试析公安机关执法公正的内涵意义和标准

高瑞祥

(武警学院 政治工作系，河北 廊坊 065000)

执法是公安机关的基本职能。习近平总书记在全国公安系统英雄模范立功集体表彰大会上强调，全国公安机关和公安队伍要做到“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”。就公安机关执法公正的内涵、意义和标准等展开研究，明确“是什么、为什么、做什么”，对公安机关及其人民警察树立、提升执法公正理念，具有重要的理论和实践意义。

一、公安机关执法公正的内涵

执法，也即法的执行，是法的实施的中心环节。“学界似乎有个约定俗成的说法，即认为执法就是仅仅指行政执法。”[1]根据《中华人民共和国人民警察法》的规定，公安机关及其人民警察依法履行维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动的职能。由此考量，公安机关执法应作广义的理解：泛指公安机关一切实施法的活动，既包括公安机关行政执法，也包括公安机关刑事执法；既包括公安机关适用法律作出处理决定，产生法律效果的行为，也包括公安机关依据法律管理国家和社会事务，产生事实状态的行为。

公正，在词语意义上指“公平正直、没有偏私”[2]，在法学以及社会学领域则被通常作为一种至高的目的性价值，而与公平正义同义，表示所应当追求的一种理念的、制度的或者日常现实生活的理想状态。公平正义是一个具有历史性、相对性和具体性的概念。党的十八大报告提出：“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系。”维护和实现社会公平正义，就是要通过建立以“三个公平”为主要内容的社会公平保障体系，营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利[3]。

公安机关执法公正可定义为：公安机关及其人民警察依照法律规定，正当地履行行政执法与刑事执法职能，充分发挥法的作用，维护和实现社会公平正义即法的首要价值。“我们往往把公正执法与执法公正混淆起来，其实公正执法与执法公正不是一个等同的概念。执法公正的概念范畴不仅包括了公正执法的内容，还包括执法制度的公正，相对而言，执法公正特别是执法制度的公正带有较大的刚性。”[4]

理解公安机关执法公正的含义，需把握以下几点：(1)公安机关执法公正是实体与程序的统一。实体公正主要体现在权力的行使有法律依据，事实的判断有证据证明；程序公正主要体现在权力运转的时间和空间形式符合法律规定，公民、法人和其他组织的权利享有及意见表达受到充分尊重。“依照法律规定”既要依照实体法律规定，又要依照程序法律规定，二者相互依存、相互补充、相互作用、相互渗透。(2)公安机关执法公正是合法与合理的统一。执法是将“纸面上的法”转变为“行动中的法”的动态过程，其正当性包含两个方面：一是羁束法律规范的恪守，二是裁量法律规范的善守。公安机关执法活动在合乎法律明文规定的前提下，应当做到客观、适度、正当，既不能以形式的合法性替代实质的合理性，也不能以所谓的合理为借口恣意突破法律的界限。(3)公安机关执法公正是职权与职责的统一。在现代法治社会，任何单位和个人享有权利时都应当承担义务，承担义务时也应当享有权利。这种权利义务的统一性反映到公安机关执法活动中，就必然要求公安机关在拥有职权的同时，必须履行职责，并对执法行为承担法律责任。(4)公安机关执法公正是法律与道德的统一。依法治国与以德治国相辅相成，是中国特色社会主义法治的一个重要特点。公安机关及其人民警察在执法活动中，既要发挥法的规范作用，实现对合法行为的保护、确认和对非法行为的惩戒、预防；又要发挥法的社会作用，实现法律对道德建设的促进、引领，坚持以法为据、以理服人、以情感人，努力做到融法、理、情于一体。(5)公安机关执法公正是个体与整体的统一。法律无法以一种完美无缺的方式来适用于一切情况，而执法中的个案处理能够在一定程度上弥补法律规范概括性、抽象性所可能损及的公正。也正因为如此，努力让人民群众在每一个案件中感受到公平正义，成为社会主义法治建设的内容之一。另一方面，法律尚非充分的社会资源，有时要从改革、发展、稳定的大局出发，配置到更有利于社会发展和整体公正的方面。因此，公安机关在不同时期往往会有不同的执法工作重点，并且从人力、物力等各方面优先保障，这实际上也是“效率优先，兼顾公平”的体现。

