中亚地区恐怖主义发展的外溢趋势及其中的移民因素

张 杰

(中国人民公安大学 国际警务执法学院， 北京 100038)

恐怖主义的外溢与否，在学术界尚有争论。对外溢趋势的判断主要基于中亚移民向外反复迁徙的过程中思想被渗透、向他人传播极端思想、制造暴恐事件等案例分析而得出。这一趋势尚在初期形成阶段，值得引起实务部门重视。移民因素所导致的恐怖主义外溢之破坏力在于它对外部世界造成的安全威胁，带有较强的动态特征。比较而言，它不完全等同于“恐怖主义的国际化”，恐怖主义国际化作为客观存在的现象，是恐怖组织扩张的方式及掠夺国际资源的途径。带有移民因素的恐怖主义外溢是恐怖主义国际化过程的一种具体表现。

中亚恐怖主义问题的研究成果多集中于对恐怖组织在该地区的产生、形成、发展的分析、归纳或该地受到的恐怖主义渗透活动。学界对中亚地区移民问题的关注比起对其恐怖主义发展问题的关注要少许多，已有的研究成果大多是从劳动移民、经济问题角度的探讨。当然，有一些研究成果是从移民类型和政策归纳的角度探讨中亚移民问题的，但紧密探求它与中亚地区恐怖主义发展的内在关系的研究却很少。本文侧重于如下两个视角的分析，一个是恐怖主义向中亚之外发展的动态情况考查，另一个是和移民活动、非法移民等问题结合起来描述问题和分析问题。突出以问题为导向的研究思路，在方法上突破单一学科和理论的局限性，以探究趋势及其对策为目的采用综合交叉研究的方法，从国际政治、社会学、公安学、边境管理学等多维角度综合探讨防范跨国移民在迁徙活动中的恐怖主义传播行为及其对策和方法。

一、中亚地区恐怖主义从渗透到外溢过程中的移民因素辨析

移民因素对中亚地区恐怖主义发展及其外溢产生了重要作用。犯罪内因不消失，犯罪活动不会因打击而消亡，它只会发生地理的转移。外溢是经济因素、武力打击、移民活动施加的结果。“费尔干纳火药桶”的恐怖主义的溢出现象可以追溯到2011年末至2012年初。[1]它伴随着中亚移民出境圣战活动而逐步显现。跨国移民加速了不同地缘的人们之间的面对面交流。恐怖主义之所以能够附着于人的思想或行为进行跨国传播，跨境迁徙起到了非常重要的作用。

移民因素对恐怖主义传播的影响是传统而现实的，而非潜在的。新兴的网络并未对传统的人之迁徙途中的极端思想传播形式取而代之，相反，二者互为依托、加速并复杂化了传播效果。考查移民对恐怖主义发展的作用时，不能仅从恐怖活动本身(发生数量、作案主体、手法、特征)入手，还要考察跨越国界的人口的动态移动特征。

(一)中亚地区恐怖主义外溢的表现

总体来看，恐怖主义的外溢表现为：(1)“中亚地区作为招募基地”的形势在向“以中亚人为招募组织者、或在中亚之外招募中亚移民”的形势转变；(2)中亚移民在地区之外制造恐怖事件的案件增多；(3)中亚国家出境圣战的公民人数明显比周边国家多。

首先，招募条件显露了外溢的必然性。恐怖组织在选择招募对象的过程中，主要从流动性强的跨国移民群体中选择符合下列条件的群体：(1)动身前往叙利亚的独行的中亚移民，包括在开往俄罗斯等目的国的国际列车、交通工具上实施招募活动；(2)已经取得了俄罗斯国籍的中亚移民(重点是中亚农民)。圣彼得堡地铁爆炸案主犯就属于上述两类。必要时恐怖组织会帮助中亚农民移民伪造一份俄罗斯护照，然后强迫其从事极端活动。俄罗斯专家认为，过去被削弱的伊斯兰激进分子又出现复燃的趋势，且被新的群体——一些中亚移民代替，俄罗斯《消息报》报道警察对地下瓦哈比进行大规模专项行动打击中发现：以前高加索地区被视为“盛产”极端分子的地方，今天有被中亚地区取代的势头。

2015年独联体反恐中心数据显示，有1500人因与恐怖主义活动有关而被通缉，其中2/3的人员是独联体各国的移民。

其次，中亚恐怖主义溢出的地理范围包括但不限于上海合作组织成员国。中亚国家自2010年之后并未发生大的恐怖主义案件，然而中亚移民在地区之外制造的暴恐案件增多，尤其最近一两年间，俄罗斯、哈萨克斯坦以及周边国家、甚至美国、欧洲等中亚移民的主要目的国所发生的一系列预谋实施的和已经实施的暴恐案嫌犯均是来自中亚国家的移民；且这些案件从规模到影响都远远大于中亚本地制造的案件。这些案件有一个明显的特征：一些中亚移民专门在本地区以外的国家和地区传播极端思想、实施恐怖活动，反映出中亚恐怖主义外溢的倾向。

