国家监察体制改革和体系建设的法理创新探略

邱霈恩

（国家行政学院政治学教研部，北京海淀100091）

自党的十八届六中全会提出以来，国家监察体制改革就一直在以立为领、边破边立、稳妥扎实、有力高效的轨道上坚实推进。其中的“立”就是确立新体制、建设新体系。其中的“破”就是解构原体制、变革原体系。整个过程都充满了新时代政治担当和治理创新的精神、魄力与智慧，内蕴了一系列十分重大的理论创新和实践创新。这些创新都是重大政治改革；其中有一个法理创新显得极为突出、深刻，纵贯改革全程，使改革平稳疾进闯过了复杂而重大的初期转型关，在进一步深化改革中还将发挥特别重大的作用。

一、法律暂停：有效克服改革前锋与法律规定相冲突的法理创新

国家监察体制改革在试点开始时就遇到了空前的法律约束。新的国家监察体制改革将超越乃至打破宪法、组织法、行政法、刑法、诉讼法、检察官法等许多现行法律的有关法理原则和制度规定。在缺乏必要的法理创新提供保障和支持的情况下，单纯进行这一改革就必然会违法和违宪。这一严重的法治冲突在发生之前，就随着国家最高权力机关实施前所未有的法律暂停而化解。法律暂停帮助改革前锋避免了与法律约束相冲突，使国家监察体制改革和体系建设在万事开头难的改革初期就获得了法理基础和法律通道而顺利突破。这是一个以法理创新为实质的重大改革创举。

法律暂停是确保国家监察体制改革和体系建设实现突破、顺利推进的第一个关键做法，即有效克服开创性探索对原法制框架下宪法法律规定产生不适合性的法理创新，明智而务实地解决重大改革创新必须法制正确的前提性问题。

众所周知，重大改革往往要触及原体制的。监察体制改革也不例外。而原体制都是原法制框架下形成的既定制度格局。在大多数情况下，改革都是锐进的、走在原体制实现新生之前端的。而保证原体制的原法制格局却跟不上，也为了稳定而不会与改革同步。因此，重大改革往往都是冒着不按原法制行动的“违法嫌疑”而越过或者踏过原法制这条敏感的红线前进和展开。在缺乏系统的政治和法律安排的情况下，这样做虽然并不能直接认定为违法，但会给改革实践带来重大繁难、甚至法律疏漏和现实后果，至少会产生对不合现行法制情况下的行为及其后果的深切担忧与迟疑。这就是有些重要改革往往推而不进、进而不深，仅能收到扬汤止沸的浅效的缘故了。这是一种无力型的改革，容易在交织繁复的原体制前望洋兴叹。

此次进行的国家监察体制改革一反这种无力型改革的做法，从开始就系统考虑和安排了一条法理创新之路，首先是在试点期实行了必要的专门的法律暂停，在原法制丛林中拓路，让繁复的原制度定格为改革破局开路、让路，使改革得以不违法而先行，确保改革不受原框架束缚而进行最大限度的闯、探、创新直至成功；在法律暂停的同时酝酿法律创新和新的法制框架、体制。这在三地试点期和全国试点推开期都取得了改革的成功。法律暂停是具有开创性的第一个法理创新，有效克服了面对原有制度架构在未能同步调整情况下带来的困惑甚至羁绊，是切实可行、颇具创意和价值的改革智慧和改革模式。

首先，国家最高权力机关为落实中央关于在北京、浙江、山西三省市进行国家监察体制改革试点的工作创造性地提出并实施了“法律暂停”。

2016年10月7日，中办印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。这个方案的核心是在三地集中进行省、地、县三级反腐防腐机构的转型升级、转隶整合等改革工作：一是政府的监察机构和预防腐败机构转型升级为不同于行政机关、与政府和司法机关平行并列的国家监察机关；二是检察院三个反腐败机构转隶整合于国家监察机关；三是建立省以下三级地方监察委员会，即省、地、县监察委员会；四是保证反腐败工作不因改革而中断，确保继续正常运转。然而，这样做显然与当时的宪法不符，与现行的政体不吻合，主要是宪法规定的政体中没有设立与政府和司法机关平列、承担和行使国家监察职权的国家监察机关；也不符合现行的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、检察院组织法、检察官法、刑法、刑诉法、行政监察法和其他相关法律的有关规定。