二、公安机关执法公正的意义

关于公正与法、法治的关系，中外法学研究中已经形成了诸多经典论述，虽然对公正存在不同的认识，但几乎没有人否认公正在法或法治中的应然价值。然而，具体到法的实施，执法通常与“严”相联系，公正则更多是作为局部或微观的评价，这与司法公正的命题形成了巨大反差。习近平总书记的讲话赋予了“执法公正”在公安工作中的全局性、根本性地位，对全面推进依法治国，建设法治政府、法治公安具有里程碑意义，也必将牵引我国执法理论、执法制度、执法行为产生深远变化。

(一)公安机关执法公正是全面推进依法治国的现实需要

一直以来，我们党高度重视法治建设。“董必武在党的‘八大’发言中，明确提出严格依法办事、有法可依、有法必依的思想。这一思想奠定了我国法治建设的思想基础，是我国法治进程的结晶，是历史经验的总结。”[5]党的十一届三中全会深刻总结经验和教训，提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制方针，我国的法制建设跨入了快车道。改革开放初期，公安机关的执法重心在于严厉打击各种违法犯罪活动，维护安定的社会秩序。随着“依法治国，建设社会主义法治国家”方略、“国家尊重和保障人权”原则和社会主义法治理念的确立，中国特色社会主义法律体系逐渐形成。而在这一过程中，有法不依、执法不严、违法不究现象也日益显现；就“执法必严”是否强调了权力行使过程中的“打击”，但忽视了对权利的保护，认识上开始出现不同声音。

面对机遇与挑战，十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的“新十六字方针”和“深入推进依法行政，加快建设法治政府”、“坚持严格规范公正文明执法”的目标和要求。公安机关作为政府的职能部门，坚持严格规范公正文明执法，是全面推进依法治国的基本要求，是维护社会公平正义的重大举措，是提升执法公信力的重要途径[6]。在这一背景下，以公正为价值取向改进公安执法工作，还是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求。法律制度是国家治理体系的重要组成，公安机关执行的是反映国家意志的法律法规，“强化法治体系的执行能力，才能促进国家治理能力现代化，进而推动中国特色社会主义法治体系更加成熟和完善”[7]。

(二)公安机关执法公正是发挥自身职能的使命所在

公安机关是人民民主专政的基石，是政法机关的主要组成部分。习近平总书记在2014年中央政法工作会议上，提出了“公平正义是政法工作的生命线”、“促进社会公平正义是政法工作的核心价值追求”的论断，要求“政法战线要肩扛公正天平，手持正义之剑，以实际行动维护社会公平正义，让人民群众切实感受到公平正义就在身边”，“决不允许对群众的报警求助置之不理，决不允许让普通群众打不起官司，决不允许滥用权力侵犯群众合法权益，决不允许执法犯法造成冤假错案”。这足以表征“公正”是公安工作的题中应有之义。

公安机关是国家治安行政力量和刑事司法力量，是与广大人民群众联系最为密切的政府职能部门。如果说“严格规范公正文明执法”是当前各行政机关的一般行为准则，“执法公正”则是对公安机关提出的具有基本原则意义的更高标准。目前，我国正处于改革的攻坚期和深水区，社会矛盾多前所未有，公安机关的政治和社会责任无比重大。公安机关执法公正的实现不仅能提升自身执行力和公信力，更是法治政府建设的最集中体现，是保障社会和谐的最迫切需要，是人民群众对幸福安康的最直观感受。从长远看，公安机关执法公正还将起到示范、促进作用，间接推动各机关的行政执法和刑事执法活动共同实现公正的价值目标。