再次，中亚国家和阿富汗、巴基斯坦的出境圣战公民人数居多。表面上看,“伊斯兰国”在巴基斯坦建立基地的企图未果，2016年却在邻国阿富汗发展成员超过万人，且在阿楠哈格尔省建立据点，设有多处训练营、工厂等，收买各类极端组织，频繁搞恐袭活动。中亚国家和巴基斯坦均紧邻阿富汗，巴基斯坦发生的恐袭案件要远多于中亚国家。然而，中亚地区的问题更加令人担忧。尽管该地区近年发生的暴恐案不多，但是加入“伊斯兰国”组织、出境圣战的公民数量要远远多于巴基斯坦圣战公民的数量。2014年数据显示巴基斯坦仅200多名加入了“伊斯兰国”组织[2]，中亚国家公民在中亚以外地区参加圣战的活动要严重于在本国内的活动。

赴叙利亚和伊拉克参战的总人数在2015年7月达到8万，其中3万是外国人，来自中东和北非。[3]普京在2015年10月份召开的独联体峰会上谈到加强去极端化时指出，参加“伊斯兰国”圣战的独联体成员国公民达到5000～7000人。[4]2017年12月19日独联体国家安全部门领导人会议上俄罗斯安全局长公布，“独联体国家包括中亚公民在内有2万人参加各种跨境恐怖活动和宗教极端活动;劳动移民中出现的暴恐分子急剧增长。”

哈萨克斯坦的数字也令人担忧，哈国安官方数据显示曾有400人出境圣战，一些哈专家表示这已经是相当保守的数目了；吉尔吉斯斯坦内务部和该国副总理阿卜得拉罕曼·玛玛塔利耶夫在公开场合证实的数据一样:2015年去叙利亚参加“伊斯兰国”圣战的人数达330人，俄方给出的此数据是600人。据估计2016数据显示，在5000名前往伊拉克和叙利亚的中亚外国战斗人员中乌兹别克斯坦有1500人。[5]

塔吉克斯坦和土库曼斯坦前往叙利亚和伊拉克总数达2000人。塔吉克斯坦内务部的数据显示参加圣战的公民数量达386名。[4]2016年因塔吉克斯坦求改革，伊斯兰复兴党被禁止并被镇压，极端主义活动上升，并导致出境圣战者增多。

由此可见，中亚地区恐怖主义的外溢趋势随着地区以外的招募活动导致形势加剧、出境圣战人员增加、在地区之外制造暴恐案数量增加。

(二)跨国迁徙的洪流伴随着移民思想及其行为的变化而转变

移民出境、回流的反复迁徙活动使得恐怖主义思潮的跨界传播成为现实。恐怖主义影响并改变了一些移民的生活方式。一部分移民主观上欲寻找新的生活，客观上沦为被“圣战”思想渗透的对象。另一部分已经带有极端思想的群体不满于本地区的活动空间而出境。其内因不可忽视：本地区恐怖主义土壤肥厚，滋养了极端主义群体；贫富差距悬殊、氏族部落等级制森严，年轻人因此而缺乏平等竞争机会和资源变得迷茫；中亚国家延续着集权管理，对极端的和暴力的行为控制防范严格，但边境管理脆弱，移民群体进而向外寻求活动空间；此外，文化认同、国家认同等社会问题掺杂着民族矛盾，被极端宗教洗脑的人只认同政教合一。

移民群体在迁徙之前或迁徙过程中被渗透了极端思想，有的成为传播极端思想的以及实施圣战活动的工具。移民向外传播思想和出境圣战的脉络逐步清晰地展现在世人面前。

首先，中亚移民迁徙过程中有不少到中东接受过神学教育，尤其吉尔吉斯斯坦的移民大多数都在阿联酋、沙特阿拉伯、土耳其等接受过“神学”教育。这三个国家所处的地理正是“伊斯兰国”等恐怖组织招募骨干的重要地区源。在这些国家逗留的经历极大地影响了他们的思想和行为的变化。例如，吉尔吉斯斯坦国大量年轻人成为叙利亚恐怖阵营的候选人。中亚移民辗转土耳其到达中东后，会有人给他们发放武器。被捕的前“伊斯兰国”成员哈里尔·玛玛塔吉斯坦白他得到的武器是刀，他们一般从网上得知“穆斯林在叙利亚需要帮助”后，绕道土耳其进入中东的“前线”，为武装人员从事做饭等后勤服务。事实上，即便是厨师也不是纯粹地做饭，而是大量时间守在“网上厨艺”中，但不讨论烹调，而是学习各种刀具的用法。前“伊斯兰国”成员伊斯玛依尔·玛玛扎诺夫从中亚出境后并未按预先计划去种西红柿，而是成了保卫“哈里发”的武装人员。