就此，2016年12月25日，第十二届全国人大常务委员会第25次会议决定在三个试点省份实施必要的法律暂停，授权三地为进行监察体制改革和体系建设而暂时调整或暂停执行所有必涉、将涉的法律规定，确保一切法律制度为这一重大政治改革让路，以最高国家权威支持和保证改革试点方案得到贯彻落实。借此，这项改革就获得了畅通推进的法理依据，突破了所面临的法理困境，不会违宪违法，还符合全面依法治国的原则要求。应该说，来自最高权力机关的法律暂停决定为改革的顺利展开和成功推进起到了关键作用，主要是很好地解决了推进改革首先面临的重大法理问题。

其次，为落实中央关于在全国全面推开监察体制改革试点工作，国家最高权力机关在全国实施必要的有关法律暂停，确保在全国试点时间内的全部改革均获得法理上的依据、保障和支持。

2017年10月29日，中办印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》。全国28个省市自治区迅即启动了这一重大改革工作，主要是紧切本省三级地方人大换届的时间节点，按照三地改革试点经验和模式，与地方人大换届同步进行三级监察体制改革和体系建设。为此，2017年11月4日，第十二届全国人大常务委员会第30次会议决定，暂时调整或暂时停止这一重大改革所涉及的有关法律规定，为这一改革在全国的推开彻底打开了法理通道。

自此，国家监察体制改革进入了快车道，全国各个省区市正式进入监察体制改革的高峰期；到2018年2月大概三个半月左右的时间内，28个省级地方全面完成了三级监察体制改革和体系建设的任务，全国正式形成了与三级政府和司法机关并列的三级地方监察机关，为国家层面的国家监察体制改革和国家监察委员会建立，乃至整个国家监察体制和体系的建成，提供了坚实的试点基础和法理的成功探索与支持。

总的看，法律暂停是最高权力机关为开展和推进国家监察体制改革和体系建设所采取的重要创举，是有效突破在开创性体制改革和体系建设初期法律暂未跟上时所致法理困境的法理创新；为如此重大的改革解除了法理繁难，拓开了法理通道。

二、宪法调整和新法创制：为国家监察体制改革而进行立法保证的法理创新

我国现行宪法原来把监察定位为立法、行政、司法三大国家职能中行政职能的构成之一，由此而来的行政监察法也就只是行政法的门类之一。国家监察体制改革就是首先要在宪法上突破原政体框架，在三大国家职能中增加一个监察职能，将行政监察和实际分散到检察机关及其他部门的有关监察职能集合起来，按照新的法律架构与秩序运转。为此，非进行空前重大的宪法调整和特适于国家监察的新法创制不可。而这样的法律突破就是在新时代国家治理体系和治理现代化进程中亟须突破、必定突破的重大法律调整和法制创新，是确保国家监察体制改革和体系建设获得神圣法律依据和法制保证而入法定局的重大法理重新。

国家监察体制改革和体系建设在试点期可以靠法律暂停来保证正常落地、有效推进；但要从根本上确保成功、巩固成果，就必须进行重大的法律调整和法制创新，将党的有关主张和意志特别是十八届六中全会的决定转化为宪法和法律，将体制改革和体系建设的全部构想入法定局、转变成稳定持续的法定成果，从法理源头上对原宪法规定及所涉监察事务的原法制框架进行修改调整乃至创制，为确立强力高效的新型反腐败体制和国家治理模式、建立新型反腐败治理体系和专责国家机器提供神圣的法律依据和法制保证。而这正是以法理创新为实质的重大国家行为和法治里程碑，对发展和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系与治理能力现代化具有特别重大的意义。