公安机关是具有武装性质的执法机关，是党领导下的纪律严明的执法力量。改革开放以来，随着我国民主政治和法制建设的不断进步，各级公安机关的执法工作有了很大的改善，执法质量和执法水平明显提高，严格、公正、文明执法成为执法工作的主流[8]。在“严格规范公正文明执法”的基础上，把“执法公正”提升到公安工作总纲领的战略高度，体现了党中央对法治公安建设与发展的肯定。同时也应当看到，公安机关执法活动中存在着执法思想不端正、制度设计不合理、法律适用不妥当等问题，出现了一些伤害人民群众感情、损害法治权威的违法乱纪现象。维护和实现社会公平正义，是公安机关坚持立警为公、执法为民的必然要求，是公安机关义不容辞的职责。只有在公安工作中切实维护社会的公平和正义，才能更好地协调社会各方面的利益关系，保障社会的和谐发展[9]。将“执法公正”作为总要求之一，系党中央审时度势对公安执法工作发展进步的科学引领，公安机关及其人民警察切实做到执法公正系忠诚于党、服务人民的具体行动。

三、公安机关执法公正的标准

公安机关执法公正的全局性实现，是一项系统、复杂、长期的法治建设工程，需要立法、执法、司法、监督的统筹协调和内部因素、外部条件的综合优化。就公安机关执法活动而言，要达到公正的基本要求，应当符合以下四项标准：

(一)职权法定

职权法定是指公安机关及其人民警察的执法权力必须来自法律授予，并按照法律规定的条件、程序和形式去实施。静态意义上，职权法定要求“法无授权不可为”，凡法无明文规定则为禁止。公安机关及其人民警察在做出执法活动之前，需判明是否拥有特定职权即具有相应的执法主体资格，确定事务、地域、内容方面均不越权。动态意义上，职权法定要求职权行使的起因、过程和结果都要以事实为依据、以法律为准绳。我们常说“将权力关进笼子里”，这个笼子不是承载条文的法律文件，而是实施中的法。在职权启动上，与司法以及司法公正所要求的被动性不同，执法具有单方意志性、国家强制性等特征，公安机关执法活动中有相当部分属于依照职权应当主动履行的法定职责，这时便体现了“法有授权当作为”的特殊一面。在职权行使过程中，公安机关及其人民警察应当严格遵守有关程序法律规定。执法程序是执法活动的空间和时限表现形式的有机结合，其意义不仅仅在于保证执法的形式合理性和正义性，而且还在于通过科学的设置防止、制约权力被滥用，实现民主与效率的统一。在行使职权作出处理决定时，公安机关及其人民警察必须将认定的事实与法律规定情形相对应，根据待处理事项的性质，选择正确的适用条款，以法定的方式作出意思表示。

(二)权利保障

权利保障是指公安机关及其人民警察在执法中实现和维护公民权利，使之得到充分地行使并免受侵害。首先，执法公正与权利保障是辨证统一的关系，执法公正的核心目的是保障公民权利，而只有保障公民权利，才能最终实现执法公正；执法公正所产生的公平、稳定的社会环境和秩序也就是对公民权利的保障，而公民权利的平等、顺利实现也就是社会公平正义的体现。公安机关执法活动既涉及公民人身权、财产权等实体权利，也涉及知情、参与、陈述、抗辩、申诉等程序权利。实现和维护公民权利，就要做到以人为本，文明规范，尊重当事人的人格尊严和主体地位，使其充分表达主张和意见。其次，公安机关执法活动不可避免地会限制公民的个人权利，形成公权与私权、秩序与自由的张力。这时，作为治安和刑事执法者的公安机关及其人民警察应当明确，以警察权限制公民个人权利不是为了达成公共利益，更不是为了满足其他私人利益，而是因为公民行使个人自由权利的行为受到了法律限制或者触犯了法律禁止性规定，不能借口公共利益任意解释法律，侵害公民权利。“警察权的行使具有一定边界，这就是以维护公共秩序为必要，除此以外，警察权不得干涉，即警察权行使应当遵循‘私生活自由原则’与‘不介入私权争执原则’。换言之，警察权的行使应以防止与公共秩序或社会秩序有关危害为原则；非公共性的危害，则非警察权行使范围。”[10]此外，执法过程中造成公民权利损害，依法负有赔偿或者补偿责任的，公安机关应当同步予以救济，及时消除影响，机械地把执法行为和执法责任分成前后两个不同阶段，有损执法公正。

