力所驱动的核心竞争力的构建，这就对基层单位的专项预算造成了极大的压力。因此，当前需要直面这种困境。本文就基层事业单位的差额拨款的困境进行了探讨，并提出几点解决措施。

关键词：差额拨款 基层单位 困境

伴随着事业单位分类改革，差额拨款成为了基层事业单位热议的问题。以事业单位功能为标准，实施差额拨款能够较好地激活这类单位的经营活力，同时也能降低地方财政压力。但在实施差额拨款的过程中，也陆续有基层单位对该拨款机制提出自己的看法。而所有这些，都建立在当前所遇到困境的基础之上。以单位经营性收入与财政拨款相结合的差额拨款机制，在顶层设计上并不存在问题，而这也是符合市场经济发展要求的举措。但随着民间资本进入到体制内单位传统的市场范围，由此所带来的便是因外部竞争压力所驱动的核心竞争力的构建。该项工作不仅需要通过人力资源投入来完成，还需要引入大量的物力和财力资源。由此，这将对基层单位的专项预算造成极大的压力。基于以上所述，笔者就此问题展开讨论。

一、差额拨款基层单位困境分析

具体而言，可以从以下三个方面来分析困境。

（一）市场竞争所带来的困境

在事业单位分类改革的同时，也在不断培育市场经济主体。目前，随着民营资本的进驻，基层事业单位（如基层公立医院）面临着日益激烈的市场竞争。作为民营资本人格化的代表——企业家，他们长期处于体制外具有敏锐的市场洞察力，从而造成基层单位的经营性收入出现了下滑的趋势。在财政拨款比例不变的情形下，目前的“经营性收入+财政拨款”就难以满足基层单位各项事业发展的需要。因此，基层单位所面临的困境也就产生。

（二）创新驱动所带来的困境

面对市场竞争压力，基层单位只能通过走内涵式发展的道路，以构建自身的核心竞争力为己任来增强盈利能力。但在创新驱动过程中，面临着大量的人力、物力和财力投入，这些投入尽管属于待摊费用，但在較短时间内也会对基层单位的预算造成极大的压力。特别是在专用性设施设备采购过程中，因供应商极易出现卖方垄断的局面，所以采购经费往往十分高昂。由此，面对现行的差额拨款制度，创新驱动便带来了困境。

（三）业务拓展所带来的困境

抢占市场先机和发挥自身比较优势，成为基层单位谋求生存和发展的思路。为此，在业务拓展过程中也必然需要大量的资金投入，而与创新驱动类似，这里也面临着十分尴尬的局面。

从以上的论述可知，基层单位所面临的困境是在自身发展过程中，以及市场环境的演变过程中逐步形成的。那么，作为财政拨款方的政府部门而言，在顶层设计上是否也应该以发展的眼光看待问题呢？

二、破解困境的思考

结合笔者的工作体会，这里从四个方面来思考破解困境的路径。

（一）差额拨款的顶层设计方面

基层单位（特别是处于乡镇一级的基层单位）在差额拨款制度下，需要努力提升自身的经营水平，并从中增强自身的盈利能力。但由于存在着起点问题，以及外部市场环境的演变问题，作为顶层设计主体的政府部门，也需要动态地调整财政拨款比例。同时，在事业单位分类改革的当下，能否对差额拨款基层单位再细分到区域和科层层级，也是值得思考的问题。

（二）基层单位的财务内控方面

推动顶层设计的调整必然存在着高昂的交易成本，所以目前需要从强化财务内控的方面下功夫。全面预算管理作为财务内控的核心内容，全面预算管理所追求的全过程管理和全员参与下的管理，则应成为强化基层单位财务内控的具体方向。笔者认为，推动全员参与下的预算管理，应成为破解困境的重点。

（三）创新驱动的规模效应方面

基层单位在走内涵式发展道路及在引入专用设施设备的时候，应努力追求其中的规模经济效益，即通过建立起资源共享的内涵式发展路径，来稀释创新驱动所带来的成本。具体而言，便是需要建立科室群发展模式，以及调整现行的技术组织形态。

（四）业务主线与拓展关系方面

基层单位的管理者因存在着职务晋升激励，以及市场外部竞争压力，所以在业务拓展环节存在着非理性特征。而且，在个体的“有限理性”影响下，业务拓展策略也难免会与市场需求结构相背离。因此，还需要解决好业务主线与拓展之间的关系问题。

三、实施策略

根据以上所述，实施策略可从以下四个方面来构建。

（一）建立差额拨款动态调节体系

正如上文所指出的，这里属于顶层设计范畴，改变顶层设计模式需要耗费大量的交易成本。但结合本文的主题，笔者建议：可以考虑建立差额拨款动态调节体系。该调节体系的构成要件包括：①政府主管部门定期对基层单位进行调研；②搭建政府部门与基层单位之间的沟通渠道；③建立专家论证委员会。同时笔者认为，动态调节的主动权应放在政府手上，这样才能不至于偏离事业单位分类改革的初衷。

（二）创新全面预算管理实施模式

全面预算管理所追求的全员参与下的管理，应成为创新的出发点。笔者建议，应将基层单位职工，因实施成本控制努力而实现的结余“红利”给予“内化”。只有在红利不被耗散的情形下，基层单位职工才具有资金节约和成本控制的主动意识。为此，基层单位在部门绩效考核和绩效奖金发放中，应设计出将结余经费按比例或全部作为部门成员绩效奖金发放的政策。当然，财务部门应对业务部门的预算资金予以准确额定。

（三）形成单位部门“雁”型发展格局

在创新驱动下，基层单位在走内涵式发展道路时应采取“雁”型发展策略，即由业务关联性较强的部门（项目组）构成雁型梯队，而核心部门作为领头雁。这样一来，在资金预算环节则可以雁型梯队作为整体来实施，并且在引进专用性设施设备时也应考虑到雁型梯队的使用情况。由此不难发现，通过以雁型发展梯队为分母，能够有效稀释物力财力资源的投入成本，并最终实现规模经济效益。

（四）基于工匠精神发展比较优势

基层单位的业务水平起点普遍较低，所以试图在短时间内进行业务拓展并不现实。因此，面对当前的差额拨款困境，应首先基于工匠精神来发展核心业务。在发展过程中将资金给予集中投放，并在雁型发展模式下来带动其他业务的发展。最终，逻辑递进到关联业务的拓展中来。

最后需要指出的是，在实施内涵式发展的目标导向下，并不是所拥有的设备设施越先进越好，而是根据业务开展需要和未来发展战略安排，有的放矢地引进设施设备。由此，财务管理部门应在审核采购申请上向管理层提供科学财务数据。另外，财务管理部门在履行常规职责时，应认真开展资产盘点任务。部分单位主要依赖于各职能部门提交自查报告来确认资产的管理状况，对此笔者认为，在优化财务部门内部组织资源的基础上，应采取财务人员亲自盘点的措施。财务部门应协同人力资源部门对参培人员进行业务考核，以设备操作层面的能力考核为重点，切实促进事业单位内部人与物的结合效率。

参考文献：

[1]俞晓怡.浅谈公益性差额拨款事业单位如何化解资金困境[J].河北企业，2009，（9）：40-41.

[2]谢敏蓉.差额拨款事业单位预算管理困难及对策[J].华人时刊，2013（3）.

[3]徐颖.公益性事业单位资金管理的困境及创新实践[J].中国经贸，2017（13）.

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（作者单位：安庆市花凉亭灌区太湖县管理所）endprint