基层党组织在社会领域的功能建设

刘玉东

摘 要：加强基层党组织在社会领域的功能建设，不仅是夯实党的组织基础的根本要求，也是社会治理活动有效开展的关键环节。一方面，党组织在社会建设领域中扮演着无可替代的重要角色，是社会治理活动的领导核心和组织枢纽；另一方面，党组织也要在服务社会的过程中开展基层党组织建设，并从社会认同和民众支持中汲取组织资源。积极发挥党的政治功能和社会功能是党领导社会治理的基本方式，也是基层党组织建设的工作重点。为了更好地适应新时代社会治理需求，落实基层党建工作，应将建设扶助型、社会型、引导型的基层党组织作为当前党建工作的重点。

关键词：基层党组织；政治功能；社会功能；能力建设

中图分类号：D26文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2018）01-0077-06

中国共产党在创建时期就强调组织建设的社会基础。1922年党的第二次全国代表大会通过的《关于共产党的组织章程决议案》提出要“到群众中去”，组成一个大的“群众党”；同时，党组织必须坚持“两个重大的律”：“党的一切运动都必须深入到广大的群众里面去”，“党的内部必须有适应于革命的组织与谏训〔训练〕”。①1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》进一步明确，“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线是党的根本工作路线。党的工作既要深入社会领域，动员社会成员；也要服务社会，建设社会；还要适应社会条件建设自身的政党功能。中华人民共和国建国伊始，建构社会主义国家秩序是中国共产党重要的历史使命。这就决定了党在社会领域的首要任务，就是主动选择一条改造社会的路径，并在社会自身不能按照预期目标发展的情况下，以行政管理的方式直接处理社会事务。改革开放以后，随着国家政权的不断稳固、社会经济的持续发展以及政府与社会的职能边界日益清晰，社会治理面临的诸多问题已不能再以单向垂直的行政方式来解决。在这种情况下，基层党组织在社会领域中的引导凝聚作用、帮扶协调作用就更为重要。

一、党组织在社会治理活动中的基本功能

从运行意义的角度讲，社会治理是指一切进入社会领域的成员以协商、合作等方式自觉地“治理社会”的过程。从“管理社会”到“治理社会”的概念变化，蕴含着理念、行为和规范等方面的变革，体现了社会领域中激发社会自治能力，培养社会成员公民意识的时代发展要求。社会治理对人财物等资源的需求，决定了社会治理的组织形态。为了调动更多的人员、资金、信息、服务等方面的要素来支持治理目标的实现，现代社会治理必然是一种开放式合作治理。中国共产党在社会治理体系中的领导地位确保党组织能够从国家和社会两个层面把握治理目标和治理方向，凝聚各种社会力量，引导各类社会主体在社会治理活动中的分工与合作。

1.社会治理的多重目标要求党组织在治理活动中发挥积极作用

社会治理是国家治理的重要内容，必然要符合国家治理现代化的总体需求。党的十八届三中全会在提出推进国家治理体系和治理能力现代化改革目标的同时，强调实现这一目标“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”②。现代社会日益成长的自主观念以及社会成员日益增强的自主参与或自由选择的能力，决定了社会治理需求必然呈现多样化的发展趋势。这就需要将多层面的治理目标和多样化的治理主体，有效地融合到整体协同的国家统一治理过程中，使各类社会主体在协同合作中平等实现彼此价值。基于不同主体在需求侧重点上的差异，社会治理目标可以分为三个层面：第一，社会治理应符合国家政权建设的需要。现代国家的建设首先体现为国家政权建设。公民为了维护自身利益向国家让渡一部分权利，并由公共权力代表公民权利形成政治影响力。这种政治影响力以国家意志为存在方式，渗透到社会生活的各层面和领域。第二，社会治理应符合公共管理的需要。现代国家的政治建设要求政府的职能设置有利于满足社会需求，尤其是基本的社会公共需求，增进广大公民福祉。在单位、集体越来越少包揽社会事务的今天，政府在社会治理中不是作用减少了，而是要求更高了。新时期的社会治理要打破单位的狭隘边界，向每一个公民提供更平等也更为丰富的社会服务。第三，社会治理应符合公民维护自身权利的需要。普通民众通过社会治理体系维护自身权利的实现程度，不仅是衡量社会治理水平的价值准则，也是全心全意为人民服务的根本宗旨对基层党组织提出的要求。总之，社会治理必须能够兼顾政权建设、公共管理与公民权利等不同类型的需求。这种需求压力进一步要求党组织必须具备将政权组织、社会力量和市场主体有效联结的协同能力，在社会领域中发挥组织纽带和领导核心作用，推动不同治理主体相互配合，共同完成治理任务。因此，基层党组织在社会领域的功能建设与社会治理体系自身的功能建设是紧密联系、相辅相成的关系。

