警学视角下“警官兼任村官”制度探析

高茂春

(武警学院 边防系，河北 廊坊 065000)

“警官兼任村官”制度是最早由公安边防部队为适应公安边防辖区特定治安形势而创建的一项制度，随着其工作效果的不断显现，多次受到公安部和地方各级领导的肯定，并在一些内陆地区逐渐进行了尝试和推广①如湖北荆门市、黄石市、山东日照、章丘、辽宁铁岭、吉林通化、江苏常州、新疆叶城等地公安机关均陆续推广实施了这一制度。。但是，在制度实施过程中，受到一些学者甚至公安实践部门民警的质疑，认为其与公安机关的法定职责不相符，属于非警务活动，甚至认为是“种了别人的田，荒了自己的地”。本文从警学角度对此进行探讨，以期对实践工作的开展提供一定借鉴。

一、“警官兼任村官”制度的来源及发展

“警官兼任村官”制度，也称“民警兼任村官”制度，是2006年首先由公安边防部队在实施“爱民固边”战略过程中，为了更好地履行职责，维护边境地区社会稳定，积极推进农村警务战略，创新边境地区社会管理，把公安边防管理工作与群众工作相结合的一项新举措。“警官兼任村官”制度最早始于福建漳州佛潭公安边防派出所，主要针对当地长久以来落后、混乱的社会治安面貌而采取的一项创新性工作制度。制度实施后，对转变当地混乱的社会治安状况效果明显②警官兼任村官经验推广以来，福建全省公安边防辖区治安案件和刑事案件发案率分别下降了25.8%和24.6%。，公安部边防管理局在对福建“警官兼任村官”工作开展情况进行调研后，在全国边防辖区进行了推广[1]。

“警官兼任村官”，通常是由派出所民警兼任所在辖区行政村(或社区，下同)主管社会治安工作的副职，民警是党员的兼任村党支部副书记，民警为非党员的兼任村委会副主任或主任助理。在具体运作上，公安边防部门通过积极走访县、镇、村三级党委、政府，征求村“两委”意见，力争得到地方党委、政府的支持。采取“参加选举、不占职数”的办法，把握好派出所推荐、征求村委与村民意见和乡镇党委政府任命三个环节，任用程序为村民愿意、村党支部同意，参加村全体党员大会选举或由乡镇党委任命，并主动将兼任村官的民警个人资料报送上级主管机关备案。民警村官任职年限一般不少于3年，以保持工作的连续性和稳定性。经费保障由公安边防部门承担，不拿地方报酬补贴，不参加村里经济利益分配。“警官兼任村官”可以发挥户籍不在当地、工作比较超脱的优势，发挥“基层组织建设指导员、平安建设督导员、矛盾纠纷调解员、群众致富信息员、乡村文明宣传员”[2]等功能，更加直接地参与基层组织建设，化解社会矛盾，维护辖区稳定，服务社会发展。经过多年的实践，“警官兼任村官”制度逐渐规范、不断完善，对公安边防部门进一步深化爱民固边战略、加强边境地区社会问题，取得了突出成效，受到中央领导和公安部以及地方领导的充分肯定。

二、“警官兼任村官”制度实施的警学意义

(一)“警官兼任村官”制度，是社会治安综合治理工作向基层延伸的必然要求

社会治安综合治理，是在党委、政府统一领导下，在充分发挥政法部门特别是公安机关骨干作用的同时，组织和依靠各部门、各单位和人民群众的力量，综合运用政治、经济、行政、法律、教育等多种手段，通过加强打击、防范、教育、管理、建设改造等方面的工作，实现从根本上预防和治理违法犯罪，化解不安定因素，维护社会治安持续稳定目的的一项系统工程。要在全国落实社会治安综合治理工作的各项措施，必须要健全领导体制，充分加强办事机构。为此，除中央成立社会治安综合治理委员会并设立办公室外，《中共中央、国务院关于加强社会治安综合治理的决定》中还要求：各地从省、自治区、直辖市到地市、县区，都要建立健全社会治安综合治理的领导机构，以党委一名领导同志为首，政府一名副职协助，各有关部门负责同志参加。县以上各级社会治安综合治理的办事机构要进一步充实加强，并同政法委员会合署办公。乡镇、街道也要设立相应的社会治安综合治理领导机构，健全办事机构或配备专人负责。可以由上级选派一名有经验的公安、司法干部，到街道办事处、乡镇政府任副职，专抓社会治安综合治理工作。由此可见，公安机关人员在辖区政府(党委)任职主抓社会治安综合治理工作是有其政策依据的，也是做好辖区社会治安综合治理工作的必然要求。