(三)裁量得当

裁量得当是指公安机关及其人民警察在法律原则和框架之内，正当、客观、适度地行使执法职权。为适应复杂多变的社会生活，法律只能容许公安机关有一定的裁量权，裁量的范围不限于具体处理决定的内容，也可能是执法的方式、手段、时间等，包括是否采取某种行动或者不采取行动的决定在内。公安机关执法中的裁量得当主要体现在客观、适度、正当三个方面。客观即符合客观规律和平等要求，不考虑无关因素，不偏不倚。其关键在于确保同一时期、依据同样的法律，对符合同一法律构成要件的法律事实作出同等评价，并施与一致的法律效果。适度即执法手段与执法目的之间保持均衡关系，符合比例原则。据此，警察执法权力的行使当为达到执法目的之所需；执法手段的选择当是多个手段之中相对侵害最小；执法行为所造成损害当要小于实现执法目的所可获利益。正当即不以为公安机关及其人民警察谋取私利为目的。“公安机关所做的决定既要符合人民利益和国家利益至上的宗旨，还必须符合法律规定的特定目的，同时还要出于善意的动机，而不能出于恶意。”[11]例如，以“创收”为目的的罚款处罚便不具有正当性，即使是建立在惩戒违法行为的基础上，也难以获得公众的支持与赞誉。

(四)高效便民

高效便民是指公安机关及其人民警察的执法活动在达到直接目的的同时，以尽可能低的成本获得最大效益。这里的高效可以作两方面的理解：一是效率。迟来的正义不是正义，公安机关的应急反应越迅速，对违法犯罪行为的打击越及时，被破坏的社会秩序就越容易得到恢复，人民群众受到的损害就越小，法律的严肃性、权威性、正义性就越能得到彰显，公安机关执法公信力也就越高。二是效果。公安机关担负着巩固执政党地位、保障人民安居乐业、维护国家长治久安、服务经济社会发展的重大政治和社会责任，公安机关执法活动产生积极的法律效果、社会效果、政治效果都是社会主义法治理念的内在要求。效果与成本构成效率的正负两极，公安机关执法活动的成本不仅包括人力、物力，还包括公民参与其中所消耗时间、精力，等等。因此，便民和效率应当视为一个有机整体，这在简政放权、推进行政体制改革的视域中尤为重要。在《中华人民共和国行政许可法》中，便民即被确立为基本原则之一。

[1] 孙国华，朱景文.法理学[M].北京：中国人民大学出版社，2015：226.

[2] 现代汉语词典[M].北京：商务印书馆，2005：474.

[3] 黄有璋.党的十八大以来社会公平正义理论与实践的新发展[J].毛泽东邓小平理论研究，2016，23(12)：30-36.

[4] 杨玉海.试论人民警察公正执法[J].山西警官高等专科学校学报，2004，12(2):3-6.

[5] 王满春.“执法必严”的困境与突破[C]//董必武法学思想研究文集：第14辑.北京：人民法院出版社，2015：258.

[6] 郭声琨.坚持严格规范公正文明执法[N].人民日报，2014-11-13(6).

[7] 隋从容.论习近平的“严格执法、公正司法”思想[J].东岳论丛，2016，37(2):165-171.

[8] 王大敏.简论公平正义理念对公安执法工作的要求[J].公安研究，2009，22(12):32-37.

[9] 刘保瑞.浅析当前影响公安机关公正执法的问题及解决对策[J].公安研究，2008,21(6):50-54.

[10] 高文英.警察行政法[M].北京：中国政法大学出版社，2016：52.

[11] 高文英.论警察执法公正[J].中国人民公安大学学报，2003,19(6):1-8.