其次，本来就难以融入异域文化的远在他乡的年轻移民更易于被富有人性化传播手段的极端组织所感染，并进而轻易地接受极端主义思想的渗透。例如，恐怖组织利用社交网络，建立与粉丝互动关系、勤于留言、网上网下双重渗透、一对一、一对多地多方位交流。[6]“伊斯兰国”等恐怖组织非常重视人性的心理诱导，注重激发异域青年人的认同感、归属感和使命感。一些移民在迁徙过程中逐步接纳圣战思想并付诸行动、成为传播极端思想的人，出境“圣战”的群体就这样逐步形成。移民活动为恐怖主义的溢出提供了条件，同时，新移民把异乡见闻很快通过网络途径传播给家乡的群体。移民活动和网络空间共同为极端主义思想的广泛而反复地传播提供了条件，扩大了思想在地理上的传播广度和速度。

(三)中亚国家移民的迁徙路径及其中的不稳定因素

被蛊惑的中亚人通过特定路线跨国迁徙活动完成向外传播极端思想的活动。中亚恐怖活动不仅传播到俄罗斯等国家，而且波及到遥远的欧洲、美国等地。中亚人向外移民的路线图与之外溢恐怖主义的路径有一定的重合性。所以，了解中亚移民的路径对掌握恐怖主义外溢方向有一定现实意义。

中亚移民常见目的国为俄罗斯、哈萨克斯坦、中东国家等。中亚国家移民活动的特点是往往不在一地长期停留，而是保持了较高的流动性和反复性。这是因为他们大部分为劳动移民，他们所前往的目的国就业机会和就业形势决定了其反复入出境、高度流动性的移民活动特征。

首先，他们自发地选择向周边国家和地区移民。中亚各国之间形成了跨国移民的潮流。中亚地区跨国移民活动是反映社会、经济发展指标的晴雨表。经济发展形势相对好的哈萨克斯坦成为乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦移民的目的国。大部分中亚人选择向俄罗斯移民。吉尔吉斯斯坦因加入了欧亚经济体，其移民在俄罗斯的权利得到扩大，而塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦国籍的非法移民更多一些，他们往往成为游离于当地社会之外的群体。欧洲有两个国家最吸引劳动移民，即德国和俄罗斯。联合国数据显示，俄罗斯以1200万外国移民数量居首。卡内基莫斯科中心“亚太地区的俄罗斯”项目负责人亚历山大·加布耶夫表示，中亚经济形势恶化是公民向俄罗斯移民增加的原因。迁徙入俄的中亚人有区域偏好，他们并非去莫斯科、圣彼得堡等大城市，而是选择去远东地区。该地区中国移民正逐步被乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦来的移民替代，目前，当地占据第一位的是中亚外籍工人。[7]俄联邦安全会议秘书尼古拉·帕特鲁舍夫在雅库茨克的远东地区国家安全问题会议上说，中国公民大量离开远东的情况下，2017年此地外国移民人数依然增长15%，达40万。其中，约一半人为无业的非法居留者。

其次，中亚移民向沙特阿拉伯、叙利亚等中东国家迁徙。移民一般会被鼓动进入土耳其境内，再转道进入叙利亚等中东地区参加恐怖主义活动。例如“伊斯兰国”前成员吉尔吉斯斯坦公民巴布尔·玛玛扎诺夫因圣彼得堡地铁爆炸案而在俄被捕，讯问中他供述，先从中亚国家到土耳其去找工作，然后被派到叙利亚，再加入“哈里发”。从吉尔吉斯斯坦奥什——“费尔干纳火药桶”走出来的上百人均通过类似途径走上“伊斯兰国”圣战的道路。

此外，中亚国家公民所钟爱的移民目的国俄罗斯，因受到经济制裁就业形势逐年恶劣起来，哈萨克斯坦的就业形势也不乐观，这些国家不再能保障中亚劳动移民维持生计。那些原来以俄罗斯、哈萨克斯坦为目的国的中亚劳动移民一部分被迫返乡；另一部分选择进入阿拉伯国家谋生。据估计，中亚大约60万移民的目的国是沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国,其中部分人在那里加入了极端组织。即便是比较保守的乌兹别克斯坦，跨国移民潮流也十分庞大。现有数据显示，在迁往沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国的60多万中亚移民中，有2/3是乌兹别克斯坦国公民，且大部分是社会精英。尽管前总统卡里莫夫不止一次地提出限制他们移民的想法，但最终未能控制住迁徙的潮流。

