地方开发项目环境与社会效益评判指标探究——基于地方立法的维度

谭宇生

（广东石油化工学院 文法学院，广东 茂名 525000）

地方开发项目（尤其大型项目）对地方的经济与社会发展有着重要的推动作用，但由于项目建设通常涉及环境保护、拆迁补偿等问题，如果处理不当，则可能引发与当地社群的矛盾与纠纷，严重的甚至造成群体性事件，如2014年茂名PX事件，不但影响项目的正常实施，也对地方的经济与社会稳定带来不利影响。为此，设区的市在获得地方立法权后，应在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的立法活动中关注有关项目的环境与社会效益，并在遵循上位法的前提下有针对性地在条文中予以规范和调整。本文将对地方开发项目环境与社会效益的可持续性指标进行探究，以期为相关地方立法提供多维度的参考。

一、项目的环境与社会效益：对环境影响评价的超越

项目环境与社会效益理念的提出表明了对环境影响评价制度应作扩充式理解甚至是超越。众所周知，自1979年《环境保护法（试行）》颁布到2016年《环境影响评价法》修订，从引入到逐步完善，我国已建立起一套内容、程序日益完备的环境影响评价制度。值得注意的是，建设项目的环境影响评价仅涉及项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估以及环境影响经济损益分析，并不涉及社会层面的影响评估。而习近平总书记在2012年11月15日在党的十八届一中全会上的讲话《全面贯彻落实党的十八大精神要突出抓好六个方面工作》中强调：“对涉及群众切身利益的重大决策，要认真进行社会稳定风险评估，充分听取群众意见和建议，充分考虑群众的承受能力，把可能影响群众利益和社会稳定的问题和矛盾解决在决策之前。”这种脱胎于地方实践的社会稳定风险评估机制旨在预防和避免建设项目衍生社会矛盾和纠纷，其法治化建设必然要求将社会影响评价制度化，关键在于如何实现环境影响评价与社会影响评价的有机结合。是采取与环境影响评价并举的法律制度的立法模式，抑或者采取国内部分学者的建议，在环境影响评价中纳入社会影响评价，将后者作为环境影响评价的一个不可或缺的环节进行。[1]这种扩充式解释的精神早在美国1969年的《国家环境政策法案》中即有所体现，且无需对目前的制度框架进行大的变动，不失为一种应对当前形势的过渡性策略选择；但国外学者也有认为社会影响评价完全可涵盖环境负面影响的评估与预防。[2]

无论采取哪一种模式，厘清项目的环境与社会效益的可持续性指标，以此来预防和管控项目的风险和影响、提高项目的环境和社会效益，将为立法提供有益的参照。我国目前已确立起三级五类的一整套作为环境影响评价准绳的环境标准体系，并有以环保部《建设项目环境影响评价技术导则》为代表的专门的环境影响评价标准，但这些标准主要侧重于风险和影响防控，对项目的环境和社会效益的结合与提升则较少涉及；而就社会影响评价来说，国内很大程度上仍处于学术争论的范畴。在1994年版的《社会影响评价指南与原则》中，社会影响评价指南与原则跨组织委员会（The Interorganizational Committee on Guidelines and Principles for Social Impact Assessment）提出了社会影响评价参数的概念，“社会影响评价参数指一个开发项目或政策变化所产生的可预测的人口变化、社群和社会关系。”人口特征、社区和体制结构、政治和社会资源、个人和家庭的变化、社区资源列被为社会影响评价的基本参数；[3]通过借鉴这一经验，国内学者提出了要探索建立适合中国国情的社会影响评价指标体系，并把人口和迁移、劳动与结业、生活设施与社会服务、文化遗产和居民心理和社会适应作为在中国进行社会影响评价的五个指标。[4]有学者将我国大型基础设施项目社会影响评价指标体系精炼为7个类别：个人与家庭、政治与社会结构、项目的直接影响、公共资源、生态环境、社会适应性以及社区与基础设施，[5]这说明该学者已意识到为实现既定目标，社会影响评价和环境影响评价不可截然分离，否则无法满足预防矛盾纠纷和维护社会稳定的要求。此外，和环境影响评价类似，社会影响评价的理论与实践也需要改进，“需要将思维方式从遵从法规和降低影响，转为为企业、政府、公民社会和当地社区创造价值。”[6]14这和当前世界银行等国际金融机构在审查项目时全盘考虑项目的环境与社会效益的发展潮流相一致。对此笔者将在下文予以详述。

