我国土地整治制度建设与立法思考

刘新峰

（河南省土地整理中心，河南郑州450016）

土地整治作为一种以增加有效耕地面积、提高土地利用率和产出率、改善农业生产条件和农村生态环境为目的的土地资源重新配置活动，对我国严守耕地红线和确保粮食安全具有重要意义和作用。随着我国土地整治的综合成效日益显著，法律的滞后性进一步凸显。因此，结合我国具体国情和土地整治实践，尽早出台土地整治法及其配套法规，依法规范土地整治活动，已成为我国土地整治事业发展的必然要求。

一、我国土地整治的内涵及法律基础

（一）土地整治的基本概念

土地整治是在一定区域内，按照土地利用和规划目标，采取行政、经济、法律和工程技术手段，调整土地利用状况，提高土地利用率，改善生产生活条件和生态环境的过程。随着土地整治的发展阶段不同，其内涵和外延也在不断拓展。如今，土地整治的内涵已从早期的田块合并等简单的下意识整治活动，演变为有意识、有规划、有目的地对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行治理，对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用，以提高土地利用率的活动。土地整治是对田、水、路、林、村进行的综合整治，整治后田块更加平整，灌排设施更加完善，路网林网更加科学便利，田块集中连片程度提高，生产能力增强，耕地质量提高。

（二）我国土地整治的法律基础

我国在土地整治的立法保障方面，高、低位阶的立法均有所涉及。我国宪法对土地整理的渊源性规定见于其第9、10条。1998年修订的《土地管理法》第41条，明确在法律层面上提出“国家鼓励土地整理”。《土地管理法实施条例》第18条第1款也规定“县、乡（镇）人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施”。另外《水土保持法》《农村土地承包法》也存在相关原则性规定。除相关法律的原则性规定外，我国还有二十余部有关土地整治项目实施的规划管理、实施管理、资金管理等部门规章和制度。在立法的指引下，近年来，我国的土地整理工作得以积极推进。但在实践中，土地整理立法保障的不足也正在显现。例如，相关立法保障的碎片化趋向较为明显，缺乏高位阶立法的系统化规定，存在监管主体不明晰、监管机构建设滞后、监管客体范围较狭窄、监管方式不全面、监管执行不力等问题。

二、我国土地整治发展历程与立法现状

第一阶段：萌芽奠基。中华人民共和国成立以后，全国开展大型农场的建设活动，首次组织实施了土地整治工作。实施整治后，耕地面积得到有效增加，土地和水资源进一步得到合理配置，生产力进一步得到解放。1964年，农业运动开始形成了农村和山区综合管理的趋势，水、林治理开始出现在农田建设领域。这时，土地整理出现了，包括土地平整以及农田、水和森林的综合整治。这是土地整治从无到有时期。

第二阶段：探索发展。从1966年起，土地整治进入了抛弃实际的“浮夸”时期。各地完全无视自然规律和经济规律，靠着头脑的臆断和妄想的目标，进行所谓的“跃进”，以致造成了土地生产效率严重下降、土地资源大量浪费闲置退化。直至1986年底，中央政府确定将“合理地利用每一寸土地”定为国策，才为土地整治指明了方向。1987年，原国家土地管理局编制了全国土地利用总体规划纲要，明确了土地整治的核心任务和规划定位。

第三阶段：体系建设。2000年，为了指导土地整治工作有序推进，国土资源部颁布和实施了《土地开发整理规划》，明确了土地整治目标、任务和程序、规划的主要内容、规划成果与表达、规划审查和修改的方法，从整体上为土地整治工作制定了标准。国土资源部于3月、4月、7月接连发布一系列规程，在此指导下，我国土地整治工作开始全面对田、水、路、林、村进行综合整治。这一阶段意味着我国土地整治工作进入了规模化发展阶段。

从土地整治的发展过程来看，我国的土地整治工作尽管得到了蓬勃发展，但实施的主要依据为规程、规划等行业规范和政策法规，并没有完善和系统的法律依据和制度。1998年我国重新修订的《土地管理法》在第41条新增加了“土地整理制度”的规定，《土地管理法实施条例》第18条也对此项制度进行了规定，这些制度尽管比较笼统，不足以指导具体的土地整治活动，但毕竟从立法的层面有了明确的依据，为我国土地整治立法指明了方向。