2.中国共产党在社会治理中的基本功能

政党在国家治理中具有很多功能。戴维·米勒、韦农·波格丹诺等学者通过系统分类，认为政党的“主要功能是目标制定；利益表达；社会化和动员；精英的形成与遴选”③等。这些政党功能还可进一步归纳为两类：一是政党行使国家权力的能力，即政治功能；二是政党动员民众自愿合作的能力，即社会功能。1951年刘少奇在《在中国共产党第一次全国组织工作会议上的报告》（1951年5月5日该报告经中共中央发给各中央局并转各级党委，在党内传达并执行）中，对政党的上述两种功能作了符合我国国情的表述，即一方面，我们党在思想上和政治上的正确领导；另一方面，我们党又在组织上密切地联系着全国广大的人民群众，这种联系广泛地存在于基层社会的各个领域。④党组织的政治功能和社会功能通过党的组织建设而广泛地作用于我国社会各个层面。《2016年中国共产党党内统计公报》将党的组织体系划分为三个基本层级：一是中共中央委员会；二是分布于全国的3207个党的各级地方委员会，包括省（区、市）、市（州）、县（市、区、旗）委；三是451.8万个基层党组织。⑤党组织遍布于基层社会的各个领域，承担着为民服务的责任。其中，一些党组织掌握着执政权、管理权，以调动国家资源的方式提供服务，体现着党的政治功能在社会领域的作用；还有很多基层党组织并不掌握权力，而是靠做细致的群众工作动员和组织民众提供各类社會服务，体现着党的社会功能在社会领域的作用。endprint

党组织的政治功能和社会功能从国家和社会两个层面在社会治理中发挥作用，也必然会因为国家和社会的变革而在社会治理中表现为不同的实现方式。从社会的角度来看，广大民众越来越倾向于自主地选择获得社会服务的方式和参与社会治理的方式，并为自己的选择承担责任；从国家的角度来看，国家的管理方式正在从以行政管理的方式处理社会事务，向以推动社会多元合作的方式来处理社会事务转变。这种变化趋势对基层党建工作提出了新的要求：一方面，只有以服务社会为党组织的建设目标，不断探索新的功能形式来协调国家和社会的多元治理主体，才能够建立有效的社会治理体系，真正践行全心全意为人民服务的根本宗旨；另一方面，只有坚持把党的基层组织扎根于社会治理体系，提高服务社会的能力，才能够保证党组织在群众中树立崇高的权威，从而夯实党的组织基础。

二、社会领域中党组织的政治功能建设

就政治功能而言，党组织在社会治理中的作用正在从主要以直接控制公共资源参与社会建设的方式，向更多地重视通过决策和规范间接领导社会治理转变。共产党领导下的政府不仅要承担社会成员不愿或不能承担的公共责任，还要以公共资源的再分配方式支持社会组织的成长，并形成国家与社会的合作治理。

