建构反兴奋剂内部举报人制度探析*

张子豪，黄芙蓉

(1.中南财经政法大学 刑事司法学院，湖北 武汉 430073；2.湖北第二师范学院 文学院，湖北 武汉 430205)

在大型体育赛事中，运动员有时为了取得出色成绩会采取一些不正当手段，这些做法往往与体育竞技的公平公正精神背道而驰,尤其是少数运动员违规违法使用各类兴奋剂的行为，不仅践踏了奥林匹克精神，也会对运动员自身的生命健康权造成危害。当前，滥用兴奋剂问题可谓是体育赛事中的一大毒瘤，世界各国都在想尽一切办法予以应对。

在反兴奋剂斗争中，充分发挥举报人的检举揭发作用，不失为一条良策。而制定完善的举报及查处程序、有效保障举报人的合法权益等，也一直为体育领域和法学领域专家学者长期所推崇和强调。2016年，在世界反兴奋剂机构(WADA)发布的《举报计划：举报政策和程序及不当行为》这一文件中，对于内部举报人制度进行了详细规定，同时推荐和鼓励各国的反兴奋剂机构也实施类似的举措。这一制度对于中国防治兴奋剂的滥用问题有着深刻且实际的借鉴意义。

一、世界各国反兴奋剂内部举报人制度概况

所谓内部举报人制度①，简言之，即通过内部举报人这一特定主体的检举揭发等活动并积极配合反兴奋剂机构开展有关调查的一项制度。这里的内部举报人与普通举报人在本质上没有区别，二者的主要差异在于：内部举报人的身份系由世界反兴奋剂机构授予，其与世界反兴奋剂机构通过签署有关协议并基于对双方权利义务的明确约定而展开合作，在此基础上从事反兴奋剂的有关活动。相比普通举报人，内部举报人在与世界反兴奋剂机构合作时享有更多的权利。

本文以为，世界反兴奋剂机构之所以推出内部举报人制度，除了希望更好地发挥内部举报人在反兴奋剂斗争中的巨大作用外，更是旨在强调要采取切实有效的措施保护举报人的合法权益，避免举报人因参与反兴奋剂活动而遭致不利后果，进而影响举报人参与反兴奋剂斗争的积极性。以2014年俄罗斯田径兴奋剂事件为例②，因俄罗斯女运动员尤利娅及其在反兴奋剂实验室工作的丈夫斯捷潘诺夫的揭发，俄罗斯运动员在索契冬奥会中大规模、系统性服用禁药的丑闻才得以浮出水面。但由于揭露兴奋剂丑闻，尤利娅被俄罗斯人称为“卖国贼”，夫妇二人事后更是不得不远走他国，可谓付出了高昂代价。

国际奥委会、国际足联、美国奥委会、美国职业联盟等体育组织以及日本各级体育管理机构已建立起一套严密有效的举报体系，当事人或知情人可方便地通过热线电话、电子邮件等方式进行举报[1]。 意大利是世界上兴奋剂调查较为成熟的国家，不断完善《国家反兴奋剂框架》[2]，将原先的反兴奋剂条例上升为国家法律，明确举报制度，进行更深入的兴奋剂调查。2015年澳大利亚《国家反兴奋剂框架》出台，更加重视反兴奋剂情报的收集和调查工作(包括举报人制度)[3]。此外，法国、巴西、日本等国都有反兴奋剂的举报措施。

2017年，世界反兴奋剂机构(WADA)发起一项题为“说出来(speak up)”的倡议行动，通过建立反兴奋剂网络平台，给运动员提供举报违禁行为的渠道。作为世界反兴奋剂机构加强举报政策的一部分，该项目在2016年11月的格拉斯哥理事会议上得到正式批准。这个程序可以在iPhone或者安卓设备上使用，也会在App Store和Google Play上架。世界反兴奋剂机构负责人奥利维尔-尼格利相信，这个“说出来”的计划将鼓励更多运动员站出来，并为反兴奋剂机构提供可能存在的违规行为的举报或检举。奥利维尔-尼格利说：“世界反兴奋剂机构的庞德和迈凯伦调查，都是源于有举报人触发，这说明举报人对我们机构的重要性，有利于从整体上使体育运动变得‘干净’。世界反兴奋剂机构还强调“消息人士”和“检举者”的区别。任何向世界反兴奋剂机构揭发不当行为的被视为“消息人士”，如果他们希望与该组织进一步合作就被归类为“检举者”。然后，他们将会与世界反兴奋剂机构签署一份协议，获得额外提供的权利。情报和调查总监杨格表示：“我们明白，站出来需要怀着真诚的勇气和坚定的信念。接到运动员或者其他人的电话，我们会对他们的身份进行保密以确保其安全。我的任务是，确保所提供的信息得到最高程度的保密，对指控进行全面调查，对于与我们签约的检举者，我们将保持联系、互通进展，并保证他们被保护。”③

