中央与地方财政关系法治化再审视——法律主体之维的分析

闫翠翠

(中共中央党校 图书馆，北京 100091)

“法治”(rule of law)在中国目前的学术语境中，一定程度上属于法学领域的专属名词，是与人治(rule of man)相对的概念。用当今一句流行的话可将法治的精髓概括为：“将权力关进制度的笼子”。洛克认为，人们订立契约、结成政治共同体，目的就是为了免受强力的随意压制而寻求一个可以共同指靠的公正仲裁者，这个仲裁者就是国家。因此根据这样的契约建立起来的国家，其合法性与正当性的获得，不是凭借它强大而统摄一切的权力，而是由于它能够根据自然法为其成员之间做出公正的裁判。从而避免了人们在自然状态中充当自己案件的仲裁者，由于自私、心地不良、感情用事和报复心理等因素所导致的混乱和无秩序*[英]洛克：《政府论》(下篇)，叶启芳等译，北京：商务印书馆，2005年版，第8页。。从经济学的角度分析，法治代表一种均衡秩序——即在资源稀缺和个体偏好差异情形下，法治能实现冲突各方之间的均衡状态。可见，无论是在法哲学领域还是经济学的领域，都是将法治作为一种秩序整体认知的。但 “法治”并不能脱离法律主体而独立达成，法律主体是达成法治的必要条件，也是唯一能在“法治”过程中起能动性作用的因素。在当前研究中，作为法治化过程中最重要的因素之一——法律主体很少被单独作为研究对象。本文以法律主体之维对中央与地方财政关系法治化进行研究，希望通过对法律主体问题的探讨，重新审视中央与地方财政关系法治化的进程和效果。

一、法律主体在中央与地方财政关系法治化中的意义

(一)法律主体是法治从原则走向具体实践的逻辑起点

从历史上看，我国没有绵延的法治传统，也没有提供成熟的法治构成要素，在各种具体场合提到的“法治”，多被视为工具意义上的存在，抑或被认为是一种理想的社会秩序状态。近些年随着国家转型、国家治理现代化的推进，立法、执法、司法等体系的构建更多的与社会公平正义、个体的自主、自由、权力的限制等联系在一起，法治渐渐显示出其作为一股独立自主的力量，参与社会变革的特性，并逐渐被人们所接受。而各个参与主体在这一进程中起了极大的推动作用，从随意性到确定性，因具体主体的不同，而推动着每一组具体法律关系的变化，进而推动着法治渗透到具体社会实践的方方面面。“徒法不足以自行”，中国法治建设也不单单是制度建构之工程，“更重要是理性法律主体型塑之过程”*潘伟杰：《法治与现代国家的成长》，北京：法律出版社，2009年版，第13页。。

(二)法律主体是财政法律关系中最为重要的因素

法律关系要素中最重要的是人的要素，财政法律关系也不例外。这里的人不仅包括自然人，也包括法人，还包括各种不具有法人资格的组织。具体来说，在财政法律关系中，既包括拥有财政权的各级国家机关、预算单位，被授权或因别的原因参与财政法律关系的组织，也包括纳税人等自然人。明确这些不同法律主体的权力(权利)、义务，才能最终确定财政法律关系。

另外,在什么语境下讨论法律主体问题，同一个主体在不同的情形下，确定为哪种法律关系的主体，是现实中必须回应的问题，这会直接影响财政法律关系的走向。比如，某级政府，既可作为经济法意义上的法律关系的主体，也可作为行政法法律关系的主体，在其进行不同的行为时，其所形成的法律关系是完全不同的。所以，研究法律主体对于财政法律关系的深入研究，具有十分重要的意义。

(三)法律主体问题的研究是中央与地方财政关系法治化研究的必须

中央与地方财政关系法治化问题，是中央与地方关系研究的子问题。而中央与地方关系的研究，归根到底还是“中央”“地方”这两类主体之间的关系问题。通常来说，这两个主体一般应该具有行政主体资格。但是不容回避的是，一些非行政主体也会作为主体的一部分，参与到中央与地方财政关系中去，而如何规范这些关系也是现实中的难点问题。

