浅谈不动产登记行政案件相关材料的司法审查

胡雪曼

摘 要：本文探讨如何对不动产登记行政案件证据进行司法审查。笔者认为，应该对程序进行严格审查，对实质进行适度审查，审查行政机关是否在遵守相关程序规定的同时对不动产登记的事实尽了合理、审慎注意的义务。

关键词：不动产登记；证据；严格审查；适度审查

不动产（immovable property）是指依自然性质或法律规定不可移动的财产，如土地、房屋、探矿权、采矿权等土地定着物、与土地尚未脱离的土地生成物、因自然或者人力添附于土地并且不能分离的其他物。不动产登记行政案件的裁判结果直接影响着权利的公示、交易的诚信乃至社会经济秩序的维持。

一、对行政机关在诉讼过程中提交的不动产登记申请人为申请登记而提交给行政机关的证据材料的审查

1.对公证书的审查

公证书被称为“证据之王”，其效力优于其他书证。在行政诉讼中法院对于公证书应进行适度的实质审查，即对当事人有合理怀疑的公证书应进行实质审查，对当事人提出异议但没有合理理由的公证书可进行形式审查。这里的合理怀疑是指由于公证机关对于当事人没有公开公证卷宗材料，当事人对公证的程序合法性和内容真实性提出异议且提供一定证据，而该公证书是案件的重要证据。

对于公证书视情况而采取实质审查，是我国公证法律制度所决定的。随着公证制度改革，公证机构不再具有行政色彩，当事人对公证书不能再行使申诉、复议的权利，也不能就撤销公证书提起诉讼，公证书作为一种证据，其证明效力由法院审查后决定是否认定。所以，法院对公证书证明力的审查应该更加慎重，视情况而采取实质审查。比如遗嘱公证书，审判实践中当事人往往对遗嘱公证书提出极大的异议，质疑遗嘱公证程序的合法性和内容的真实性。笔者认为，当事人的这种异议是合理性怀疑，所以法院应当发挥能动司法积极性，对遗嘱公证书进行实质审查，也就是说不只是看公证书的形式是否合法，而深入审查公证书卷宗材料，进而审查公证的过程是否真实合法，从而推翻怀疑，形成内心的确信。

2.对权属证书证据材料的审查

不动产登记申请人有时会提交房屋所有权证或者土地使用权证以证明不动产的来源。审判实践中如果当事人对作为证据的权属证书提出异议，就存在是否追溯到对作为证据的权属证书的登记行为进行实质审查的问题。实践中有两种处理意见，第一种处理意见是责令行政机关提交有关这一权属证书颁发的证据，在这一行政案件中一并审查；第二种处理意见是对当事人行使释明权，告知其对该权属证书再另行提起行政诉讼，在另一行政案件中审查颁发该权属证书的具体行政行为的合法性。

二、对行政机关在诉讼过程中提交的体现行政机关调查审核过程的证据材料的审查

1.对于公告程序证据材料的审查

笔者认为，对公告程序证据材料的司法审查应是严格的程序审查，对行政机关收集公告程序证据材料应有严格的要求。法律法规对公告程序的具体操作方式没有规定，审判实践中常见的几种公告操作方式如下：①在行政机关的公告栏进行公告；②在不动产所在地的街道办事处或社区居委会的公告栏进行公告；笔者认为，采用第一种方式进行公告，行政机关并没有从便民利民的角度出发考虑问题，行政机关的公告栏对其政务公开有一定的作用，但对于待登记的权利只在其公告栏公告没有起到足够的公示作用。采用第二、三种方式公告是可以起到公示作用的，但应邀请当地街道办事处工作人员和居委会的工作人员见证公告的时间，并留下书面确认。

2.对询问笔录、调查报告类证据材料的审查

询问笔录、调查报告类材料是行政机关履行审核程序的重要体现。有时申请人提交的材料并不能完整体现不动产的情况，通过询问笔录和调查报告行政机关可以发现不动产登记过程中的一些重要问题。笔者认为，此时即使行政机关确有经过公告程序也不能认定行政机关的登记行为合法。行政机关既然从调查报告中已经发现四至权属问题，则应告知当事人提起民事诉讼，进行确权之诉，待法院判决确权之后再进行登记，否则会因此引发利害关系人提起行政诉讼。在行政诉讼中只能通过对询问笔录和调查报告的实质审查以及对调查和询问程序的严格审查，以四至权属认定证据不足为由先行判决撤销行政机关的登记行为，在民事诉讼解决后当事人再申请登记才能根本解决问题。

三、对不动产登记申请人在诉讼过程中提交的在申请登记时未提交给行政机关的证据材料的审查

不动产登记申请人在诉讼过程中可能会提交在申请登记时未提交给行政机关的证据材料。对这一类证据如何审查，是否可以作为定案的依据？审判实践中也存在争议。有人认为，在行政诉讼中应适用案卷排他性原则，即行政机关的行政决定只能以案卷作为根据，不能在案卷以外，以当事人所未知悉的和未论证的事实作为根据。但是笔者认为，我国的行政诉讼应采用有限的案卷排他性原则，对于不动产登记申请人在行政诉讼程序中提出登记申请时未提交的证据审查时可视情况而采信，理由如下：①我国的《行政诉讼法》第三十四条规定法院有权要求当事人提供或者补充证据，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定了原告、第三人有举证的权利；②有限的案卷排他性原则是与我国当前社会经济发展程度、依法行政进展程度相适应的。我国的经济发展迅速，各个领域的法律制度尚不健全完善，行政机关依法行政在不断的规范中，而不动產登记是对财产权利的公示，对稳定社会经济秩序、保障交易安全作用很大，法院有时可以在判决中或通过司法建议中指出不动产登记程序上的瑕疵，一律判决撤销登记行为，完全采用行政案卷排他性原则并不符合行政诉讼的根本目的。

对程序进行严格审查，是指对行政机关应遵循的审核、调查、公告等重大程序进行审查，将当事人举证和法院调查的证据作为程序瑕疵的补救，旨在规范行政权的行使，促进行政机关依法行政；对实质进行适度审查，是指对当事人提出异议经法院审查认定合理、涉及案件重大事实认定的证据进行实质审查，旨在确保司法公正，高效运用司法资源。将上述两者有机地结合，审查不动产登记行政案件的证据，争取行政裁判法律效果和社会效果的统一。endprint