作为社会治安综合治理工作的主力军，公安机关(派出所)民警进入辖区兼任职务，多了一个身份也就多了一个与群众和基层组织沟通交流的平台。尤其是面对人口稀少、党政组织建设相对薄弱、社会情况复杂、自然环境恶劣的边境地区而言，能更有效地发挥公安(边防)机关自身优势，由长期负责辖区社会治安，对辖区各项事务尤其是影响辖区稳定的各种因素非常熟悉的社区民警，具体参与到村一级的管理组织中，可以更加方便地推进辖区社会治安综合治理工作。民警兼任村官后，能够更好地保证社区民警深入、融入辖区，充分利用自己与辖区群众接触时间长、地域熟、情况明的优势，促进社区民警掌握辖区社情民意和治安动态，夯实公安基层基础工作，协助村“两委”建立健全治安防控体系和村治保组织、联防队员的考核机制，夯实基层治安堡垒。民警兼任村官后，驻村时间更长了，为警力下沉、警务前移提供了制度上的保障，也为有效推进公安机关日常的辖区走访、安全防范、纠纷调解等各项工作的开展打下了基础。同时，作为辖区村官，民警可以更好地协调各部门，调动各种积极因素，密切联系辖区群众，坚持专群结合，通过多种途径、多种手段来共同维护辖区社会稳定，努力形成长效机制，对促进基层有效落实社会治安综合治理的各项工作起到重要的作用。

(二)“警官兼任村官”制度，是实现公安机关全心全意为人民服务宗旨的重要载体

《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《人民警察法》)第3条规定：人民警察必须依靠人民的支持，保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，维护人民的利益，全心全意为人民服务。为了实现人民警察全心全意为人民服务的宗旨，《人民警察法》除规定了人民警察依法应当履行的职责外，还在第21条第2款规定：人民警察应当积极参加抢险救灾和社会公益工作。因此，在实践中公安机关一方面要有效履行打击违法犯罪和日常行政管理的职责，另一方面还要深入基层，创新工作方法，密切联系群众，尤其是派出所民警，要深入辖区、走访群众、熟悉辖区社情民意，才能更好地实现为人民服务的宗旨。

“警官兼任村官”制度实施后，民警可以利用双重身份的优势，在做好传统的走访辖区群众、化解矛盾纠纷、增进民族团结、加强治安管理、维护社会稳定工作的同时，更可以：(1)通过积极参与村基层管理，协助加强基层组织建设，牢固阵地，稳定民心，巩固党的执政基础；(2)争取当地党委、政府的支持，协调文化、民政、劳动保障、科技等部门配合，为群众传授科技知识、培训劳动技能、提高致富信息、发展特色经济，促进当地的经济发展，带领群众致富，巩固政权；(3)充分利用民警村官文化素质高、联系人员广的特点，发挥桥梁作用，为辖区困难群众等弱势群体登记建档，结成帮扶对子，积极协调地方党委、政府和有关部门并发动社会力量，在最低生活保障、医疗、教育、就业等方面切实为他们排忧解难，纳入政府救助体系，保障困难群众安居乐业；(4)加强民主法制宣传，推动文明辖区建设，通过广泛开展治安管理、土地承包、计划生育等法制宣传，提供法律咨询，提高村干部依法办事能力，增强群众法制观念和依法维权能力；(5)充分利用部队文化优势，协助辖区规范建设阅览室、活动室等文体设施，倡导崇尚科学、诚实守信、抵制迷信、遵守公民基本道德规范，养成健康文明的生活方式，开展文明辖区建设等方面发挥作用。这些工作的开展，一方面为辖区治安稳定提供了良好的前提和环境，另一方面，也是实现公安机关服务辖区公益活动，更好地实现全心全意为人民服务宗旨的重要表现。

(三)“警官兼任村官”制度，是构建和谐公安边防辖区的重要手段

边境地区是我国对外开放的前沿地带，也是我国对外交往的桥头堡。同时，又由于边境地区经济发展程度、地理环境、人文风俗、民族宗教状况等与我国其他地区有着较大的差异，各边境地区之间又存在很大的不同，因此，使得由经济、政治、涉外、民族、宗教等各种复杂因素引发的社会治安问题与其他地区相比也显得更加突出，“警官兼任村官”制度更可以发挥其优势[3]。边境地区构建和谐社会，首要任务是保障边境地区的社会稳定，这也是作为维护边境地区社会治安重要力量的公安边防部队的重要职责所在，是公安边防部队开展“爱民固边”战略的重要着力点。