在计划经济时代，中央和地方更像是一个大公司内的母公司和子公司的关系，中央向地方下达生产和计划的指令，地方机械的执行。随着市场经济的发展，分税制的实施，中央和地方更多的从事权和财权的分配角度出现了责任的分化和关系多元化的倾向。直到今天，这种变革还在持续进行着。从行政法学角度上，可以作为行政法主体的行政机关，既包括中央政府及其职能部门，也包括地方政府及其职能部门，甚至还包括某些行政机关的内部机构、派出机构、议事协调机构、联合执法机构等，我们一方面可以认为这是利益多元化和政府更加开放的表现，也可以看成是行政组织的无序性的表现。从经济法主体的角度看，可以作为法律主体的类型会更多，还包括很多行业组织、国有企业等具有经营性质的单位。若对法律主体问题认识不清晰，将无法从根本上解决中央与地方财政关系法治化问题。

二、我国中央与地方财政关系中法律主体制度的变迁特点及动因

很长时间以来，重塑中央与地方财政关系和中央与地方财政关系非规范化的挑战并存。在我国并没有形成一种既定的框架，能让中央与地方财政关系在这一框架下有所遵循的调整和重构，反而是在中央和地方财政关系的不断调整中，不断推进法治化。中央与地方财政关系中，讨论最多，最重要的问题莫过于财权和事权的关系问题，而这一问题的解决，很大程度上取决于中央与地方财政关系中，法律主体的确定及权利义务责任的分配。

黑格尔说：“概念所教导的，必然就是历史所呈示的”*[德]黑格尔：《法哲学原理》，范扬、张企泰译，北京：商务印书馆，1995年版，第14页。。法律主体从来就不是普遍的，它是一定历史条件和立法政策的产物，集中反映了立法者的意志。自从人类社会产生法律以来，随着经济的发展、秩序和正义的内在相互作用、立法的变化，法律主体也经历了从生物学意义上人的内部扩展到生物学意义上人的外部扩展的漫长变化。我国中央与地方财政关系中的法律主体制度在计划经济时期、财政包干时期、分税制实行后也经历了不同的变化。从中我们可以窥见其变迁的特点和动因。

(一)法律主体制度的被遵从是一个循序渐进的过程

无论是新中国成立初期统收统支的财政制度，还是20世纪80年代以来实行的包干制，亦或是1994年以来的分税制，每一次法律主体的调整都是通过法律、法规、规章等明确规定的。法律主体的调整和中央与地方财政关系的调整是同步进行的，但通过历史考察，这些规定在实践中往往“弹性”很大，事实上的主体尤其是中央政府并未完全受这些规定的约束，而是随着当时经济政治的需要，适当进行调整和变更。

(二)法律主体制度不彰反映了调整中央与地方财政关系的立法不足

如果说建国初期法律主体制度约束力不强是为发展生产力，恢复经济，是当时客观情况的必然选择。依法治国的今天，法治已经成为治国理政的重要方式，法律主体制度不彰则首先反映的是立法的不足。法律主体是立法中首先要做出规定的，目前在实践中存在的诸多问题，比如主体不明确，权责不清，争议解决机制缺失等，都是“于法无据”的表现，要“善治”，必先要有“良法”。

(三)法律主体的变更是完善国家宏观调控的手段之一

宏观调控是国家利用各种手段——经济的、政治的、法律的——对整个经济社会进行调节和控制。目前通过法律手段来实施宏观调控、巩固宏观调控的成果已经成为常态。每一次立法的过程都更加体现了实体上的谨慎性和程序上的民主和透明。国家宏观调控的过程，也是调控主体和调控受体基于各自利益或者目标进行博弈的过程。在这一过程中，哪些可以进入主体的范围，主体的权责如何分配，直接会决定宏观调控的性质和走向。通过一定的立法程序，变更法律主体，成为完善宏观调控的重要手段。