二、国际金融机构对项目环境与社会效益的评价标准：以国际金融公司环境和社会可持续性绩效标准为例

目前世界银行（以下简称世行）、亚洲开发银行（以下简称亚行）等国际金融机构都设立了旨在提高其资助项目的社会和环境效益的规则和政策。以世行的环境和社会保障政策为例，这些政策包括三类：第一类是环境政策，包括环境评价（业务政策OP 4.01）、自然栖息地（业务政策OP 4.04）、病虫害管理（业务政策OP 4.09）、林业（业务政策OP 4.36）、大坝安全（业务政策OP 4.37）和文物（业务政策OP 4.11）等。第二类是非自愿移民（业务政策OP 4.12）和原住民（业务政策OP 4.10）等社会政策；第三类为国际水道（业务政策OP 7.50）和争议地区（业务政策OP 7.60）等两项与法律相关的政策。①该法提出环境质量报告应说明“对国家的社会、经济与其他需要的影响”。赵国青主编：《外国环境法选编》（第一辑，上册），中国政法大学出版社2000年版，第8页。与世行相类似，亚行的保障政策也包括环境、非自愿移民、原住民等三项。②世行官网：http：//go.worldbank.org/WTA1ODE7T0，2017年7月16日访问。

与世行和亚行的保障政策相比，国际金融公司（International Finance Corporation，IFC）的环境和社会可持续性绩效标准（以下简称绩效标准）兼具实体和程序的内容，且更为系统和周密。它是IFC为确保其资助项目的环境和社会效益而实施的，确定了项目的实施方和运营方在IFC投资的整个项目周期内需要达到的标准，以避免项目对当地社区和环境资源造成不利影响。这一套绩效标准的内容如表1“IFC环境和社会可持续性绩效标准”所示。③亚行官网https：//www.adb.org/documents/safeguard-policy-statement?ref=site/safeguards/publications ，2017年8月1日访问。

实施这一套标准的核心就是以一种“不危害”当地社群和环境资源的方式来进行项目开发，以确保经济发展不会以弱势群体的利益受损为代价、环境资源在发展过程中不会退化。对于拟资助的任何新的项目，不论是在准备、建设还是在运营阶段，IFC都将按照这一标准对其进行审查，其严格程度可见一斑。根据规定，项目的实施方和运营方还需建立和管理适当的机制或程序，用以受理受影响社群提出的和项目有关的诉求或投诉，以促进项目所带来的环境和社会问题的解决。尽管如此，考虑到仍有可能出现当地民众提出的诉求无法在项目层面或通过其他行政或法律程序得到全部解决，在世行集团总裁的直接领导下，设立了一个独立于IFC兼具合规、调查、争端解决功能的监察机制——合规顾问/调查官办公室（The Office of the Compliance Advisor/Ombudsman , CAO）来监督绩效标准的实施。CAO负责对受到IFC资助项目影响之群体提出的投诉进行答复，并参照绩效标准采取灵活的方法来解决投诉，从而改善项目的社会和环境效益。

表1：IFC环境和社会可持续性绩效标准① 资料来源：“International Finance Corporation's Performance Standards on Social & Environmental Sustainability”,January 1, 2012.