实际上，作为深化爱民固边战略，创新农村社区警务工作重要举措的“警官兼任村官”制度，其初衷也是为了应对个别公安边防辖区长期存在的治安难局，解决当地突出治安问题而推出的*警官兼任“村官”工作起源于福建。2005年5月，福建漳州边防支队针对佛潭镇社会治安混乱、连续3年被省市综治委列入重点整治单位的实际，选派11名能力强的民警到11个村兼任“村官”，当年就摘掉了治安落后帽子。。从当前影响边境地区社会稳定的各种因素看，许多社会治安问题的背后往往隐藏着多重原因，大到经济发展滞后、社会保障体制不健全、民族宗教信仰问题，小到土地纠纷、家庭矛盾、邻里不和等都可能演化为治安问题而影响边境地区的稳定。“警官兼任村官”的制度设计，为深化“爱民固边”“三访四见”“大走访、大调解”等工作的开展和公安边防机关更好地履行维护边境地区社会治安职责提供了更为广阔的平台。由于兼具“村官”的特殊身份，民警村官能够更多地参与到辖区社会管理事务中，进而能够更为深入地了解辖区情况，更为准确地剖析影响社会治安的源头与原因。因此，在制定维护辖区社会治安的政策、设计维护辖区社会治安的各项制度，以及提出解决各种突出治安问题的方法、措施时，就会更有针对性，做到有的放矢、切中要害。

此外，民警兼任村官后，工作在村委、生活在农村，把治安稳定作为自己的主业，通过建立健全治保会、调委会、巡逻队等群防群治组织，培训治安积极分子和骨干，发动群众开展联户联防、邻里守望和治安巡逻，宣传防火、防盗、防骗、防事故知识，加强辖区人防、物防、技防建设，真正把群众维护辖区治安的积极性调动起来，建立健全辖区治安防控网络。并且，由于民警兼任村官不占职数，不涉及待遇问题，因此，一方面更容易融入群众，拉近与群众的距离，以便更加深入地了解各种治安隐患与矛盾纠纷；另一方面，由于民警村官不是本村人，不牵涉自身利益，与村民的关系简单，加上警察身份具有一定的公信力，在涉及到各种矛盾与利益纠纷时，群众也更加信任民警村官。所以，由其代表村委会调解各类矛盾纠纷时，更能够做到公平公正，容易赢得村民的接受与认同。

(四)“警官兼任村官”制度，是公安边防机关加强自身队伍建设的重要途径

习近平在2013年全国组织工作会议上提出要“建设一支宏大的高素质干部队伍”。作为与老百姓联系最密切，在社会管理中肩负重要职责的公安机关人民警察，习近平还进一步提出了“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”的要求，也是对加强整个公安队伍建设的总要求。

作为公安边防部队维护边境地区社会稳定的一项有益尝试，“警官兼任村官”制度不仅是民警零距离服务群众、近距离维护辖区治安的新平台，也是部队参与民生建设的全新形式，对民警村官个人综合素质也提出了全新、更高的要求。民警在精通公安业务、勤务工作的基础上，还要深入学习党的农村工作政策、各项惠民制度、党务和农村村务的基本知识、相关法律法规和综合治理工作，了解乡风民俗和宗教知识等，只有这样，才能适应新形势和新任务的要求，才能更好地确保“警官兼任村官”制度真正取得实效。

但从现实来看，受主、客观因素的影响，当前一些民警村官虽然身在基层，但缺乏真正的基层实践锻炼。个别一线民警不会做、不善做，甚至不愿做、怕做群众工作，在与群众接触过程中存在“张不开嘴、迈不开腿、出不了门、进不了院”等现象。公安边防派出所民警在兼任村官后，所从事的工作具有较强的社会性，具有了更多直接面对辖区、面对群众的机会，在最基层的辖区工作平台上实践，接受锻炼、经受挫折，无疑将极大地提高民警的学习能力、做好群众工作的能力，以及自主处理社会矛盾、维护辖区稳定的能力。笔者在边境地区调研过程中，许多民警村官谈得最多的感受就是通过村官岗位的锻炼，接触了民生，锤炼了心智，增强了组织协调和处理复杂问题的能力，群众工作技能也有了明显提升，对做好群众工作信心更足了。

此外，公安边防部队是一支现役人民警察队伍，多数民警都面临“二次”就业的挑战与考验。部队是一所大学校、大熔炉，虽然给官兵提供了一个施展才华的舞台，但由于固有职责、环境的特殊性，在人才综合素质培养方面还存在一定的局限性。通过选派优秀警官兼任村官，对他们进一步淬火、锤炼，进一步增长知识、磨练意志，提升其发现问题、解决问题的能力，更好地培养军、地两用人才，增强应对社会风险与挑战的能力，为将来转换角色做好充分的能力与素质准备。