(四)中央财政压力的变化是法律主体变更的重要原因

现代民主制下的中央政府往往被认为是“公正”“仁慈”的政府，为了实现公平正义和所有公民的福祉而存在。但实践中，中央与地方有利益一致的地方，但更多的时候，存在着大量博弈的过程。建国初期，百废待兴，需要集中充足的财力物力恢复生产，所有的财权都集中于中央，地方上基本上不具备独立财权。到后来，给地方一定的自主权，当地方的财力及行为威胁到中央财政时，中央会果断地通过法律、政策等手段进行主体的变更。分税制的实施，很大程度上也是由于中央财政压力过大，以期通过改革，提高中央的财政收入比例。中央财政压力的变化虽然不是法律主体变更的根本原因，但绝对是一个不容忽视的因素。

(五)国家治理手段的现代化推动法律主体制度不断完善

“法者，治之端也。”法治是现代国家治理的基本方式，是国家治理现代化的重要标志和实现国家治理法治化的必由之路。涉及到中央与地方财政关系的重大改革需要于法有据，改革成果需要法治固化。国家治理方式的现代化要求“法治”为改革提供稳定性、全局性和规范性保障。中央与地方财政关系的调整，必须通过法律调整，这必然会推进法律主体制度的完善。

三、中央与地方财政关系法治化中法律主体之困

(一)法治不彰阻碍了法律主体制度的完善

我国建国后经历了计划经济、有计划的商品经济、建设社会主义市场经济等阶段，每一个阶段中央政府都提出了当时的最主要目标，从“恢复经济，集中力量搞建设”，“社会主义改造”，到“以经济建设为中心”，一直到改革开放，“摸着石头过河”成为我国政府赖以决策的动力和依据之一。这有其历史合理性和必然性。但在这一过程中，根据政治经济形势的“相机选择”占了很大的比重，重实践，轻制度；重结果，轻过程；重人治，轻法治。这必然导致法律主体制度难以发展和完善。当前，随着国家治理方式现代化的推进，法治的地位不断提高。十九大报告指出：“必须坚持厉行法治……成立中央全面依法治国领导小组”*《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社，2017年版，第31页。，法律主体制度的不断完善前景可期。

(二)立法的滞后限制了法律主体制度的完善

立法是法律主体得以确立的直接原因。我国建国以来很长一段时间都以党和国家规范性文件的形式来规范各种关系，中央与地方财政关系也不例外。这些规范性文件实际上起了和普遍适用的法律相似的作用，甚至因为其制定的快捷性而成为我国规范各项事务的常用方法。一些规范性文件的实际效果“较好”，更使立法工作停滞不前*比如说我国《破产法》，酝酿了10年才出台；我国的《预算法》从出台到第一次修订历时十年。。立法的滞后直接导致法律主体不能被及时确立或变更，影响了其自身的完善。

立法的滞后性还表现在立法的非“全面性”，在规定主体权利(权力)义务同时，自然的会有一个问题，主体之间发生冲突时该如何处理？中央与地方在相关事项划分上存在矛盾时，是否存在一种具有可操作性、规范化的程序能解决问题？能否有效引入司法调节，将中央和地方财政关系的调整纳入法治化的轨道？这些都没有解决。目前我国中央与地方财政关系处理中仍是“有行政，无司法”的常态。

(三)实践的复杂性加大了法律主体制度完善的难度

中央与地方财政关系的复杂性，决定了其法律主体问题的复杂性。主体的具体范围层次性多且具有多样性；主体的权利(权力)义务责任受各方因素制约会处于经常变动中，且有时界限不清。这无形中增加了法律主体制度完善的难度。在行政层级不变的情况下尚且如此，如果再加上别的变化因素，情况将更加复杂。这使得确定法律主体并明确其具体的权利义务关系有时变成了一项不可能完成的任务。

良法是善治之前提，无“良法”则无“善治”。只有内容上能反映调整对象自身规律、价值上符合公平正义之原则并能促进社会公益、形式上科学的法才能称之为良法。若不能制定出“良法”，则法律不如不立。朱苏力在分析建国初期没有在中央与地方之间实行制度化分权的原因时指出：“当时还缺少现代政治分权经验的情况下，急急忙忙进行制度化，一旦中央与地方权力配置不当……可能带来严重后果”*朱苏力：《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东论十大关系第五节》，《中国社会科学》，2004年第2期。。