1.社会领域中党组织政治功能的组织基础

党对公共资源的调动，保证了党组织在社会领域中高效的整合和领导能力，保证了党组织在社会治理中的领导地位。中华人民共和国建立初期国家用计划经济体制严格地规范社会治理行为，党与政府的权力合一，党的政治功能迅速得到强化，并积极地作用于社会建设。中华人民共和国建立后中国共产党虽然从法律上成为国家唯一合法执政党，但是“要想巩固政治上的统治，就需要进行社会改造和现代化建设，就需要和长期以来支配中国社会的狭隘的地方观念展开面对面的较量”，“要想建立一个完整的国家政治体系，政府就必须以一种前所未有的方式渗入到社会的各个角落。这种渗透反过来会引起组织方式上的细致变化”⑥，从而使人们从狭隘的束缚中解放出来。面对这种社会需求，中国共产党集合全国人力物力迅速实现国家能力的全面提高，逐步建立了以公有制为基础，以国家的劳动人事计划为人事管理基本依据的行政管理体系，履行全面管理国家事务的责任。在当时的历史趋势下，社会领域中原有的保甲制被废除，街居制和单位制并存的制度逐步建立。虽然居委会从法律上具有社会组织的自治地位，但居委会及其他社会组织必须依靠党和政府提供的资源，才能实现自身的正常运转。也就是说，党组织凭借在政府、国有企业、医院、学校等国家机构中的领导地位，调动国家资源来保障各种社会治理活动的顺利开展，实现在社会领域的政治功能。党组织政治功能的统率作用在今天仍有坚实的组织基础并保持着蓬勃的发展活力。2016年，全国8138个城市街道、31819个乡镇已建立党组织，覆盖率均超过99%；全国99.6%的国家机关单位、94.7%的事业单位和91.3%的公有制企业已建立党组织。⑦这些数据表明了中国共产党政治功能的广泛性和有效性。

2.社会领域中党组织政治功能的基本实现方式

在社会治理实践中，上级党组织对下级党组织的政治领导，党组织对政府、企事业单位的领导，党委、政府、企事业单位对社会成员的领导，形成了社会治理体系中各主体间的有效联动与合作。这种合作既可以保证社会治理方式始终适应党和国家治理方略的变革，又能保证社会治理效果与党委、政府的治理目标协调一致。

社会领域中党组织政治功能的基本实现方式有很强的时代特征。第一，计划经济体制时期党组织的政治功能建设以直接强化党在社会领域中的管理权为主要特征。国家垄断了社会治理资源的配置，社会组织和社会成员的社会身份由党和政府予以确认，从而形成了以科层制为特征的社会治理体系。“党政一体”的共同责任和履职方式使党组织的政治功能直接表现为对管理权的运用。第二，市场经济体制下党组织的政治功能建设因社会条件的变革而做出相应改变。市场经济体制下社会的复杂程度逐步加深，许多新兴社会治理主体成长起来，这需要在社会领域形成新的合作关系。实现合作的基本要求，就是“使相互作用更持久和使相互作用更频繁”⑧。我国社会过去从整体派生到部分、从中心流转到“末梢”的合作模式已不能适应多元化社会的新需求。为了适应新的经济社会环境，政府转变职能，将部分治理责任转移给社会组织。这就在社会治理活动中形成了新的合作关系，并在一定程度上压缩了党组织政治功能的发挥空间。同时，原来“党政一体”的共同责任和履职方式转向“党政分责”的治理方式，党组织直接利用公共权力整合社会的条件也发生了很大改变，重塑政治功能的实现方式是社会需求压力下党建工作的必然选择。第三，当前社会领域中党组织政治功能实现方式的创新发展。新时期党组织的政治功能建设侧重于宣传教育、主动沟通、积极督促以及投入专项资金、选派党务人才等方式，将党的组织网络拓展到社会各个领域，重塑党的政治领导。

新时期党组织的政治功能建设有两个着力点。一是提高党组织利用执政资源领导社会治理的能力。党组织通过政府、企事业单位进行公共资源配置，采用免征营业税、减征所得税、政府“购买服务”等措施，为社会组织提供治理活动的经济来源，并通过对治理主体的公共资源利用情况的监督和管理，保证其必须按照党委预期的服务项目和服务方式开展治理活动。二是提高党组织利用各项规则和公共平台间接领导社会治理的能力。党组织通过推动政策制定，推动建立政府信息公开、社会信息共享等公共平台，将非公有制企业等社会组织的服务项目纳入各种公共服务平台，为社会组织提供发展机遇的同时，也凭借各种约束性条款实现对多元社会治理主体的有效领导。