因就业岗位有限，到阿拉伯国家谋生的中亚人并不那么幸运，这里一般只能提供50～60万的外国人就业岗位，利比亚、也门均如此。[8]阿拉伯国家对外国人的居留管理政策比俄罗斯更加严格，如沙特定期侦查穆兄会等组织活动的迹象，制定了严格的外国移民居留政策。中亚移民常因轻微违法而被驱逐出境，其中，一部分被驱逐者并未回到中亚，而是再次进入俄罗斯、哈萨克斯坦等国。中亚劳动移民的迁徙活动因此而构成反复性特征。出境移民和圣战回流人员在反复迁徙活动中把境外极端思想传播给母国和更多的移民目的国。[8]移民活动客观上扩大和叠加了思潮传播的作用。

再次，伴随着中亚移民的活动恐怖主义向中国边疆外溢的苗头显现。恐怖主义思潮在中亚泛滥，其中萨拉菲主义渗透尤为严重。来自中亚国家的移民带着“极端思想”的“私货”进入中国。这一外溢的迹象给安全带来的威胁不可小视。2015 年我国警察抓捕了若干回流暴恐分子，曾在叙利亚接受军事训练的“东伊运”骨干艾克拜尔学会了爆炸物的制造方法，潜回国准备在石家庄某商场实施暴恐活动。[9]

2016、2017年哈萨克斯坦国家受到萨拉菲主义、极端主义的思想渗透加深。我国和该国经贸往来日渐密切、人员交往频繁、政策开放度加大，哈萨克斯坦近年流行的恐怖主义思潮随着两国移民群体的频繁往来渐渐渗透到中国新疆。这是中亚地区恐怖主义外溢的体现之一，它是随着移民跨境迁徙活动而发生的。

具体来讲，哈萨克斯坦在20世纪大力吸引全世界哈族人回归、入籍，其中不乏中国公民放弃国籍加入哈萨克斯坦籍。但经过一段时间，部分退籍的人不适应在哈生活，又返回原国籍国，有的长期以哈萨克斯坦国籍等外国人身份居住在中国新疆；还有一些持有探亲、访友类签证频繁往来边境地区从事商贸活动；随着中哈彼此开放度加大，哈萨克斯坦公民来中国交流的人员也在增多。

此外，中亚移民除选择周边国家、中东国家移民外，还把欧洲、美洲等更远的地区作为移民目的国，少数人在那里制造恐怖活动。

据俄罗斯国家电视台2017年4月23日报道，一些中亚移民试图在美国搞联盟，建立具有极端主义性质的团体，塔吉克斯坦前内务部高官被任命为该联盟头目。[10]2017年10月31日，来自乌兹别克斯坦的移民在曼哈顿驾车冲撞人群，制造了8死多伤的暴恐案。中亚国家移民活动对恐怖主义跨境外溢产生的作用不可小视。

二、恐怖主义扩张中的移民要素

(一)移民跨越的边境地区演变为恐怖主义活动及招募的空间

中亚国家边界管控薄弱，防范恐怖主义的能力有限，导致边境地区的有组织犯罪活动方面较为被动。尤其是与中亚接壤的西北边境内外活跃着一些恐怖组织及其恐怖分子，一些地区演变为恐怖主义、走私与贩卖毒品等多种犯罪势力驻扎的空间和发展的重灾区。2003年3月26日晚，一辆中国旅客班车在从吉尔吉斯斯坦首都比什凯克返回喀什途中，在境外边境地区遭“东突”恐怖组织武装分子袭击，21名乘客全部遇害，其中，中国公民18人(15名为维吾尔族)。[11]

从2016年对中哈边境地区及哈萨克斯坦极端主义发展形势的实地调研发现，近年哈萨克斯坦受中东极端主义渗透形势比较严峻。传统上认为的新疆地区的极端分子仅仅是少数维吾尔族人，现在情况发生了一些变化。中哈两国一些民族有血亲和密切社会关系，其中部分哈萨克族群体将极端思想从哈萨克斯坦带进新疆，呈现出主体的民族多样化的倾向。从哈萨克斯坦国进入中国境内传播极端思想的主体出现了少数的哈萨克斯坦的哈萨克族人。

最近几年，上述问题不仅发生在中国的西北边境，中国西南边境地区也成为移民制造恐怖活动的活跃地。这里边境线漫长而崎岖，其中与越南接壤的广西边境线长637公里；与缅甸、老挝和越南三国接壤的云南省边境线长达4060公里，聚居于此的少数民族众多，边民跨境贸易频繁，人口密集，一直保持着亲密关系，甚至联姻。一些出境圣战与回流人员将此地作为非法出境的理想通道。