在中央与地方财政关系处理中，最理想的状态是：“既要尊重中央的权威，又要调动地方的积极性能同时发挥中央与地方两个积极性”，但在设置主体权利义务时，若简单强调发挥“两个积极性”，可能会导致管理更加复杂。是否存在着一种制度，让中央与地方两个积极性都能常态性的发挥？有学者提出：“发挥中央与地方的‘两个积极性’，应将表面的‘齐抓共管’逐步改为协同治理下的‘合作伙伴关系’。在全面履行中央与地方的共同事权的过程中，应充分注意到中央与地方相关职责中的‘共同利益’，双方基于‘共赢’而合作，应更加注重合作机制的构建，增强政策沟通，实现社会整体治理”*张志红：《央地关系调整应避开的几个误区》，《中国党政干部论坛》，2015年第10期。。但这些建议都是非常原则性的。我国地域发展不均衡，解决具体问题需要结合具体判断和地方性知识，这些因素直接导致“良法”难产。

四、中央与地方财政关系法治化中法律主体制度完善的路径选择

(一)确立法律主体设立的基本原则

设立中央与地方财政关系中的法律主体，包含两层含义，一是确立法律主体，即哪些主体可以成为法律主体；二是设定主体的权利(权力)义务。以下的四个原则各有偏重，既有在主体确定的情况下，如何对主体的权利(权力)义务进行规定的原则，又有在主体不确定的情况下，如何确立法律主体并合理设定其权利(权力)义务的原则。

1.集中与民主相统一原则

社会不仅包括政府、集体、个人等组成部分，还包括上述各主体利益间相互促进、相互制约的联系，这种联系构成社会的秩序，“社会是否和谐、社会利益是否能得到更好的实现，更主要取决于其内在的秩序即各主体利益之间联系的性质”*孔德周：《系统经济法论》，北京：中国法制出版社，2005年版，第78页。。法律主体的确立和所拥有的权利义务是各方利益博弈在法律上的反映。在利益多元化的现代经济社会，中央与地方财政关系中各个法律主体，尤其是中央与地方既有利益统一的一面，又有各自独立的一面。集中和民主是社会生活永恒的话题，二者必须平衡协调，才能促进社会这个大系统的最优功能。

民主是一种社会管理体制，是立法正当性的根本保证，对防止立法过程中的专制风险，具有重要的意义。民主原则为法律主体制度的创制提供了法律依归。在中央与地方财政关系法律主体的立法中，在设定主体的权利义务时，我们要注意中央经济集中与地方经济民主的平衡协调，我们既不能因为要有集中就对地方捆的过多过死，又不能因为要有民主就“一放了之”而导致地方失控，更不能允许“突破法律”的错误主张实行*刘文华教授观点，见中国法学会编：《要报(90)》，1993年8月27日。。这一原则的实现要依靠行之有效的程序规则，不但在立法过程中要民主和集中相结合，在立法内容上，也要注意民主和集中的结合。

2.稳定性与变动性相统一原则

社会生活的发展变化需要立法机关适时地进行法律的废、改、立，但与此同时，法律不能朝令夕改，否则就会有损法律的确定性和权威性。社会生活的多变性与法律的相对稳定性是一对始终存在的矛盾。总体来看，由于动是绝对的，静是相对的、有条件的，前者代表的是法的变动性，后者代表的是法的稳定性，所以前者是矛盾的主要方面。

在中央与地方财政关系法律主体制度的构建中，对于一些原来不属于法律主体，但随着经济社会的变化，已经具备了确立为法律主体条件的，要及时确立；对于那些已经不适宜作为法律主体，要及时从制度上予以废除。既要注意稳定性，把握立法的时机，又要掌握变动性，使立法尽可能反映新的客观情况的变化。比如在主体的事权划分上，有学者就主张“中央和地方事权的划分只要在坚持主权由中央政府统一行使即不改变单一制政体的前提下，完全可以采取更加灵活的做法，以适应不同地区差异较大的国情”*杨志勇：《中央与地方事权划分思路的转变：历史与比较的视角》，《财政研究》，2016年第9期。。若采用这种思路，就是兼顾法律主体制度原则性和灵活性的很好例证。