首先，法理创新为专责治腐的监察机关诞生和履职提供神圣的宪法依据和法制保证。

我国1982年宪法原架构和已定四次修正案均未设与政府和司法机关平行的监察机关，而把监察职能归设于政府，还把部分反腐败职能赋予了检察机关。因此，推行国家监察体制改革和体系建设，就必须溯源于宪法，专门对独立承担和履行反腐败职能的监察委员会进行单设，由宪法对这种新型国家机器和国家治理模式加以确认、做出规定，从宪法上把所有的腐败治理职能调整、集中、整合成完整一统的新型监察权能，正式确立了与行政权、检察权、审判权平行并列的监察权，对新型反腐败的体制和专责主体进行宪法定位与强化，正式创设与行政机关和司法机关并列的监察机关。显然，这是极其重大的宪法调整、修正与创新。

对此，党中央和全国人大给予高度关注和重视。党的十九届二中全会提出修宪决定，第十三届全国人大第三次会议通过第五个宪法修正案。新修订的宪法第三章第七节共五条规定正式创设了新的腐败治理体制，即集中统一、强力高效反腐败的宪法制度；创设了新的腐败治理机构即监察委员会，并予以正式定责赋权。于是，以专门反腐败为职能职责的新型国家治理机器即监察机关正式入宪，正式诞生。国家监察委员会乃至整个监察主体体系从此获得了神圣的宪法赋权、宪法渊源和宪法依据。为此，相应的行政体制和体系、司法体制和体系的调整、变革也有宪法依据。

可以说，该宪法修正就是一种“破天荒式”的法理创新，为以监察体制改革为主轴的系统化变革提供了根本的依据和保证，从根本上解决了国家监察体制确立和体系建设的合宪性、合法性问题，为国家监察体制改革和体系建设的推进创造了最重要的法理依据和法制条件。

其次，法理创新还依据新的宪法修正案，创设前所未有的新法律门类监察法，为国家监察体制改革和体系建设的推进提供基本的法律依据和总体的法理指导。

监察法是不同于其他所有法律门类的新部门法，是确立和落实国家监察权能的基本法，是围绕确保监察权能够独立运行、高效反腐、切实担责而创制一系列具体法律法规的母法，是推进国家监察体制改革和体系建设的法律总纲和总依据。因此，监察体制改革的最独特创新就是创制监察法及相应法律体系的法理创新。

从现有的法律体系、法学体系中是找不到监察法影子和固有原理或理论渊源的，因为原有的法理学基础及由此而来的法律成果中并无监察维度下的任何权威内涵。很明显，监察法的诞生就是在宪法首创的基础上进一步具体化的新部门法首创；用其他部类法律（包括行政监察法）的思维、标准、原则和方法是无法把握这一首创的本质的，当然更无法为监察体制改革和体系建设提供好的法律服务。这是监察权的宪法定位决定的。监察权在国家生活中的独立性、独特性以及与行政权和司法权平等的地位等决定了由此而来的监察法必定不同于其他任何领域的法律体系和法学原理。因此，理论上完全可以说，没有如此专门的法理创新将无法为监察权的设立、赋予、承担和行使提供专门、具体的法律保证和法理依据。

事实上，监察法的创制是事关监察体制改革和体系建设全局的重大关键，是依据宪法修正案而为推进监察体制改革和体系建设提供的法理创新和立法保证。十三届全国人大第一次会议通过《中华人民共和国监察法》，正是这一重大法理创新和立法保证的法制实践，为今后不断深化监察体制改革、加强监察体系建设提供了具有最高权威的法理渊源和法律基础。新型国家监察将从此走上完全正规化、法治化的轨道，与全面依法治国和国家治理现代化的原则要求相一致。