中亚的跨国有组织犯罪活动在发展中受到了俄罗斯跨国有组织犯罪发展的影响，模仿其以边境地区为根据地的发展特征。10%～40%的俄国跨国有组织犯罪发生在58000公里(占边境长度的1/5)的边界地区。走私、非法贸易、诈骗等犯罪是俄罗斯边境地区的主要跨国犯罪形态，近年能源走私犯罪突出，包括走私原油、能源、有色金属、稀有金属和其他自然资源。

2012年7月哈萨克斯坦北部库斯塔奈州的萨拉菲组织头目帮助招募来的哈公民偷渡到阿富汗-巴基斯坦边境参加恐怖活动。此外，在打击“伊斯兰国”极端主义的过程中，中亚国家特别是塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦边境上的某些居民被迫成为难民。难民的洪流在俄罗斯南部边境地区形成，加之高加索恐怖势力扩大，有可能使欧洲一体化项目崩溃。

中亚地区面临地区非传统安全形势比较复杂，尤其是面临着“伊斯兰国”等组织的思想渗透、圣战分子的回流、中亚恐怖主义外溢的威胁等，这些负面因素持续在边境地区发酵。

(二)恐怖组织暗中观察国际劳动移民的弱点从而突破其防线

一些到境外寻找极端主义活动空间的群体以合法的移民身份作掩盖出境。此外，恐怖组织的招募扩张得益于他们暗中观察人们对社会的看法、对生活的态度、对经济收入的满意度、需求状况等，从而发现潜在移民群体，伺机突破其防线，根据形势变化而招募不同个性和层次的人才。显然，这是有预谋的、有策略的招募和扩张活动。

经济状况的恶化往往是恐怖主义招募扩张的最好时机。中亚国家本不是极端活动高发地，但近年经济形势的恶化导致大量移民迁徙他乡以摆脱贫穷处境;而他们的移民目的国无论是俄罗斯还是哈萨克斯坦，都呈现经济指标下行的形势，这把中亚青年人推向生存就业的艰难之地。招募因而有机可乘。

恐怖组织用各种形式宣传极端思想，一方面使移民在迁徙过程中受到恐怖主义的思想渗透，另一方面它煽动并点燃了原住民的移民迁徙动机。2015年6月俄某女大学生投奔ISIS，引发俄国担忧。2012年7月3日哈萨克斯坦北部库斯塔奈州的萨拉菲组织头目被指控招募哈萨克斯坦民众，并为移民伪造必要的文件、帮助他们偷渡到阿富汗-巴基斯坦边境参加恐怖活动。可见，移民动力来自于恐怖势力的暗中“推动”。

圣彼得堡地铁爆炸案主犯阿布罗尔·阿西莫夫来自吉尔吉斯斯坦的奥什,根据邻居描述，案发前，他曾一直在寻找更高收入的工作，后被一名地下自杀式袭击者招募。移民群体往往对所离开的地区社会现实缺乏认同感，且比非移民群体有着更高一些的叛逆度。

有犯罪行为的人往往符合恐怖组织招募的特质要求。英国伦敦大学国王学院战争系的报告指出，“伊斯兰国”在欧洲国家招募大量有犯罪前科的人。[6]圣彼得堡地铁爆炸案阿奇莫夫供述，哈里发的招募旗帜甚至插到了监狱里。[10]

招募者抓住移民的反叛性、强大的破坏力以及对获得发展机会的强烈渴求等特质，特意给年轻的移民制造了“成长壮大”的巨大诱惑，[6]对移民向中亚之外迁徙活动构成了推力，最终将其变成传播或被传播“圣战”的、极端思想的群体。

三、以反恐为目标的移民治理实践

移民、难民与恐怖主义是否存在关联关系？某些暴恐袭击案嫌犯具有复杂的移民背景的事实加剧了人们对这一话题的争论和思考。

移民是全世界的现象。据世界卫生组织报告，截至2015年底约2.44亿多国际移民，有2100多万难民和300多万寻求庇护者。[12]跨国移民活动为文化价值观、信息、资本的国际交融提供了历史机遇。然而，国际移民、难民活动是否与恐怖主义活动有关，一直以来为专家争论的焦点。[12]中亚地区移民问题与其他地区相比有特殊性，尤其是非法移民给地区恐怖主义发展带来的负面影响，对恐怖主义的渗透、外溢所起的作用与欧洲恰好相反，欧洲焦点问题集中在“是外来移民问题与恐怖主义相关性”，而中亚焦点是“出境移民参加圣战的问题，乃至圣战分子的回流问题”。

非法移民是21世纪急需克服和解决的普遍性难题。那么，当它与国际恐怖主义活动的传播和外溢产生关系时，恐怖主义的治理就变得复杂起来。因此非法移民的治理以及一国的移民政策及出入境管理就显得极其重要。俄罗斯一直倾向于认为跨国移民问题与恐怖活动上升有必然联系。欧洲对移民政策的尖锐讨论也反映出对上述现象的焦虑。