三、社会领域中党组织的社会功能建设

就社會功能而言，党组织在社会治理中的作用集中体现为提高社会成员的结社能力和合作能力，帮助社会成员以自主选择、自愿合作、自我负责的方式承担部分过去由政府承担的治理责任，同时提高公民对政府履责情况的监督和问责，实现政府还权、还责于社会的目标。因此，党的社会功能建设只有以推进社区有效自治为目标，才能够更好地扎根于社会基层。endprint

1.社会领域中党组织社会功能的组织基础

随着改革向纵深发展，新经济组织和新社会组织的数量不断增加，它们脱离行政管理的自由度也在不断扩大，这是我国经济社会结构变化的大趋势。2013年以前成立社会组织必须先挂靠在某一体制内单位；2013年2月之后，十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》规定，“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意”⑨。这类制度创新为社会组织的成长提供了宽松的条件。在迅速的社会变革中，仅靠陌生人之间的信任很难保证相互间形成有效的集体行动以满足社会治理的需要，因此以党组织的社会功能弥补社会成员之间信任度和合作能力的不足，是推进社会治理现代化的必要措施。

社会需求压力促使党组织重新审视自身的社会功能建设。计划经济体制时期主要在体制内单位中建立党组织的做法，在改革开放后悄然改变。目前基层党组织在社会领域中已取得长足发展。社会领域中的党组织主要分为三类。第一类，社区（居委会）和建制村党组织。2016年，全国97911个社区（居委会）、550636个建制村已建立党组织，覆盖率均超过99%。第二类，非公企业的党组织。2016年，185.5万个非公有制企业已建立党组织，占非公有制企业总数的67.9%。第三类，社会组织中的已建党组织。2016年，全国社会组织法人单位中已建立党组织的有28.9万个，比2015年增加8.5万个，占社会组织法人单位总数的58.9%，提高了17.3个百分点。⑩这些数据表明，党组织在非公部门中组织建设的普及率虽还不及在公共部门的组织建设，但也得到了很大提高。而且，党组织在非公部门中的组织数量已超过了体制内党政事企单位中党组织的数量，逐渐具备产生积极影响力的组织条件。这些基层党组织没有直接的政治权力，因此，充分发挥党组织的社会功能是其参与社会治理的主要方式。

2.社会领域中党组织社会功能的基本实现方式

党组织社会功能的实现方式主要体现为以党组织之间的“联动合作”带动多元社会主体之间的“联动合作”。市场经济体制下越来越复杂的社会需求使政府既无法直接应对，也无力承担管理社会全部事务的所有成本。但是，如果行政权力不断弱化，社会独立性持续增强，社会治理体系缺乏凝聚力量，那么“社会原子化”的失序状态就很难避免。因此，在新时期的社会治理体系中党组织凭借自身在社会领域中的组织网络拥有得天独厚的凝聚能力和组织资源，顺理成章地成为分散的社会主体间相互联系的重要枢纽，责无旁贷地承担弥合社会分歧、维护和谐秩序的重任。党组织的社会功能建设也因扎根于社会治理体系而具有坚实的社会基础。