可以说，监察法的创制也是一种“破天荒式”的法理创新，为国家监察体制改革和体系建设提供了基本的法律依据和法律保证，成为国家监察体制和体系得以具体确立并不断完善的法律总框架、总依据、总蓝本。

三、新“五权”政体：内蕴了重大而深刻的国家学说创新的法理创新

为推进国家监察体制改革和体系建设，法理创新是极为重要的一条内在主线和重大创举。但究其实质，这个法理创新却始终围绕并体现着一个核心灵魂，即基于重大政治实践规律和实际需要而以最重大政治决定和决心提出、形成的新“五权”国家学说。这是直接充当和体现为法理创新本质、灵魂和渊源的国家学说创新。根本而言，法理创新实际只是这个国家学说创新的法理表现形态；国家学说创新不仅是法理创新的本质内涵，而且是整个国家监察体制改革和体系建设的思想渊源和理论基础，只是没有首先表现为成形的理论形态而直接表现为成形的实践形态即国家监察体制和体系的架构与落实本身而已。

第一，一般意义上的国家学说首先是关于政府、权力和权能的政治学说。

政府有广义、狭义之分。广义政府就是国家，狭义政府就是行政系统；人们通常讲的政府就是狭义政府。政府就是政权；政权的实质就是来自一国范围内人民的信任、让渡和托付而聚合形成的公共权力，有公权或公权力等不同称谓，有规范与失范、依法与任性、健康与腐败、善治与不治等基本状态。要保证政府规范、依法、健康，就必须把权力关进制度的笼子，监督权力、制约权力、管住权力，首先对权力达成善治。

为此，狭义政府就必须以依法行政为纲，全面加强对所有行政权力的监督约束——集中表现为行政监察和国家监督；广义政府就必须以依法治国为纲，全面加强对所有国家权力的监督约束——集中表现为国家监察和国家监督。此其中，行政监察是国家行政权能之一，国家行政是国家权能之一；国家监察也是国家权能之一，国家监督则是内涵更广的国家权能之一（是包含国家监察等多种权力制约与治理在内的集合性国家权能）。因此，国家行政与国家监察、国家监督等均是一级国家权能；行政监察只是以二级行政职能为实质形态和地位的二级国家权能，范围和效用更窄，不能与国家监察、国家监督并列。

第二，西方主流国家学说均以英国政治学家洛克提出的政府论即三权分立理论为本。

洛克的政府论是关于广义政府的国家学说，强调立法权、行政权和司法权分别设立、相互监督制约，形成国家权能的一级架构和有效的权力制衡治理模式。表面看，立法权与司法权能有效制约行政权，防止其独大专制而致腐败。其原理是不设专门的监察，而将监察分散为立法监督、司法监督和最后一招——投票表决。这被西方看成是一个能够有效克服权力集中、专制、垄断并有效反腐防腐的完美学说和理想权能架构，至今在世界上仍有很大的影响力。

但两百多年的西方政治实践表明，这种国家权能架构除开在换届选举能被动更换人民不满意的狭义政府之外，对狭义政府乃至广义政府在任期内绝大多数情况下权力运行的监督约束均几乎无力甚至失能。以美国为例，总统的权力似乎受国会监督约束，而实则可以在不违宪情况下为所欲为，尽管不是贪污，但也同样是权力独大不羁，实是选举产生的阶段性权力专制与绝对化；从联邦到地方的立法、执法和司法机构仍可能存在不同程度的腐败；虽设有伦理委员会之类的廉政机构，但其不在主流，且实为虚设，更无强制力做保证。这种一级治理结构中就缺少有效治腐的专门权力和权能设计的三权分立国家学说，在反腐败的科学架构上存在一定的先天缺陷，也无法从根本上杜绝腐败。