可见，IFC的环境和社会可持续性绩效标准虽然不是国际法，也只适用于其资助项目的审查，但任何接受IFC融资的投资者一旦涉嫌违规都要受到CAO的问责，这无形中使得绩效标准具有很强的拘束力；同时，基于世行集团在国际融资领域举足轻重的地位和其政策对内国银行和区域金融机构所具有的导向作用，可以说绩效标准已经具备了成为国际惯例的必要基础。[7]借鉴IFC的可持续性绩效标准，建立地方开发项目环境与社会效益评判指标，对提升地方立法的科学性具有重要意义。下文将结合《茂名市冼夫人历史文化保护条例（草案）》予以详述。

三、《茂名市冼夫人历史文化保护条例（草案）》对项目环境与社会效益的关注：基于一种评判指标的评价

冼夫人是公元六世纪时期南越的俚族首领。冼夫人一生经历梁、陈、隋三朝，拥有极高的威望和强大的的军事实力，却始终不称王割据，而是一直率众归附中央，一生不遗余力协助朝廷剪除地方割据势力，为国家统一和民族团结作出了卓越贡献。[8]冼夫人文化作为岭南文化的重要组成部分，是茂名地区重要的历史文化遗产。为从立法层面促进冼夫人文化的保护、传承和发展，茂名市人大常委会将《茂名市冼夫人历史文化保护条例》的制订工作纳入《茂名市人大常委会制定地方性法规五年（2016-2020年）规划》及2017年立法项目。《茂名市冼夫人历史文化保护条例（草案）》（以下简称“《条例（草案）》”）共六章、六十三条。根据《条例（草案）》第二条，“本市行政区域内冼夫人历史文化的调查、保存、认定、利用、传承、发展等保护活动及相关管理工作，适用本条例。”第三条同时规定，“冼夫人历史文化是指与冼夫人或者冼夫人精神的形成、发展和传播相关的，具有代表性的遗迹、遗物、墓葬、纪念性场所和信俗等，包括冼夫人物质文化遗产和冼夫人非物质文化遗产。冼夫人物质文化遗产，是指在本市行政区域内以物质形态保存的反映冼夫人历史文化内容的遗迹、遗物、墓葬、纪念性场所。冼夫人非物质文化遗产，是指在本市行政区域内人民世代相传并视为其文化遗产组成部分的各种冼夫人历史文化表现形式，以及与冼夫人历史文化表现形式相关的实物和场所。”据此，茂名市境内的开发项目在两种情况下可能会对冼夫人文化的保护、传承和发展带来影响：第一种情况是与冼夫人文化的保护、传承和发展直接相关或以其为主要内容的开发项目（以下简称一类项目）；二是项目虽与冼夫人文化无关，但其开发建设却可能对冼夫人物质文化遗产或冼夫人非物质文化遗产所依附的物质载体产生影响（以下简称二类项目）。这两种情况下开发项目的环境与社会效益的评判指标，应该是内嵌于冼夫人历史文化保护的立法之中。对此，通过借鉴IFC的可持续性绩效标准，笔者尝试构建起一套两类项目的环境与社会效益指标，具体路径如下图所示：

（一）实体性指标：环境效益指标和社会效益指标

1. 环境效益指标可细分为环境污染防治和资源保护利用两个参数。

1）环境污染防治（简称I1）。环境污染，是指被人们利用的物质或者能量直接或间接地进入环境，导致自然环境发生变异，以至于危及人类健康、危害生命资源和生态系统，以及损害或者妨害舒适性和环境的其他合法用途的现象。产生环境污染的物质或者能量主要是以固态、液态或气态形式存在的危险和非危险污染物，如我国《环境保护法》第42条所列举的产生环境污染和其他公害的主要物质和因素包括废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁辐射等，以及潜在视觉影响（包括光线在内）。环保法还为此确立了一系列的法律制度，如排污申报登记、现场检查、污染事故报告、防止污染转嫁等。《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》和《放射性污染防治法》等法律法规也规定了适用于防治环境污染的制度和措施，如淘汰落后设备、工艺制度等。[9]地方开发项目必须遵守相关法律法规的规定，以减少或减轻污染物的排放，从而降低对周围环境的不利影响、提高环境效益。有国际融资的项目还需考虑遵守国际条约和国际行业惯例，当有关法律法规与国际条约和国际行业惯例不一致时，一般应该遵照更严格的标准和要求来执行。如果根据特定的项目条件可以采用较低的标准，项目的实施方和运营方应当对其提出的替代方案提供全面和详细的论证。

