政府购买服务范围的研究

摘要：与西方国家相比，我国的政府购买服务实践是刚刚起步，十八大以后，我国政府出台了一系列文件，本文以法政策学为视角，以中央相关文件为样本，对中央政府购买服务范围的确定要素和方法进行研究。

关键词：政府购买服务；范围；确定要素

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）02-0219-01

作者简介：吴钟秀，男，辽宁沈阳人，沈阳师范大学法学院，硕士研究生在读。

我国《政府采购法》及其《实施条例》忽视了政府购买服务范围的具体规定，势必造成实践中政府购买服务范围或内容的因无法可依而混乱，因此，如何确定政府购买服务范围是个亟待研究的问题。

一、中央行政规范性文件对政府购买服务范围的规定较模糊

我国的政府购买服务制度是从中央到地方自上而下推行的，政府购买服务的主要依据中是央政府相关文件，中央文件是本文研究的主要样本。中央文件主要包括民政部、财政部联合下发的《关于政府购买社会工作服务的指导意见》和《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、财政部、民政部下发的《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》，以及财政部、民政部和工商总局联合下发关于印发的《政府购买服务管理办法（暂行）的通知》（以下简称《管理办法》）。但是我国中央政府文件对政府购买服务的范围规定，处于模糊的现状。

（一）“事务性管理服务”等肯定性阐述过于概括，难以理解

十八届四中全通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。这是我国第一次将政府购买公共服务提到国家改革的层面，这里的“事务性管理服务”正是政府购买服务的范围。政府新增或临时性、阶段性的服务事项，适合社会力量承担的，应当按照政府购买服务的方式进行。”到底哪些政府事务是“适合社会力量承担的”才是对政府购买服务范围的界定，没有相关具体细化的规定。

（二）否定性阐述的过于笼统，难以把握

《管理办法》规定了政府购买服务的否定性原则，如第12条：“不属于政府职能范围，以及应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的服务事项，不得向社会力量购买。”中央政府在《管理办法》之前出台的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》国办发[2013]96号和《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》（财综[2014]87号）中也有同样的规定。其实质内容涉及到：一是不属于政府职能范围，是行政权边界问题，我国只有《行政许可法》有关于行政许可权的界限；二是政府直接提供包含“政府固有职能不向市场和社会购买的原则”，其法理依据是法律保留原则，由于我国宪法和行政组织法的不完善，并没有明细规定我国政府的固有职能。由此可见，中央政府文件将政府购买服务规定得过于原则。

二、确定政府购买服务范围的观点

（一）确定政府购买服务范围的要素

从各国的政府购买服务实践看，都很难将政府购买服务的范围用概括或列举的方法进行规定，可见，做出具体规定是很难的实现，因此，影响政府购买服务范围的必要因素值得关注，具体必要因素应包括：第一，从行政职能的视角考虑，公共行政的范围较大，只要公共利益的需要就是公共行政的范围，如《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》财综[2014]87号规定：“按照突出公共性和公益性原则，逐步扩大承接政府购买服务的范围和规模。”这就是从公共利益考虑而确定的范围。第二，从市场与社会组织的成熟度的视角考虑，政府购买服务的承接者是否能够提供合格的服务是个问题，如民办养老院、社会慈善机构等社会组织，是否符合政府公共服务要求，很难说。因为我国一直以来的一元治理结构，社会组织都存在一定的问题，因此，社会组织等社会力量的成熟程度，也是必须考虑的要素。第三，从国家安全的视角考虑，如考虑国防安全等因素，危害国家安全的事务要谨慎购买。

（二）确定政府购买服务内容的方法

1.西方美国、英国等国家的以下成功经验值得借鉴

（1）借鑒美国的经验，美国政府判定一种服务是否可以外包的主要标准是那些与公众利益具有紧密关系，必须由政府雇员来行使的职能，如司法、公共政策、公共财政等方面的职能；政府固有职能一般不外包，但也有部分政府固有职能外包的实例，如警察和监狱管理事务等也有社会机构参与提供。

（2）借鉴英国政府的市场检验法。英国撒切尔首相曾经推行公共服务市场化改革，首先对政府承担的职能与服务进行市场检验。市场检验适用的条件是，只有在明确了这些活动是政府义不容辞的责任且无法实行私有化的前提下，才可以不考虑进行市场检验。

2.结合我国地方简政放权的改革背景，完善行政组织法

（1）行政组织法任重道远，必须完成以下梯队性问题：界定政府行政权，并厘清行政权的界限，是确定政府购买服务范围的基础；加快政府职能转变、简政放权等的行政管理体制改革；科学划分政府治理和社会治理界限。

（2）通过行政组织法规定政府固有职责。有的学者提出涉及政府责任的职能不能委托。

[参考文献]

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