党组织在社会领域中推进社会功能建设离不开党组织政治功能的优势。第一，在区域性的社会治理体系中，社区党组织是党在基层社会治理体系中最基本、最重要的组织形式。南京市梅园街道兰园社区的一位党委书记有二十多年的基层党建工作经历，她談到群众对党组织的看法时就讲：“城市化的速度太快，很多平时打交道的人彼此并不熟悉，也谈不到信任，老百姓最相信的还是共产党。一个社会组织进（社区）来，我们不认可，老百姓也就不会相信。”B11这种情况表明，党组织实际上是社会信任和社会合作的中介。群众对党组织的信任和支持是党组织领导社会治理活动的社会基础。社区党组织的主要职能包括以下几类：一是党建类职能，执行党的路线方针政策决议，领导其他社区组织开展社区治理活动等；二是公共管理和服务类职能，讨论决定本社区建设、管理中的重要问题、领导社区居民自治组织、领导社区群众组织、联系群众、服务群众，化解社会矛盾，维护社会稳定；三是社区文化类职能，宣传党的路线方针政策决议，宣传群众、教育群众，反映群众的意见和要求，做好党员的教育管理和发展党员工作等。B12可见，社区党组织的职能设置不仅涉及党建职责，还涉及公共管理和服务、文化建设等。社区党组织对区域内其他社会组织负有领导责任，在街道工委和办事处的直接领导和支持下，全方位地领导社区内的社会治理活动。第二，在社会治理体系的多元治理主体中，基层党组织是各主体相互联系的重要枢纽。具体表现为主管单位的党组织利用国家机构的职能影响，帮助“两新”组织开展党建工作，以点点对应的方式推进基层党组织建设。比如工商、税务、卫生、物价等单位，由于对非公企业拥有相应管理权，因此由这些国家单位牵头建立的非公企业党建工作站或党建工作指导站，能够有效地在企业中开展工作，推进基层党组织建设。以南京市为例，南京市以全市15个工商分局、83个基层工商所为组织基础，充分发挥工商部门主管小微企业、个体工商户、专业市场的职能优势，大力开展针对非公企业和个体工商户的党建工作，并将其列入基层工商部门的绩效考核和工商干部的年度考核内容，力争实现党组织建设在个体工商户中的全覆盖，并为其活动开展提供经费等多方面支持和保障。此外，市区两级组织部门有针对性地帮助规模性非公企业开展党组织建设，理清工作思路、完善工作制度、搭建工作载体，推广党建经验。在经济园区内，园区党工委采取建立党建工作机制、配强工作力量，创建党员服务工作平台，完善党群共建机制以及“党费支持、企业分担、园区兜底”的党建经费保障办法等措施，在“两新”组织中全面推进党的基层组织建设。党的组织网络进一步成为整合各种力量的纽带。企业党组织之间的联建共建不仅促进行业企业开展相互协作，推动产业配套发展，还为各类企业员工的学习、工作、生活提供切实帮助。由上可见，党组织的社会功能建设，在社会领域中形成了以党的组织体系间的联动关系促成多元社会治理主体间形成“联动合作”关系的社会治理新格局，有效提高了社会成员间的合作效率。

四、在社会领域加强基层党组织建设的对策建议

通过以上分析可见，党组织的社会功能与政治功能是密切配合、相辅相成的，社会功能建设离不开政治功能的支持，政治功能的强化同样需要借助于社会功能的基层影响力。党的基层组织只有在融入社会治理体系的情况下，才能有效领导和支持社会治理活动；基层党组织也只有提高自身的社会治理效益，才能获得人民的普遍认同和支持，夯实自身组织基础。结合实践经验，基层党组织建设应侧重于以下几个方面。endprint

1.建设扶助型政党：加强党组织扶助社会自治的能力建设

基层党组织的社会功能建设首先体现在促进社会自治的能力建设上。长期以来，党组织的政治功能在社会治理中具有约束性强、见效快等优势，但也普遍存在因過度强调服从而忽视民众意愿和过度强调纪律而忽视党员意愿的现象，并对社会治理体系和党的组织体系造成过度行政化的影响。社会自治是改变过度行政化弊端的必然出路。由于我国的市场化改革是国家自上而下全面推进的经济社会转型，不断加快的城市化进程也是由行政规划和迅速膨胀的社会财富所推进的社会再造，这就造成了现阶段我国社会自治在两个方面的缺陷：一是利益驱动的自治活动缺乏规则约束；二是价值驱动的自治活动缺乏社会成员共同体的归属感和一致行动的认同感。如何扶助社会自治有效开展成为摆在基层党组织面前的重要问题。为此，党组织加强对“两新”组织等社会组织的领导和服务，在社会领域建设基层党组织的政治支点和组织网络都是势在必行的。基层党组织建设，尤其要注重加强党组织参与社会自治活动的能力建设，为此，不仅要向社会延伸自己的基层组织，还要在社会治理活动中形成自己的外围组织，以社会治理平等参与者的身份疏通民意，促进社会合作，从而保障社会自治组织有能力承担越来越多的社会治理责任。