3.责、权、利、效相结合原则

中央与地方财政关系，是经济法研究的主要问题之一，责、权、利、效相结合是经济法的总原则，也是设立法律主体的原则之一。“责”有两种含义，有的是积极意义的责任，尽责、责任；有的是消极意义的责任，即违法或没有履行义务所引起的法律责任。“权”，就是经济权力、经济权利。“利”是指物质利益，“效”是指经济效益，广义上也包括社会效益*刘文华：《中国经济法基础理论(1987年手稿)》，北京：学苑出版社，2002年版，第152页。。责权利效一致是任何管理系统保持稳定的基础，权大于责，或者责大于权都是不可取的。在市场经济条件下，权责的分配也要考虑利、效，我国中央与地方财政关系存在诸多问题，根源都在于责、权、利、效不统一。“一般而言，有的权力意味着利益和权利，可将其称为利益和权利型权力，有的权力代表着责任和义务，可将其称为责任和义务型权力”*罗红波，[意]M.巴尔巴托：《经济发展中的中央与地方作用：中意比较研究》，北京：社会科学文献出版社，2009年版，第19页。。在没有约束的情况下，中央与地方往往都倾向于利益和权利型权力，而尽力规避责任和义务型权力，结果便形成了目前的权责格局，中央与地方事权与财权不匹配问题突出。这体现出的深层次问题是，中央的宏观决策或权力的行使如何与地方利益相协调的问题。

随着社会的发展，中央与地方财政关系中的法律主体有可能更加多元化，哪些可以成为法律关系的主体，哪些不可以成为法律关系的主体，中央所行使的行政权或者宏观经济治理权行使过程中如何把握界限，既能综合协调各种关系，又能最终实现行权的初衷都是研究法律主体问题必须要关注的。因此，在法律主体设立的过程中，要充分考虑中央和地方如何合理配置其职权，考虑这些主体的责、权、利、效是否能统一。

(二)增加以法律主体为中心的立法供给

1.加强中央与地方财政关系的相关立法

良法和法律得以实施构成了法治的两大核心要素。立法在我国中央与地方财政关系中的作用如何？通过前文分析可知，法律层面上对中央与地方财政关系的规定存在着严重的供给不足。从我国建国以来的实践和研究情况看，显然更侧重于事实上的权力分配尤其是纵向权力分配，并依靠政策推动这种事实的存续。政策在我国经济发展中，起到了非常重要的作用，有学者指出“中国30多年的发展成就大大超出了西方学者的预期，包含了一些传统发展理论未能解释的重要因素。这些因素包括……政策有较强的连续性、稳定性，并且适时调整；……调动地方积极性并增进区域间竞争”*吴敬链，厉以宁等著，朱克力编：《供给侧改革引领“十三五”》，北京：中信出版集团，2016年版，第32页。。毛泽东曾说：“处理好中央与地方关系，这对于我们这样一个大国大党是一个十分重要的问题”*毛泽东：《毛泽东选集》(第5卷)，北京：人民出版社，1977年版，第276页。。央地财政关系妥善处理的重要性，不言而喻。我国宪法规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则。”这为中央与地方财政关系中的法律主体立法提供了原则性指导。

根据《立法法》规定，目前我国实行的是中央与地方多个层级的权力机关和行政机关都享有立法权的复合立法体制。在涉及到中央与地方关系的立法上，中央应占主导地位。基于此，加强中央与地方财政关系法律主体制度立法可从以下几方面着手：

第一，完善中央与地方财政关系法律主体制度体系。从内容上讲，这一体系至少应包括立法主体制度、预算主体制度、税收主体制度、监督主体制度、争议解决制度等。从层次上讲，又分为中央立法和地方立法。立法过程中要注意中央的统一立法与地方自主决策的统一，考虑到统一性和差异性的配合，保证法令、政令统一的同时，又要发挥地方主体的积极性。

第二，提高财政立法层级。法制的统一性是我国立法制度的重要原则。全国人大及其常务委员会要充分发挥立法职能，我国《立法法》已经对哪些必须制定法律，哪些可以通过授权立法，授权立法的规则做出了明确的规定。应该由法律规定的事项，坚决不能用规章或者更低位阶的立法规定，落实宪法所规定的“必须制定法律的事项”真正通过法律加以规范，使财政立法真正具有权威性。