欧洲早些时候的开放为不同移民频繁的交流、多元文化的冲突碰撞提供了机会，移民和难民获得了规模空前的价值观、文化、信仰冲突方面的实践。[12]欧洲对“移民或难民与恐袭案发生的内在关系”问题出现了更广泛范围的争论。一般认为，国际移民活动与恐怖主义发展存在一定关系，尤其是非法移民。

从在德国的外国移民刑事犯罪的情况看，难民与恐怖活动无关，从巴尔干和北非地区来的难民，特别是摩洛哥人、突尼斯人和阿尔及利亚人的犯罪率尤其高；与之相比，来自恐怖主义活动中心-叙利亚和伊拉克的难民的犯罪率要低得多。法国不同于其他欧洲国家，是西欧穆斯林人口最多、原教旨“自循环”程度最深的国家，[13]尽管穆斯林人10%的这个占比看起来不高，但其高比例的出生率已使法国形成了大比例穆斯林群体的生态社会。[13]许多此前被查获的恐怖分子虽有中东或非洲血统，却是生长法国本土、拥有该国国籍的公民。恐怖袭击发生前也采取过诸如不允许本国清真寺雇佣外籍阿訇等意在切断原教旨全球网络渠道的防范措施。

从这一角度看，移民、难民与恐怖主义犯罪之间不具备必然的因果关系。但大规模难民、非法移民在边境地区的活动是导致恐怖主义藏匿和扩张的负面因素。在跨国移民管理中的执法安全合作中，可采取如下措施：

(一)通过加强边防检查和动态监控途径既防出境圣战又防回流

对各国反恐实战部门来说，抽象的判断对行动来说没有意义。他们需要采取更具体的做法，实现目标管理——从防出境圣战到防回流。

一些移民在离开本土出境时，并未有圣战计划，在移民过程或出境后发生了角色的多位转换:一般移民-劳动移民-非法移民-出境圣战群体-回流群体-被贩卖的群体-传播恐怖主义的群体。相关部门围绕着移民活动，应该加强对非法移民的发现、监控和治理，防范出境“圣战”-防范境外圣战者回流-打击贩卖人口-打击网络和交通工具上的招募与传播活动。应对措施要适时转换和调整，从防出境圣战到防回流，从防暴恐到打击毒品犯罪、贩卖人口、网上网下的招募活动等，动用可调的综合性措施应对。

当然，从技术层面看，积极预防和提前发现犯罪的预谋活动是非常有必要的。边防检查站是第一道预防和发现非法移民、回流人员、出境圣战人员的实有阵线。边境、口岸和途经国是边检人员查验护照、发现重点人员的首选地。中国以及周边国家已经从早期的防“出境”圣战转向防圣战分子“回流”。

中亚国家一些移民具有了一定的反侦查思维和能力，表现在两个方面：(1)并非直接进入圣战目的国,往往从非重点国家入境，即选择一个符合条件的中转国入境，作为跳板，再转渡真正目的国，他们潜藏的时间不确定，适时再转入目的国。[10]选择的中转国一般是邻近的，且出入境便利、证件得手容易、查验不够严苛、易入境的国家。转道入境往往不会引起怀疑。(2)漂洗证件和身份,持有他人的做过伪假处理的护照入出境。出入境检查严苛的国家对图谋不轨之人有特殊意义。持有盖着该国出入境验讫章的护照，表示持有人接受过出入境的严苛检查，某种程度上会降低他进入欧洲等第三国(真正的目的国)出入境边检人员的警惕性。一些人以此“洗白”自己。

一些人甚至通过盗取A国空白签证页，伪造出签证，进入出入境严苛的B国，洗白身份，再进入C国等最终目的国。中国的入出境查验以严苛著称，一些别有用心的人千方百计地从中国出入境一次，以便在护照上留有中国验讫章，洗白自己的疑点。这对中国的边防检查工作提出了挑战。

目前一些国家并不重视安检，这对反恐造成了极大的困扰。欧盟内部边界检查取消的情况下，一些国家交通客运系统安检松懈，例如法国的地面交通系统的安检形同虚设，2016年3月法国在恐怖袭击发生后第一时间召开了国家安全紧急会议，宣布了紧急状态和一系列安全强化措施。[13]

(二)确定跨国移民群体对重点人及突破寻找证据的方法

为了能够严防圣战回流与出境圣战活动，一般而言，各国边防检查机关把有限的人力集中起来，在实施日常出入境口岸边防检查的基础上，将“恐怖主义形势严峻的国家的或者恐怖分子分布较多的国家的公民，以及在上述国家过境、停留、居留过的人员”列为查验的重点对象。重点查验其护照、人员、物品、整个行程、航班、护照号码等是否存疑、是否属实。