第三，我国奉行马克思主义国家学说，但在实践上受苏联模式影响甚深；在加强政治建设、完善反腐败的体制机制和体系等前沿实践的拓展和推动下，我国已经形成了新时代鲜明的国家学说创新，实际是继承和发展了马克思主义国家学说。

马克思主义国家学说认为，国家在一定阶段是必须要产生、维持和优化的，在一定阶段以后、特别是实现共产主义以后是最终要消亡的。中国处在社会主义初级阶段，国家建设和发展还很不充分。突出表现为要根据中国国情不断发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，尤其是强化国家的反腐败职能和成效。

虽然我国早先受苏联模式影响，在一级权能框架上设有立法权、行政权和司法权——与西方三权模式似乎相同，但实际不同。这是因为，我国的司法权还分为检察权和审判权，并定位为一级国家权能；于是我国就形成了实际由立法权、行政权、检察权、审判权组成的一级国家权能架构，与西方的三权架构显著不同。这是我国在广义政府上的制度特色，直接体现为我国一直入宪奉行的政体。在此框架下，国家的反腐败职能主要体现在行政监察、行政审计、其他行政职能等二级国家权能和检察反腐这个一级国家权能上，形成了多性质、多主体承担、位于不同权能层级等特点，表明在腐败治理上存在制度不够完善、不够科学、不够规范，有漏洞、有盲区以及力量分散、运行不顺、施治欠力、收效不著等问题。这实际上是社会主义制度、国家治理体系和治理能力还不够完善、尚待优化的最突出问题之一。

因此，开展和推进国家监察体制改革与体系建设正是为了破解这个突出问题而来的，就是要将位于二级国家反腐权能上升为一级国家权能，并将位于检察系统的一级国家反腐权能加以转隶、整合，具体打造出一个与立法权、行政权、检察权和审判权等位并列的监察权，形成一个专门依法强力治理腐败的新型一级国家权能和由五个一级权能组成的国家权能架构。这样，“一府一委两院”从当初十八届六中全会提出到现今入宪定局，正式促成了一个由立法权、行政权、监督权、审判权和检察权构成的新“五权”国家学说的诞生。很明显，这是在重大政治实践和政治发展过程中产生、由重大政治改革推动的国家学说创新。

这个新“五权”学说既不同于孙中山创设的立法权、行政权、监督权、司法权和考试权等旧“五权”学说，更完全不同于我国古代的行政权（内含司法权）、军事权、监察权“三权”学说，以及西方至今奉行的立法权、行政权、司法权“三权”学说。可以说，这正是对我国一直坚持的立法权、行政权、审判权和监察权“四权”政体的突破式发展，充分体现出国家治理体系和治理能力现代化的重要规律和特点。因而，这其实已不仅是国家监察体制的创新，也是国家权能结构、国家政体的创新，充分体现出新时代中国特色社会主义的本质特征和政治发展的规律与逻辑，是政治思想理论发展历程上的一个卓越创造和重大突破。

可以说，这一创新是完全符合社会主义制度发展和完善的规律与需要的，也是适应国家治理现代化规律和需要的。它不仅确保了腐败治理的新型有效体制的确立得以顺利进行和完成，而且也带来了中国特色社会主义制度的进一步发展和完善，从根本上推动了国家治理体系和治理能力现代化实现重大突破。这正是马克思主义国家学说在中国新时代的新发展。

四、新法律部类：以国家监察法为基本法的监察法体系的全域性法理创新

国家监察体制改革推动了相应的法理创新，更催生了一个新部门法——崭新的法律部类，即监察法，还进一步催生了在此法律框架下构建的相应监察实体体系。而这就是沿着法理创新之路，不断推进富有新时代中国特色的国家监察立法与执法实践，亟须依宪、依监察法进一步创建和完善一套能完全确保正风肃纪、反腐惩恶的新法律体系和执法主体体系。