第三，提高立法质量。越是强调法治就越是要提高立法质量，立法机关要充分发挥作用，将列入立法规划的，事关重要主体、重要事项的财政问题要及时进行立法推进。注意立法内容的内在逻辑统一性、前瞻性和系统性，努力使立法条文尽量明确、具体，提高立法针对性和可执行性。此外，在基层立法联系点建设、健全公布法律草案征求意见、法律通过前的评估等配套制度上也要尽快推进*李适时：《完善以法律为核心的中国特色社会主义法律体系》，《求是》，2017年第12期。。

2.进行涉及中央与地方财政关系的法律汇编

“法律汇编又称法规汇编，是指按照一定标准(如颁布时间、法律部门，或者一定的主题等)，将规范性文件收入加以系统排列，汇编成册”*孙国华主编：《中国特色社会主义法律体系研究》，北京：中国民主法制出版社，2009年版，第477页。。法律汇编严格意义上讲并不属于立法活动，但是在汇编过程中，会发现一些问题，引起司法解释、新的立法的产生等等。从这个意义上讲，法律汇编可以是另外一种意义上的“立法推动”。“在美国许多州，有很多(虽然不是全部)这种类型的制定法汇集，其中原始资料和独立部分的文本将影响到法院阐释其条款的模式”*[美]约翰·奇普曼·格雷著：《法律的性质与渊源》，马驰译，北京：中国政法大学出版社，2012年版，第159页。。

我们进行法律汇编时，应增强其针对性，比如可以针对中央与地方财政关系专门进行法律汇编，与法律法规的废、改、立结合起来。相比如立法程序的漫长和复杂，在进行立法准备的同时，进行法律汇编，从而对立法进行清理，不失为一条推进中央与地方财政关系法治化的捷径。

(三)实践中回归法律主体的“谦抑”

1.“谦抑”是行使公权力的应有之义

公权力行使的一条重要原则是，“不可行法无规定之权”，即不能任意放大自身权力。这和“谦抑”一词的词义是相一致的。在汉语言文义上，“谦抑”一词与“谦逊”基本同义。谦抑作为刑法的特征，在刑法学界应用已非常普遍，它是指“立法者应当力求以最小的支出——少用甚至不用刑罚(而用其他刑罚替代措施)，获取最大的社会效益——有效地预防和控制犯罪”*陈兴良：《刑法哲学》，北京：中国政法大学出版社，1997年版，第6页。。实践中的中央与地方财政关系的法律主体，必是经过立法确认的。在实践中，更为重要的是法律主体行使权力(权利)和履行义务承担责任的情况。

由于中央与地方财政关系中的法律主体多为政府部门，或多或少地掌握着自由裁量权，自由裁量权的行使大部分情况下都会导致权力规制对象实体权利的变化。权力行使的界限是什么？如果仅以现有文本上的法律所确定的原则去确定界限在现实中是很难实施的。理论上讲，我们可以不断扩充法条，以回应实践中出现的各种问题。从而实现中央与地方财政关系的法治化。但事实上，无论法律规定的多细致，面对千变万化的现实总是显得抓襟见肘。即使是在法治很发达的美国，也不例外，拿其中央与地方责权划分为例，“随着经济社会的发展，联邦和州在不同事项上的责权划分并非一成不变，而是根据时代的要求而不断变化的。……即使是同样的抽象原则和法律条款，在不同的年代伴随着时代的要求和法律的实践，在联邦和州的责权划分上也可以产生完全不同的效果”*宣晓伟：《推进中央和地方事权划分的法治化》，《中国党政干部论坛》，2015年第10期。。在这种情况下,如何把握住权力的界限,就显得尤为重要。

第一，坚持法律主体行权“有限性”，依法“确权”，确定法律主体的权利(权力)、义务、责任。洛克在《政府论》中通过自然权力理论、社会契约理论、分权制衡理论对有限政府作了系统论述。他认为，“民主制国家是大多数人掌握立法权的国家，因而人民可以监督政府，政府并无为所欲为的专断权力”*[英]洛克：《政府论》，叶启芳、瞿菊农译，北京：商务印刷馆，1982年版，第105-121页。。中央与地方财政关系中，因为涉及到财产的征收、公共资金的分配使用等，主体行使公权力的情形非常多，法律主体只有自觉按照法律规定行权，自觉抑制权力冲动，才能更好地实现中央与地方财政关系法治化。