2）资源保护利用（简称I2）。资源包括各种生物资源和非生物资源。我国目前并没有统一的自然资源保护法，相关规范主要体现在各种自然资源的单行法或专门法中，如《土地管理法》《水法》《草原法》《森林法》《渔业法》《野生动物保护法》《野生植物保护条例》等，确立起了环境对野生动植物影响的监视监测、环境影响报告书、森林草原植被恢复费、建设用地审批、节约用水等制度。在遵守有关法律规定的同时，应实施技术上可行且具有成本效益的措施，以提高项目在能源、水资源及其它资源消耗和材料投入方面的利用效率。此类措施应以节约原材料、能源和水资源为目标，将清洁生产纳入到产品的设计和生产过程中。如果项目可能消耗大量水资源，还应采取措施来避免或减少耗水量，使项目不至于对他人和环境造成重大不利影响。此类措施包括在项目的运营过程中使用技术上可行的节水措施、使用替代水源、用水补偿方案，从而将用水量降低至不超过可供应量。必要时应评估其它项目选址。

2.社会效益指标可分为受影响人群的健康与安全、惠益分享、文化遗产的保护与利用三个参数。

1）受影响人群的健康与安全（简称I3）。项目活动、设备和设施在给社区带来福利（如就业、服务和经济发展机会）的同时，亦有可能增加社区遭受事故、有害物质释放造成风险和影响的潜在威胁。对此，我国《安全生产法》对生产经营单位的安全生产保障义务从单位内部进行了规范，规定了单位主要负责人应建立、健全本单位的安全生产责任制，包括组织制定安全生产规章制度和操作规程、实施安全生产教育和培训计划、保证全生产投入的有效实施、督促和检查安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患、组织制定并实施生产安全事故应急救援预案并对生产安全事故进行及时、如实报告；对与安全生产密切相关的建设项目安全设施实行设计主体负责制；生产经营单位须确保安全设备符合国家标准或者行业标准，并进行经常性维护、保养和定期检测，保证正常运转。在外部关系上，项目开发单位应关注基础设施和设备安全，尤其是当有关结构和设施会被受影响社区接触时，应尽早在项目设计、施工和调试的整个阶段对项目开发情况进行审查。要预防和尽可能减少社区接触到由项目产生的有害物质的潜在威胁，并运用合理手段控制有害物质及废物的运输和处置的安全。

2）文化遗产的保护与利用（简称I4）。文化遗产分为物质文化遗产和非物质文化遗产。物质文化遗产包括具有突出的历史、艺术价值的古迹、古建筑群、遗址等；非物质文化遗产指世代相传的被各社区、群体视为其文化遗产组成部分的各种社会实践、观念表述、表现形式、知识、技能以及相关的工具、实物、手工艺品和文化场所。《文物保护法》将古文化遗址、古墓葬、古建筑和代表性建筑等设定为不可移动文物，要求基本建设、旅游发展必须遵守文物保护工作的方针，其活动不得对文物造成损害。《历史文化名城名镇名村保护条例》要求对历史文化名镇、名村设定保护范围，在保护范围内禁止修建生产、储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的工厂、仓库等；从事其他建设活动，应当符合保护规划的要求，不得损害历史文化遗产的真实性和完整性，不得对其传统格局和历史风貌构成破坏性影响。为保护文化遗产，在项目的设计和实施中应遵守相关国内法及国际法，在项目选址和设计时避免对文化遗产造成重大不利影响。如果项目可能影响文化遗产，应与受影响社群进行磋商，并将其意见纳入到项目决策中来。