监察法是不同于刑法、行政法和其他部门法的新法律部类，实际是以国家监察法为基本法的一整套新法律体系，在国家治理体系中的使命、特点、原则、效用和具体规定上都将以全新的法律形态和条文逐渐建成并投入治理过程，成为国家治理的崭新法治领域和法治工具。当然，这样的法律体系首先还要有自己特定的法哲学基础和专业理论基础。与此同时，承担国家监察职能的监察主体体系需要迅速建成并不断健全完善。而这恰恰需要按照监察法律体系设定的维度和架构来进行，本质上也完全取决于这个新法律部类的法律创新。就目前看，这几个层面的发生和发展其实正是一个缘起于、并精准涵盖于整个国家监察领域的系统化法理创新；由于只是刚刚开始、还远未完成，从而亟须在当前改革进展和成果的基础上进一步开拓、推进。这里从基础理论、基本制度、主要体系都需要有进一步的全局性把握、规划和部署。

其实，这里的法理创新是一个系统工程，是一个基于新“五权”国家学说、依宪依法开展国家监察立法和执法探索的实践过程；旨在根据最新宪法修正案和监察法来创建和完善能完全确保正风肃纪、反腐惩恶的新法律体系和执法主体体系。这是深入推进国家监察体制改革和体系建设的实际方向和任务。其核心是将国家监督权能以法的形态加以规范、确立。其实质是将承载国家监察权能的新型国家监察体制和体系推向规范化、法治化、高效化和完善化。为此，需要在充分眼于更好实现国家治理的前提下，聚焦未来的法理创新，系统考虑，统筹安排，全面推进覆盖监察法律体系和监察实体体系的法治化建设。对此，笔者主要有以下两方面建议。

（一）对若干重大权力关系作出具体细致的法律规定并尽快付诸实施

第一，探讨建立和完善立法权对监督权进行根本制约的法治细则。立法机构对监察机构依法实施具有最高效力的外部监督，成为确保监督权严肃规范、监察机关对人民和最高权力机关负责的根本责任主体。第二，探讨建立和完善加强司法权对监督权进行司法制约的法律细则。司法机构对监察机构依法实施以国家强制力为后盾的外部监督，成为确保监督权严肃规范、监察机关依法监察并对人民和最高权力负责的法律责任主体。第三，探讨建立和完善行政权对监督权进行行政制约而非行政干预的法律细则。行政机构对监察机构依法实施以审计监督为主、具有国家内务管理约束力的外部监督，成为确保监督权严肃规范、监察机关依法监察并对人民和最高权力机关负责的行政责任主体。第四，探讨建立和完善监督权对自身进行内部制约的法律细则。监察机构对自身实施严密机制、严格程序、自我约束、自我检查、自我处理的内部性依法监督，成为确保监督权严肃规范、监察主体依法运转、对人民和最高权力机关负责的第一责任主体。第五，探讨建立和完善民意和舆论权对监督权进行社会制约的法律细则。公民、法人和社会公众通过宪法赋予的各种平台、渠道和手段，对监察机构依法实施最广泛的外部监督，是确保监督权严肃规范、监察机关对人民和最高权力机关负责的公共责任主体。第六，探讨建立和完善执政权对监督权进行政治制约的法律细则。党委对监察机构依法实施具有最后约束力的外部监督，是确保监督权严肃规范、监察机关对人民和最高权力机关负责的政治责任主体。

（二）依据宪法和监察法，对创制和实施一系列配套的监察类法律法规进行规划探索

第一，探索创制和实施“监察组织法”。此法重在依据职能定位和国家监察法的总体规定，对国家监察的机构、编制、人力、财力、物力从规模体量到相互关系等等方面做出框架设定和基本规定；核心是要设计好横向与纵向的组织规则、运行规则、工作程序和责任关系，切实防范或克服、有效解决乃至根治同体监督和相对独立性不足的问题，特别是基层监督体系建设不足、运转虚化和效应弱化等等问题，确保和促进国家监察体系从上到下有一个非常坚实的内部规范化建设。