第二，坚持法律主体行权“阳光化”。哪些是中央与地方财政法律关系中的主体，都拥有哪些权力，必须公开“晒出来”。“因为没有公开就无法监督，权力也就无法关进制度的笼子里；没有公开就没有威慑力，制度就会形同虚设；没有公开就失去公众的信任，制度就会降低其公信力”*顾杰：《如何把公共权力关进制度的笼子里》，《中国行政管理》，2013年第10期。。

第三，坚持法律主体“权责一体”，有权必有责，有责必担当。有了责任，主体的权力才能受到约束，才能真正实现“谦抑”。在立法中，要强化法律主体的权责一致的规定，还要合理划分不同主体的责任范围、大小。中央与地方法律关系中，主体通常是以“组织”的身份出现的，一旦出现问题，很容易出现名义上“集体担责”，实质上“集体无责”的情况。通过合理的制度构建，将“组织化”的主体责任明确，真正做到责权对应，这有利于更好地发挥法律主体的作用。

2.法律主体不能过度泛化

法律主体不能过度泛化包含两方面含义：一是中央与地方财政关系中的法律主体的范围不能泛化；二是法律主体行使权利(权力)履行义务不能泛化。中央与地方财政关系中，法律主体具有“泛化”的发生土壤，一般而言，权力的发生都是和政治权威相联系的，是利益重新分配的过程。权力是获取利益的手段，同时权力还具有侵犯他人利益的能力，所以权力的转移不仅与当事人的利益相关，而且间接的与社会其他成员的利益相关。因此，“在一个正常的社会里，权力的取得都是重要的法律问题，是一个规范的行为。当然，权力的‘私相授受’在任何社会里都难以绝对避免，不过，在法治的社会里，它失去了正当性”*周永坤：《规范权力——权力的法理研究》，北京：法律出版社，2006年版，第255页。。所以，法律主体的范围、权利(权力)义务责任必须是确定的，不能随意泛化或扩张。

中央与地方财政关系的法治化，实际上是中央与地方两类主体在行使财政权过程中权力配置的法治化问题。一般来说，权力配置有横向分权和纵向分权之分，长久以来，我们非常注重效率，效率甚至被当成是首要价值，比如“效率优先，兼顾公平”口号的提出。这与我国改革开放以来，以经济建设为中心是紧密相连的。但效率优先的前提下，有时候忽略了权力的滥用问题。因为一旦以效率为名进行权力的滥用，那同样也是有效率的。中央与地方财政关系中的法律主体，作为很多情况下的权力行使者，一旦以效率为导向，进行泛化，也会导致其正当性的流失，损害法治。在一个主权范围内将不同的权力分属于不同的主体行使，本身是为了控权。但如果权力过度集中在中央或地方的一方，则主权拥有者和权力拥有者很有可能走向对立，从而失去对权力的控制。

因此，无论是在立法中，还是在实践中，都要防止法律主体的泛化，尤其是要发挥人民代表大会制度的作用，保障中央与地方财政关系中法律主体的“谦抑”性。

五、结　论

在中央与地方财政关系法治化过程中，法律主体因其“现象化”——似乎不需要深入讨论——通常不被研究者所重视。然而法律主体制度的完善与否却恰恰最能反映中央与地方财政关系法治化程度的高低或成功与否；法律主体的确立或改变直接基于实践中各种主体的利益及地位的变化；法律主体的权利(权力)义务的变化联结着各方主体实体权利(权力)义务的变化。法律主体不明确，会直接导致在哪级政府行使哪些职能问题上含混不清，降低各级政府尤其是地方政府的办事效率。所谓“原则清楚，实践复杂”。

中央与地方财政关系的法治化离不开法律主体制度的完善，法律主体制度的完善不是法治化的结果，而是法治化的推动力量和表现之一。法律主体制度的研究，不仅要关注制度的具体完善，关注具体的已经颁布的法条，还要通过规则对主体行动的指引，通过规则的渗透，最终形成一种“良法之治”。