三、“警官兼任村官”制度实施中应注意的两个问题

“警官兼任村官”制度是一项新生事物，作为公安边防部队一项“摸着石头过河”的探索性工作，经过几年的实践，对于更好地维护辖区稳定、服务辖区群众等都起到了积极的促进作用。但也应看到，由于没有现成的模式可以借鉴，理论研究支撑力度不够，因此，在其发展过程中也面临着一些问题亟待改进，主要有：

(一)完善“警官兼任村官”制度运行，进一步加强民警村官身份的合法性认同

兼任村官的人选一般是由公安边防派出所党支部根据任用条件提出，在征得当地乡镇党委政府和村党支部同意后，报大队党委，由大队党委负责协调，由乡、镇党委研究后，以书面发文形式任命的。民警是中共正式党员的，一般任命为村党支部副书记，民警是非党员的，任命为村委会副主任或主任助理。但是，不管是1990年实施的《中华人民共和国居民委员会组织法》，还是2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》中都规定：村(居)民委员会是村(居)民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。其中第27条还特别规定：驻在农村的机关、团体、部队、全民所有制企业、事业单位的人员不参加村民委员会组织。因此，在实践中有人认为“警官兼任村官”的做法与村民自治原则不符，对这一制度提出了质疑。哈贝马斯曾经指出，政治子系统如果失去合法化基础就会产生“合法化危机”，失去公信力[4]。因此，对这一问题如果不能从思想上有一个正确的认识，不能在程序上有一个合法的结果，就可能造成对“警官兼任村官”制度根本性的否定。

实际上，一方面，由于民警一般都具有党员身份，由派出所党支部提出推荐人选，由当地乡镇党委任命为村党支部副书记，属于党内任职，以此身份来开展工作，与《中华人民共和国村民委员会组织法》并不矛盾。另一方面，对于兼任村委会副主任或主任助理，各地做法则有不同，有的是直接由乡镇党委直接任命，有的则是在与任职所在县(区)民政部门协调后，由所在地的乡、镇政府研究任命，看起来确实与作为“自治”性质的村民委员会成员“由村民直接选举产生”的要求不符。但实际上，由于兼职村官不占编制、不占位置、不拿报酬、不享受村干部待遇，兼任村官后的职责主要是综治、维稳及与之相关的各种工作，因此，和《中华人民共和国村民委员会组织法》所规定的村官还不完全一样。而且不仅仅警察出于更好履行职责的要求有这种“兼任”村官情况，为了解决“三农问题”，加强基层组织建设，当前在全国普遍实行的“大学生村官”制度也存在这种情况。而如前所述，早在1991年1月中共中央、国务院关于《加强社会治安综合治理的决定》中就提到可以选派有经验的公安民警到同级街道办事处，乡(镇)政府任职，专抓社会治安综合治理工作的意见，而社区民警兼职村委会也是这一要求的进一步延伸。并且，《中华人民共和国公务员法》第63条也规定：国家实行公务员交流制度。公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企事业单位、人民团体、群众团体人员交流，交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。由于民警村官通常是由各地党委、政府任命下派的，在任期上都具有阶段性，一般还要回原单位工作，因此，结合民警村官的主要职责，也有人提出其实际上与“挂职干部”相似，属于乡、镇党委下派到基层(村)主抓综合治理维稳工作的人员。因此，由以上综合看来，“警官兼任村官”与村民自治的原则并不矛盾。当然，为了更好地符合法治的精神，一方面，在村委会任职的可以任命为村主任助理，另一方面，鉴于实践中警官兼任村官、大学生村官，甚至其他诸如民警兼任法制副校长等社会实际，可以在条件成熟的情况下通过在相关法律中对这类情况予以确认的方式来从根本上解决问题，以使民警村官的身份具有更强的合法认同，促进其工作的开展。

(二)加强政策引导，完善考核评价机制

经过几年的实践，“警官兼任村官”工作的推行对于公安边防部队进一步深化爱民固边战略，更好地履行维护边境地区社会稳定的职责产生了很好的效果，受到公安边防辖区尤其是落后地区人民群众的广泛拥护。但是也应该看到，作为新生事物，“警官兼任村官”制度在开展过程中还存在着一些不尽如人意的地方，如一些领导重视程度不够，对民警履行村官职责不够支持，部分民警村官积极性不够，个别民警不会当村官，深入基层面对村务时感到无所适从等。为了进一步发挥民警村官的作用，有必要制定一整套相关的制度，完善相关政策，尤其是要完善民警村官的考核评价制度，以对这一工作的进一步开展起到正确的引领作用。