确定重点人员，是为了准确及时监控，在其采取暴恐行动前能得到关于他们更详细的信息，以将之纳入到被监控的范围中，增加对新型恐怖袭击方法与手段的预测、预防。确定重点人——即高低风险人员的分类管理，是世界许多国家强力部门普遍采取的方法。

如何确定国际移民中的重点监控对象、重点人，并尽可能获得恐怖主义活动的证据？这对反恐战非常重要。欧洲近年频繁发生暴恐案件，警方在重点监控方面煞费苦心，也积累了丰富的经验。欧洲暴恐形势严峻的原因之一是移民管理疏漏、侦查和监控不严等。

总体看，早期进入的移民、难民比入境时间短的难民、移民更具有危险性，更易被纳入到监控对象；而入境短时的移民，因信息不完整，不在监控之列，往往成为更加不稳定的因素。因此对短时进入的移民应该制订即时监控计划，以防止在其信息尚未被掌握之前，制造暴恐事件，而遁逃无形。

例如，德国参加圣战的人员达600人之多，要远多于一些中亚国家出境圣战的人数。这部分人是德籍，他们回到德国，成为德国监控的对象，相对来说属于目标确定的群体。虽然属于危险的人群，但是准确地被列入监控体系中，是可预防群体。在德国，有犯罪前科、有极端思想倾向的人基本上被德国列入重点监控对象，往往能够及时预防。强力部门对这部分危险源的预测、预警、预防能力是值得夸赞的。

“9·11”后，美国吸取教训，加强出入境领域的反恐情报搜集。[14]日本政府规定申请登陆的外国人在面对入境检查官时，必须提供电磁形式的包括指纹、相片在内的用于识别个人信息的数据。韩国政府要求宾馆、饭店对入住外国人的护照资料进行复印，并向警察厅报告备案。这些做法给移民监测带来了便利。

对重点国际移民还需采取线上线下联手监控的方法。跨国劳动移民数量的扩大及其频繁反复出入境，对侦查工作而言是喜又是忧，喜的是，带有极端思想的移民在跨国迁徙中往往漏出蛛丝马迹，这是侦查部门发现问题的好时机。移民活动既给了犯罪分子机会，也给了行动部门、侦查部门发现疑点、获得证据和线索的机会，也给了有关部门设置防范恐怖主义思想渗透、暴恐培训方法渗透的切入点。忧的是，思想的传播是在出入境行动的反复过程中实现的。所以需要线上线下的综合性防范措施，它不是移民出入境的管理部门单独能完成的。在防范极端思想的跨境渗透的同时，还要防范带有极端思想的移民的频繁反复出入境。

(三)以上海合作组织为依托将反恐目标下的移民问题合作列为优先合作方向

上合组织是旨在治理其成员国地缘内的非法移民、恐怖主义等非传统安全问题的国际组织。各国非法移民治理、监控和管理的方式、方法、效率及其科学性方面有待提升，对移民活动中的恐怖主义要素缺乏紧密跟踪。上合组织有必要把移民管理列为下一步的优先合作方向。目前，上合组织积极支持落实联合国全球中亚反恐战略，维护中亚境内的平安，打击恐怖主义，禁止非法移民和非法贩运毒品。当然，上合组织地区有其自身特殊性，这种特殊性来自于每个成员国的移民管理政策的特殊性。

首先，应该采取综合性对策。有序地制定对外来劳动力的需求量，企业、单位根据确定的招聘计划，统筹安排，以防止中亚劳动移民盲目寻找居住地，并预防他们因信息不对称长期处于失业的状态，否则可能并被招募者设计的“偶然”的或有预谋的情境引诱误入歧途。

在一些国际性大都市宗教祷告场所能满足中亚移民穆斯林群体的需求。俄罗斯专家认为，针对本国大城市缺少足够穆斯林礼拜场所的情况，可以在调研的基础上采取有效的解决办法，由政府寻找在宗教管理部门和移民管理部门视野监督之内的场地，作为官方指定做礼拜的地点，安排神职人员，确立官方宗教教育制度。加强社会管理，建立种族和文化社区，提供本土语言课程的教学资源，提供文化活动的俱乐部，让外国劳务移民融入到居住国的社会生活中，以降低或替代他们在异国他乡搞派别、接纳激进思想的可能性。