3）惠益分享（简称I5）。惠益分享不仅指经济利益的分配，更包含通过项目实施所产生或提供的机会、资源及其他激励等广泛形式的分配与共享。在项目建设引起征地及拆迁或者虽不涉及上述问题，但由于I1、I2、I3等事项导致当地社群的身心受到不利影响时，应提供适当的补偿，使其有机会分享由项目带来的收益，从而实现各方间的利益平衡。《土地管理法》及其实施条例以及各地的实施办法对征地补偿做了原则性的规定。此外，2017年4月修订的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》对大中型水利水电工程建设项目领域的征地补偿和移民安置做了较为细致的规定，其基本精神是采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平，满足移民生存与发展的需求。在这一精神和方针的指导下，要求移民安置规划须包括经济发展规划，而不只是提供土地和资源损失的现金补偿，同时应当尊重少数民族的生产、生活方式和风俗习惯。农村移民安置后，应当使移民拥有与移民安置区居民基本相当的土地等农业生产资料，并为移民创造就业机会。编制水库移民后期扶持规划应当广泛听取移民的意见，必要时采取听证的方式。这为地方开发项目的惠益分享机制提供了重要的借鉴。一般而言，缺乏适当的管理，地方开发项目极可能会给受到影响的社群造成环境和社会压力并在各方之间形成紧张关系。在加强管理的同时，进行自愿平等的协商，向社群提供公平和适当补偿以及其他激励，共享惠益、共同发展是解决这种紧张关系的重要一环。补偿标准应当具有透明度，且受影响的社群均适用同一标准（弱势群体或个人经严格评估认定后可区别对待）。除了经济方面的利益外，成果分享、提供教育培训机会等日益成为惠益分享的重要内容。此外，程序性的安排也非常关键。在项目的规划开发阶段，尽早建立一种反馈机制，使得受影响社群对补偿方案能提出自己的真实意愿并可获得回应，这样既可有效避免争端，又可促进项目社会效益的提升。

（二）程序性指标：有效的公众参与、预警、争端解决机制

1.有效的公众参与（简称I6）。《环境保护法》第五十三条将公众参与和环境知情权放在一起规定，表明公众参与的有效性需得到重视。为此应确保：（1）利益相关者的参与。在项目的规划阶段即应识别受影响的社群，并及时设定合理可行的参与程序。利益相关者的参与是建立一种积极的相互信赖关系的基础，这对项目的成功运营及提高其环境和社会效益至关重要。（2）知情参与。让利益相关者在知情的情况下参与平等协商，反复交换意见，使项目决策能真正反映公众的意愿和关切事项。为此，应向受影响社群披露项目有关信息，如项目的性质、内容和运营周期；项目的潜在风险和应对措施；项目的申诉途径等。

2.预警（简称I7）。预防原则作为环境领域的“金规”，已经通过“三同时”等制度很好的体现出来，而预警机制则是环境事故和环境损害发生的最后一道阀门。对项目运营中有可能发生突发环境事件和紧急情况的，应建立完善预警系统，以避免和减少环境损害的发生。要识别可能发生事故和紧急情况的设施、环节、部门和区域，做好监测、分析、维护工作，同时做好应急措施的培训，确保情况发生时能有效应对。就项目外部而言，预警机制要求与可能受事故影响的社群进行沟通与合作，使社会公众从被动的受众甚至是尖锐的矛盾对立方转变为主动的参与者、在应急工作中能发挥积极作用的行为体。[10]因此，危机预警也是建构预警机制的重要内容。

3.争端解决机制（简称I8）。项目运营过程中应建立起一个通畅的争端解决机制并充分告知受项目影响的社群，为其提供一个救济渠道的同时，也可成为缓解社会矛盾的解压阀。争端发解决机制可以包含沟通、磋商、投诉和问责的功能，只要其旨在避免和解决纠纷，程序和机构可以多样化。但应考虑项目本身的性质、受影响社群的文化、习俗和能力，采取适当而便利的形式，以期有效解决问题。需明确的是，附设于项目的争端解决机制仅应作为争端解决的备选方案存在，不影响各方诉诸司法或行政程序。

（三）对《条例（草案）》的评判

纵观《条例（草案）》全文，第四十七、四十八、四十九和五十条对项目开发的问题作了专门规定：鼓励社会资本对冼夫人历史文化的不可移动遗产进行项目开发；鼓励社会资本对存续状态较好、有一定的消费群体、具有市场潜力和发展优势的冼夫人非物质文化遗产项目组织产品生产和文化产业服务，但是，不得以贬抑的方式使用；市、县（区）两级人民政府应当制定和完善扶持冼夫人历史文化产品研发、项目开发及文化服务产业的优惠政策；市、县（区）两级人民政府可以对本区域内重要的冼夫人历史文化遗产，通过征收和长期租赁等方式，重点开发当地文化旅游龙头产业，带动冼夫人历史文化产业发展。而针对冼夫人历史文化开发项目的环境和社会效益问题，《条例（草案）》也有较明确的规定。基于前文所述指标架构，可对《条例（草案）》的有关条款进行分类评析，参见下图。