首先，要加强对于民警村官的培训工作。作为联系群众、服务群众的重要桥梁和纽带，民警村官既要精通警务，做执法办案的行家里手，也要熟悉村务，善于把党的涉农方针政策、法律法规贯彻到警务工作和村务工作中去，这是对民警村官双重身份、双重职责的特殊要求。因此，要进一步深化对民警村官的相关理论知识、业务能力的培训工作，将民警村官、特别是初次任职民警村官纳入当地党委、政府基层干部组织培训计划，采取分批轮训等方式，系统学习、掌握党建知识、农村工作方法；适时邀请省、市专家举办讲座，为民警村官辅导、讲解国家最新涉农政策，使民警村官能够准确掌握其精髓。此外，还要充分依托公安边防部队执法培训部门，采取视频远程教学、集中辅导等方式，通过晋职晋衔培训、特定业务专项培训等途径，进一步提高执法能力。

其次，要建立、完善有利于民警村官深入基层，更有效履行职责的各项制度。要健全保障机制，想方设法为民警村官解决各种实际困难，免除后顾之忧，确保他们全身心地投入各项工作中。在时间上，要给民警村官减压，除必要的业务培训、执法办案等警务工作外，要保证民警村官每周至少有一半的时间深入基层，履行村官职责；在物质上，要重点研究解决民警村官的交通工具、电话费、伙食补助等问题，保证正常工作需要，不增加其额外的经济负担；在政策上，要多向民警村官倾斜，特别是在评优评先和提拔任用等方面，对于那些工作成绩突出、群众反映良好、地方党委政府肯定的民警村官要大力表彰，并根据需要提拔任用到高一级的职务或级别岗位上去，进一步激发民警村官立足辖区、建功立业的积极性。

再次，要完善对民警村官的监督考核体系。民警村官既是民警又是村官，既要遵守民警的各项规章，又要遵循村官的各项制度。但在实践中，由于对民警村官的管理、考评、监督等工作机制尚不健全，加之民警村官的特殊身份，导致其在一些日常工作的管理上游离于村委会和派出所的管控，村委会对其不参加一些村务活动见错不敢管，派出所想管但往往触角延伸不到位。此外，对民警村官工作的考核评价中，也存在考评方法、内容不规范，派出所与地方之间不协调的情况，不利于“警官兼任村官”工作的开展。因此，要加强对“警官兼任村官”工作的督导，落实警、地双重管理，派出所要与村委会一起，对民警村官实行与其他村干部一样的监督管理。在不影响正常警务的情况下，民警村官必须履行民警、村官双重职责，参加村里举行的各项重大活动，与其他村干部一样接受考勤登记；每月向村委会、派出所汇报工作开展情况，接受评议。村支部每个工作阶段对民警村官进行一次书面评价，报派出所备案，作为其考核的重要依据；所领导定期走访村委会和辖区群众，了解掌握民警村官开展工作情况。对于民警村官的考核评价方面，由于民警村官是村委班子组成人员，又是公安边防部队的现役警官，身份具有特殊性，因此，在参加部队各项考核评价的同时，还要与村干部一起实行岗位绩效考核，同奖同罚，争取纳入地方党委、政府统一考核和表彰，不断提高民警村官在群众中的公信力，努力扩大社会影响。在考核方法上，建立日常考核、季度考核、半年考核与年终考核，明察与暗访结合的工作机制，凸显考核的公平性。在考核的内容上要体现综合性，既要考警官任村官的履职尽责情况，也要考核群众对民警村官的满意度；既要考核民警执勤执法能力，又要考民警服务群众能力。并以此作为奖惩的依据，真正将群众拥护、业绩突出的民警选拔到重要工作岗位，促进“警官兼任村官”工作的可持续发展。

[1] 张昌容，张叔平.福建沿海农村地区实行“警官兼任村官”制度调查[J].中国人民公安大学学报(社会科学版)，2009，25(2)：28-32.

[2] 包骞.福建省边防队伍实施“警官兼任村官”透视[N].福建日报，2010-11-30(2).

[3] 李康强，陈丽.新疆公安边防总队边境辖区警官村官全覆盖[N].法制日报，2015-07-02(12).

[4] 陈晗婧.关于推广“边防警官任村官”做法的思考[J].福建警察学院学报，2008，22(2):64-67.