2.建设社会型政党：加强体制外党组织的自生能力建设

基层党组织的社会功能建设还体现在党组织如何在社会领域自发地发展壮大自己。党组织的“发展或变化不仅受到政党可以动员的资源类型的影响，而且也受到政党目前掌握的资源出处的影响”B13。在中国共产党的组织体系中，建立在国家机构中的党组织都有影响公共资源配置的能力，组织基础稳定，运作规范。在体制外的“两新”组织中建立的基层党组织，由于不能直接决定国家公共资源的分配，其获得资源以维持自身发展需求的能力就比较薄弱。同时，由于体制外的基层党组织仍延续着单位制党建模式，其日常运作主要依赖所在单位的各种支持，所以一旦其所在企业或社会组织经营下滑或者倒闭，建立在这些单位之内的党组织往往也就面临解体。由于体制外的基层党组织仅仅延续单位制党建方式，往往很难有效覆盖流动党员群体，不少流动党员成为“口袋党员”“隐形党员”，长期游离于组织之外。由此可见，加强基层党组织的社会功能建设，必须重视基层党组织尤其是“两新”组织里党组织的自生能力建设，确保这些组织能够从广泛的社会领域汲取资源、实现自我发展，适应社会新变化。体制外党组织也只有具备良好的自生能力，才能够稳定地在社会领域发挥领导作用。

3.建设引导型政党：加强党组织在社会领域中统揽全局的能力建设

基层党组织必须从执政党自身连接国家权力和公民权利的政治特性出发，不断加强自身的政治功能建设。这就要求党组织在社会领域中能够兼顾来自于国家和社会不同的需求，统揽全局，协调各方，引导社会建设的大方向。党组织的政治功能建设突出体现在执政党核心权力实现方式的建设上，即党管政策、管宣传、管纪律、管干部等方面的能力建设，保证党组织有效服务社会。第一，要把党管政策的能力建设深入到基层社会中，在党的组织体系内建立传递社会诉求的畅通渠道，以政策创制、制度创新落实“为人民服务”的政治伦理，以此引导社会建设。第二，要把党管纪律、管干部的能力建设深入到基层社会中，完善社会成员向政府问责的渠道建设，增强国家与社会之间的信息沟通和相互信任，促进国家机构和多元社会主体间的协调合作，以营造社会领域良好的政治生态和人文环境引导社会建设。第三，要把党管宣传的能力建设深入到基层社会中，以党的文化宣传为导向培育公民意识和社会共识，以人的价值观建设引导社会建设。

当前，我国社会自治水平尚需要很大提升，政府在社会治理领域的管理成本和负担依旧很大。只有充分发挥基层党组织的作用，才能保证国家和多元社会主体间实现有效的协调合作。综上所述，在社会领域加强党的功能建设，既是党建的需要，也是社会建设的需要。

注释

①中央档案馆编：《中共中央文件选集》第1册，中共中央党校出版社，1989年，第90页。

②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，中国政府网，http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm，2013年11月15日。

③邓正来主编：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社，1992年，第521、410页。

④参见中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第2册，中央文献出版社，1992年，第148页。

⑤⑦⑩中共中央组织部：《2016年中国共产党党内统计公报》，《人民日报》2017年7月3日。

⑥[美]费正清、罗德里克·麦克法夸尔主编：《剑桥中华人民共和国史（1949—1965）》，王建朗等译，上海人民出版社，1990年，第72页。

⑧[美]罗伯特·阿克塞尔罗德：《合作的进化》，吴坚忠译，上海人民出版社，2007年，第91页。

⑨《国务院机构改革和职能转变方案》，《人民日报》2013年3月15日。

B11访谈资料来自作者于2016年6月4日在南京市梅园街道兰园社区进行的实地调研。

B12资料来源：《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》（中办发〔2004〕25号），《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发〔2000〕23号），《民政部关于切实做好全国和谐社区建设示范单位命名表彰工作的通知》（民发〔2008〕142号）。

B13[英]艾伦·韦尔：《政党与政党制度》，谢峰译，北京大学出版社，2011年，第93页。

责任编辑：翊 明endprint