表2：《条例（草案）》关于环境和社会效益条款的规定

从上图可知，由于《条例（草案）》本身是关于历史文化遗产保护的地方性法规，因此在文化遗产的保护与利用方面的条款规定的比较充分细致。如第二十二条明确禁止任何单位和个人擅自设置、移动、涂改或者损毁保护标志；第二十三条规定了原址保护原则，要求已列入冼夫人历史文化保护名录的不可移动物质文化遗产实施原址保护，任何单位和个人不得擅自迁移、拆除。

文化遗产作为环境资源的一部分，其保护利用必须同时考虑环境保护与资源利用，这种系统性保护开发的理念在《条例（草案）》中也得到了较为充分的体现，如第二十九条明确各级人民政府及有关部门应当做好冼夫人物质文化遗产保护范围内的环境及自然风貌保护工作，加强环境及自然风貌污染防治和监督管理，维护环境和自然风貌；第三十一条规定在冼夫人历史文化保护名录内的不可移动物质文化遗产的保护范围内举行大型活动，拍摄电影、电视剧、专业录像或者专业摄影，应当依法办理相关手续并确保不可移动物质文化遗产与环境的安全。第二十八条规定了不可移动物质遗产保护范围内的九类禁止性行为，其性质均为污染环境、破坏环境资源或破坏历史风貌和历史文化建筑、遗迹的行为。基于对环境风险周密的考量，《条例（草案）》也在多处条款规定了预警程序。如第二十五条规定了一种应急性保护程序，保护名录以外或者新发现的冼夫人历史文化遗产正在被侵占、损毁的，任何单位和个人均可以向市、县（区）两级文化行政主管部门报告。第三十二、三十三条从行政监管的角度要求各级人民政府建立冼夫人物质文化遗产保护安全工作机制，督促有关主体落实冼夫人物质性文化遗产安全事故防范措施；市、县（区）两级人民政府还应当制定冼夫人历史文化遗产保护应急预案。在发生危及冼夫人历史文化遗产安全的突发事件、自然灾害时，及时启动应急预案，采取相应处置措施，最大限度地保护冼夫人历史文化遗产的安全。

与之相对，《条例（草案）》对受影响人群的健康与安全则规定的不甚明晰，仅第二十八条规定在不可移动物质遗产保护范围内禁止储存、堆放、携带爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性的物品；禁止燃放烟花爆竹、孔明灯以及在规定地点以外燃香焚表。一方面，较之工业项目，历史文化遗产开发项目一般对当地社群的健康与安全影响较小，地方政府对此类项目基本上持支持和鼓励的态度；但需注意的是，目前部分地区对冼夫人历史文化遗产的无序开发、过度开发、重复开发，不但造成了环境资源被破坏、滥用的局面，一旦超出资源环境承载力，对当地社群的生存生活空间造成挤压，还会对人们的身心健康安全带来潜在的不利影响与威胁。地方立法对此可能仍然需要引起足够的重视。

历史文化遗产保护利用的可持续性必然要求公众参与和惠益共享，《条例（草案）》在第二十五条“应急性保护”和第四十三条“文化研究”中赋予了公民、法人和其他组织监督报告和参与冼夫人历史文化研究的权利，但与惠益共享有关的条款阙如使得公众参与的广度和深度都可能受到制约。此外，一些倡导性规范在实施过程中如发生纠纷，根据《条例（草案）》的规定很有可能直接指向行政程序而导致行政法律责任，这反过来也会制约公众参与的积极性。此时，明确规定磋商、调解、调查等非强制性的争端解决机制作为行政程序的前置程序，或许能有更好的立法效果。

责任编辑：韩 静