三、我国土地整治存在的主要问题

（一）法律法规体系不系统

综合先期实施土地整治的国家或土地整治进行较为成功的范例来看，土地整治活动都是从法制层面开始的，通过法制对土地整治活动加以规范。当前我国土地整治在法律范围内仅有《土地管理法》第41条中规定的“国家鼓励土地整理”。很多地区在土地整治实践中，也相应出台了一些土地整治管理条例，但因顶层设计不完善、法律系统性缺失，这些条例措施指导性和可操作性不强，一个项目从立项到实施再到验收，各个环节缺乏法律依据，一旦出现问题，无法得到有效解决。因此，制定土地整治法律，形成系统的土地整治法律体系刻不容缓。

（二）组织机构不完善

完善的土地整治组织机构，是保证土地整治工作顺利运行的根本保证。目前我国各级自然资源（国土资源）管理部门都设立了土地整理中心，这构成了土地整治的管理主体。但在土地整治实践中，因参与者众多、主体类型多，除管理主体外，还包括整治主体。整治主体可分为所有权主体、投资主体和实施主体。管理主体目前主要由各级政府及国土部门构成，但整治主体目前没有明确的法律规定，如土地的所有权归属集体经济组织，而集体经济组织又不是投资主体和实施主体。在土地整治工程实践中，谁投资、谁实施、谁受益一直不明确，在实际施工过程中引起了大量的纠纷，不仅影响工作效率，而且无法保证土地整治工作的健康有序开展。

（三）土地整治的程序不完善

与国外一些先期开展土地整理的国家比较相比，我国土地整治活动存在很多问题，仅从运作程序上我国土地整治活动的主要工作流程就比较落后。因此，建立一套完备的土地整理法律体系是根本出发点。从我国土地整治具体实施的程序来看，土地整治各个环节的具体操作流程还不完善，部分程序过于繁琐，不符合实际操作需求，客观上导致了土地整治项目实施进度缓慢。在具体实施过程中，一是土地整治相关规定内容还不完善；二是土地整治公众参与的形式、程序和内容缺乏具体规定，公众参与的法律地位难以保障；三是土地整治行业相关管理制度不健全，行业管理混乱；四是土地整治后期管护的相关规定还不健全，如管护主体的权利与义务、管护的任务与目标均未明确，同时缺乏对管护资金的规定。这些困难的出现正是相关法律法规缺失造成的［1］。在具体实施过程中，法制内容不完善造成公众参与的形式、程序和内容缺乏法律规定，权利难以得到保障。因此，在顶层设计上，应加快相关法律法规的修订进度，明晰土地整治专章。

四、我国土地整治立法的可行性

土地整治是一种“以增加有效耕地面积、提高土地利用率和产出率、改善农业生产条件和农村生态环境为目的，最大限度地、最大可能地、全方位地以各种合法方式对土地资源进行重新配置的活动”［2］，是以相关法律手段对土地资源重新分配的活动［3］。土地整治立法在我国虽无单行专门规定而散见于相关部门规章、地方性法规和地方政府规章中，但具备一定的立法基础。

（一）现有国家法律法规为土地整治立法提供了依据

我国首次在法律层面上对土地整治作出明确规定的是1998年修订的《土地管理法》，该法第41条提出“国家鼓励土地整理”。随后，《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》颁布，这些法律和条例明确要求，县、乡政府应当组织农村集体经济组织制定土地整理计划，组织实施。总的来看，尽管我国土地整治相关规定零星散见于各种法律法规中，涉及的法律法规也多为相关法律法规的附带性、关联性立法，但这些法律法规为土地整治立法提供了依据，客观上为土地整治立法提供了参考。