第二，探索创制和实施“监察官法”。此法应着眼国家监察力量的正规化建设，依据国家监察法，围绕国家监察工作人员在整个国家公务员系统中的身份、地位、工作原则、职业标准、伦理准则、表现确认、考评、监管和奖惩，等等。确保全面、规范、高效履行国家监察职能职责，完全区别于原监察专员制度及其他形式的队伍建设与运作、人力配备与管理的方式和做法，建立全新的国家监察官制度。由此赋予国家监察力量以更严肃、更权威、也更要担负责任的国家性质，确保国家监察队伍能在国家层面上按照国家治理现代化要求，全面推进正规化建设，全面实现规范用权，全面保证让人民放心。

第三，探索创制和实施“国家权力运行与效能法”。此法旨在为整个国家权力体系正式制定一个具体、确切、完备的制度笼子和法治机制，重在对整个国家权力体系进行科学界定、系统规范和确保健康运行，核心是对国家权力的性质、构成、体系、掌握、行使、运行、效能、监督等方面进行标准化、规范化的法律规定，制定一系列管理、制约和安全保障的规则、要求，明确什么情况下分别进行如何监督处理，让所有涉权者和监督者都有一个具体、明确的法律标尺、监督依据。

第四，探索创制和实施“国家机关与公职人员行为法”。此法旨在为掌握和行使国家权力的组织（集体）与个体正式制定一套行为规范，为“两面人”“内鬼”等正式架起一台照妖镜，为庸懒散、中梗阻、不负责等“四风”问题提供法律上的红线；重在以法的形态确立一套以国家强制力为后盾的国家权力掌握者和行使者所必须遵循的行为标准与准则，既明确怎样做是对的，又明确怎样做是错的，错的不同程度分别归属腐败、渎职还是其他性质，对权力行为做出正确、全面、周密的标准化规定。

第五，探索创制和实施“国家反腐败法”。此法重在对以权谋私、贪污腐化、捞取非法收益等所有腐败行为进行法律界定，对不同的腐败程度、标志进行法律明确，将国家反腐败的意志、战略、任务、责任、举措、方式、手段、要求、效用、保障等等作出专门规定。为解决、防范和根治国家政权面临的最大内部危险提供最具有震慑力的国家治理规范。

第六，探索创制和实施“国家监察问责处治与褒奖法”。此法旨在明确规定，国家监察主体以国家的名义，在轻处分到移交检察机关提起公诉之间，依法严肃处理所有涉公不端或违反国法的行为与现象；对在监察中发现的先进模范实施国家褒扬和奖励。此种处治不再是政纪追责或行政处分，而是以法治为实质的国家处治；此种褒奖亦不再是某一系统或单位所给予的褒奖，而是以国家价值取向为实质的最严肃和最具公信力的国家褒奖。此法需就监察主体对监察客体在明确真实情况后实施国家处治或国家褒奖的要件、标准、种类、权限、时限、程度、程序、效力和责任等做出明确、具体的规定。

第七，探索创制和实施“国家监察问责处治救济法”。此法旨在针对在国家监察处分实施中和实施后可能出现的瑕疵或错误，可能发生在事实、依据、结论或处治给定上的有效反证或合法异议等等情况，特别创设一套有利于监督客体依法维护自身合法权益、促进国家监察及时调整纠正、依法严正、公平公正的法律救济机制和措施；重在创设国家监察复议和国家司法申诉两方面的法律救济制度，就明确有关救济的条件、程序、审议、结论、处治、告知等作出操作性规定。

总之，国家监察体制改革和体系建设在操作层面上内蕴着一条重大而深刻的法理创新主线，无论当初还是今后都要继续紧抓这一主线把工作做深入、做细致、做完备，为完善社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化拓路树标做贡献，为习近平新时代中国特色社会主义思想的深度丰富和深入发展提供一个新源泉、新内涵。