其次，上合组织成员国要采取有区别的国别对策。反观俄罗斯的移民管理，俄一些分析人士认为，俄频繁遭遇恐怖袭击事件及未遂恐袭威胁，和移民管理漏洞、为恐怖组织渗入开方便之门有一定关系。非法移民在俄罗斯形成地下产业链。恐怖分子利用来自中亚的非法移民或利用这一渠道渗透极端思想，并策划、组织、实施恐怖袭击活动。一些信息显示，在俄罗斯花30000卢布(约合3641元人民币)就能获得全套的证件，中亚国家公民花5万～10万卢布就能拿到俄罗斯护照，这已经成为俄新兴的地下产业链。同时，俄官员腐败，尤其是执法机关腐败问题并未得到彻底解决，这滋养着地下产业的土壤。反腐是反恐的前提，为了强化移民管理事务，俄罗斯将之重新划归至内务部，这显示了国家对移民管理机构发挥发现、监控非法移民作用的重视。

近年来上合组织主要国家的移民政策在发生变化，并表现出一些国家矛盾的治国心态。中亚国家边境管理政策上既希望能站在促进国际经贸活动需要的基础上制定开放政策，又期待治理非传统安全目标下抵挡住渗透进来的各种恐怖主义思潮以及恐怖组织的意图。为了获得经济发展动力，设立比以往更开放的经济制度，比如，哈萨克斯坦作为仅次于俄罗斯的中亚国家公民首选目的国，渴望在世界舞台上扮演一定角色。其人均GDP已经进入世界前50的行列，且已将争取进入世界前30个最发达国家行列定位为发展目标。该国移民政策在手续办理的便利性上有所提升，采取比以前更便利的移民管理手续办理制度。

国家的焦虑和不自信与面对各种复杂的极端主义思潮渗透、圣战分子回流的形势，构成复杂的国家心态，既表现出以更加开放的姿态欢迎移民、以满足经济发展的需要，又表现出对恐怖主义因素的谨慎防范态度，担忧非法移民涌入、通过移民渗透恐怖主义的问题，因而采取收紧的政策。收紧的移民政策给经济发展带来的挑战，转化为管理政策矛盾。哈萨克斯坦采取了入境管理收紧的政策，在签证申请方面对包括中国在内的一些国家公民给出十分严苛的单日限量的制度。在推动经济发展的初期需要外资和外国人才，哈萨克斯坦既希望外资进入、技术进入，又希望限制部分国家的劳动力从而解决境内劳动就业问题，移民政策中的矛盾心理，难免会对国际经济合作产生制约。

全球大多数地区增强了恐外心理和保护主义。收紧移民政策在世界上许多国家开始有所显现。美国为阻止“伊斯兰极端主义”向本国蔓延，加强了移民审批程序，其侧重点在于对申请者的资格审查上，并与邻国执法机构开展了移民与边境安全方面的合作。加拿大作为移民国家也面临着移民安全威胁，一方面移民官员没有足够的力量对申请者进行安全审查，另一方面外来恐怖分子与本土滋生的恐怖分子把加拿大一些区域变成“飞地”，为恐怖分子的滋生与逃匿提供了温床。这促使它和美国在“9·11”之后签订了《智慧边界报关协议》，[15]根据该协议，双方同意执行对方国家做出的将某人驱逐出境的裁定的，从而形成防范恐怖主义的共同安全屏障。可见，加深合作是各国在执行开放政策下的趋同选择。

(四)各国在加强出入境与边防检查联合措施的空间

边境安全联合措施目前面临着一系列挑战。

第一个挑战是，应对中亚各国的边防查验水平、技术参差不齐的现实。中亚国家的安检技术、防范制度需要提升的空间比较大。他们的薄弱和相邻的中国、俄罗斯的移民入出境管理的严格性构成了结构上的不平衡。尤其是中亚国家对入境后的外国移民旅行轨迹缺乏有效管理。中亚国家也缺乏类似欧洲一体化的制度为平台，需要在边检技术、安检技能方面加强地区间的互通和交流。中国在该领域业务、技能领先，管理规范和严格，可依托上合组织成员国提升业务水平，推动各国安检、边检部门制定统一的标准，带动中亚国家首先建立上合组织地区乃至“一带一路”范围的技术及其经验的互换和交流。

另一个挑战是应对各国边境执法松紧度不一的现实。在上合组织国家中，俄罗斯在安检方面查验趋于严格。中亚国家普遍存在出入境边线管理单薄的现象，各国宽严不一容易给非法移民和思想传播和渗透提供可乘之机。在意识、经验方面可交流合作的空间很大。中亚国家加强边检水平和经验交流的需求目前是迫切的。

第三个挑战是尝试分类管理加强边境安全防范。为了使反恐举措不影响彼此人员往来与贸易发展，[15]将高风险人员与低风险人员分开实施入出境查验，对低风险人员可进行预先审查并颁发有区别的出入境卡，保证其快速通关；在保障安全物流方面，对低风险货物进行预先检验，保证货物快速通关。