（二）部门规章制度为土地整治立法提供了内容支撑

原国土资源部联合有关部门就土地整治工作连续下发了一系列政策性文件，初步构建起以项目管理和资金管理为核心的土地整治政策制度体系。土地整治政策制度体系包括土地整治规划管理制度、项目管理制度、资金管理制度、权属管理制度、耕地占补平衡制度、耕地增减挂钩制度、土地整治监测监管制度、耕地质量监测评价制度、土地整治绩效评价制度等，这些制度明确规定了土地整治的原则、内容、程序、审批权限等，为土地整治立法奠定了基本的管理框架［4］。

（三）土地整治工程的广泛开展为法治建设提供了实践支撑

土地整治实践的不断发展，必然产生一系列法律问题。首先是土地整治主体不明，包括集体经济组织主体的权利义务不明、政府的主体地位不明、市场主体的地位不明等。其次是我国土地整治过程缺乏公众参与。公众参与应贯穿土地整治项目实施的全部过程，包括项目选址立项、项目规划设计、整治后的权属调整及项目管护。土地整治项目的成功与否很大程度上取决于公众的参与度。同时，随意进行项目变更的情况比较普遍，甚至存在截留、挪用土地整治专项资金情况。

五、我国土地整治的立法思考

（一）统一土地整治的概念

从广义上讲，土地整治是在一定区域内，按照土地利用规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行综合整治、调整改造，提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。简单地讲，土地整治即人们为了一定目的，依据规划对土地进行调整、安排和整治的活动，是合理组织土地利用、理顺土地关系的一种活动。按照实施区域，土地整治可分为农用地整治和建设用地整治，建设用地整治又可分为农村建设用地整治和城市建设用地整治；按照整理目的，土地整治可分为资源性整治和资产性整治。

（二）明确各级政府及其土地整治机构的职能

各级政府包括各级人民政府和国土资源行政部门以及农业、林业、水利、环境保护等的部门，其主要职能包括组织领导、工作方案制定、规划编制、项目论证、立项审批、土地权属调整方案批准、竣工验收以及日常基本职责，如监督管理、协调工作矛盾等。我国土地整治机构是自然资源（国土资源部门）根据土地整治工作的要求和规定设定，根据土地整治规划编制土地整治项目实施计划，承担土地开发整治项目，开展土地开发整治技术研究、项目报备以及具体的项目实施工作。

（三）规定土地整治的程序

土地整治规划是保证土地整治工作顺利进行的重要环节，土地整治工作必须在总体规划的指引下进行。虽然我国土地整治的规划管理较土地整治的其他立法要相对成熟一些，但仍然需要在土地整治立法内容中明确土地整治规划管理的具体程序和内容，以保证土地整治工作可持续发展。我国土地整治规划按照全国、省、市、县、乡五级规划管理。土地整治的实施程序包括：确定土地整治区域，编制具体的土地整治实施计划、可行性研究和编制规划设计方案及预算，土地整治立项申请、批准，组织土地整治实施、土地整治检查验收，土地权属确认、登记及后评价等。

（四）明确土地整治利益分配

土地整治利益分配方式是土地整治成败的关键部分，利益分配的合理与否决定着社会资金参与的积极性和土地整治最终的成效，土地整治法应当明确土地整治后所得利益的分配方式。对于社会资金，有明确土地使用权的可以通过事先约定，从增加的收益中分成来实现投资回报；没有明确土地使用权的项目区，可以根据《土地管理法实施条例》相关规定通过长期使用（使用期限最长不超过50年）的方式获得收益。

（五）建立土地整治监管制度

土地整治监管制度是把好工程质量关和资金关的重要抓手，是土地整治立法中的保障机制。土地整治监管制度要明确监管主体和监管客体。监管主体可以是相关职能部门，也可以是人；监管主体可以是自然资源（国土资源）、财政、审计、纪检监察等部门，也可以是作为所有权人的农村集体经济组织、作为投资收益人的营利性社会组织和作为承包经营权人的农民。监管客体包括土地整治行为人、土地整治行为。监管内容可分为规划质量、工程质量和资金等方面。规划质量包括规划的科学合理性，工程质量包括工程评价标准和方法，资金包括预算编制、资金财务管理、资金到位与使用、财务决算等。土地整治立法可从监管主体、监管客体、监管内容、监管责任等方面提出具体措施。