二、我国反兴奋剂内部举报人制度建构之意义

一直以来，中国高度重视反兴奋剂的宣传、教育和监督管理工作，坚持严格禁止、严格检查、严肃处理的反兴奋剂工作方针④，禁止使用兴奋剂。任何单位和个人发现违规使用兴奋剂行为的，均有权向体育主管部门和有关部门举报。严格来说，中国虽然赋予单位和个人有反兴奋剂举报的权利，但并未建立完备的反兴奋剂举报人制度，这在一定程度上影响了举报人在反兴奋剂斗争中作用的发挥。因此，有必要学习借鉴世界反兴奋剂机构发布的《举报计划：举报政策和程序及不当行为》这一文件中的相关内容，从而构建中国的反兴奋剂内部举报人制度。应当说，在中国构建反兴奋剂内部举报人制度具有如下重要意义。

第一，有利于深入贯彻公平竞技的体育精神。体育精神是体育运动的支柱和灵魂。使用兴奋剂的行为严重挑战体育竞赛中的公平理念，不仅对使用者的生命、精神会造成严重损害,同时对于社会秩序、伦理秩序、国家形象也存在着极为恶劣的影响,与我们倡导的体育精神内涵明显相悖。通过构建反兴奋剂内部举报人制度，充分发挥举报人在反兴奋剂调查工作中的作用，不仅有助于打击和遏制使用兴奋剂的行为，更是有利于深入贯彻公平竞技的体育精神，净化体育生态。

第二，顺应了世界反兴奋剂斗争的方向和趋势。当前，中国的反兴奋剂工作仍主要立足于兴奋剂检查。但随着科学技术的发展，兴奋剂使用的隐蔽性越来越强，尤其是在常规的药检中很难发现基因兴奋剂和特别定制兴奋剂的使用，要找到运动员使用该类兴奋剂的直接证据极为困难[4]。此时，如果依然仅仅依靠兴奋剂检查来打击这种行为，其效果可想而知。2015年1月1日起正式实施的新版《世界反兴奋剂条例》要求反兴奋剂机构要更多地从调查中发现违规情况，在中国构建反兴奋剂内部举报人制度，正是加强反兴奋剂调查的有力举措，顺应了当今世界反兴奋剂斗争的方向和趋势。

第三，有助于建立健全中国反兴奋剂举报调查机制。纵观世界各国反兴奋剂斗争的实践可以发现，在此过程中仍存在着反兴奋剂源头遏制困难、反兴奋剂机构与其他调查机构工作不协调、调查后的处罚威慑力不够等问题，这直接影响到反兴奋剂斗争的效果。如前所述，中国尚未建立完备、高效、系统的反兴奋剂举报调查程序和机制。以设立内部举报人制度为契机，有助于建立健全中国反兴奋剂举报调查机制，进一步增强对使用兴奋剂行为的监督力度，在揭发兴奋剂违规行为的同时，警示其他相关人员远离兴奋剂。

第四，有助于降低监管成本提高震慑效应。内部举报人制度是一种制度创新，相比政府动用大量财政资金去加强监管，其代价要低得多，在客观上能降低监管成本。正所谓“堡垒最容易从内部攻破”，特别是随着智能手机等设备的普遍使用,内部知情人很容易拍摄到使用兴奋剂的人员及现场,这是外部监管力量不可能做到的。俗话说：“隔行如隔山”,内部知情人士对兴奋剂的来源、隐秘使用兴奋剂的行为和方式都熟悉,其专业技能甚至高于一些执法者和行业专家的水平。来自内部人的举报，能够充分揭露行业潜规则⑤，不仅可以填补政府监管不到位的空白，大幅度降低监管成本，而且对运动员、教练员及整个社会也会形成震慑效应。

三、建构我国反兴奋剂内部举报人制度的几点设想

中国承担反兴奋剂职责的主要机构是国家体育总局反兴奋剂中心，开展此项工作的主要依据是国务院制定的《反兴奋剂条例》和国家体育总局制定的《反兴奋剂管理办法》，这其中均允许和鼓励对兴奋剂违规行为进行举报⑥。然而，仅凭这些粗陋的规定还不能说明中国存在完善的举报人制度，鉴于举报人对反兴奋剂斗争的积极作用，可以参照世界反兴奋剂机构发布的《举报计划：举报政策和程序及不当行为》这一文件的相关内容，构建中国的反兴奋剂内部举报人制度，从而获取更多的兴奋剂违规线索和证据，以切实提高打击兴奋剂违规行为的成效。为此，我们的具体设想与建议如下：

(一)关于内部举报人身份的取得

要成为一名适格的内部举报人，不能是零门槛，因为某些人员可能借助该身份实施对运动员进行诽谤等非法行为，影响体育运动的正常进行。因此，中国在规定内部举报人身份取得的条件时需注意以下内容：1. 内部举报人身份需由中国反兴奋剂机构对普通举报人进行审查评估后作出授予与否的决定。审查评估的内容包括但不限于以下方面：(1)提供的线索或者证据必须与体育运动中使用兴奋剂行为相关；(2)是出于善意且基于合理理由的举报；(3)举报行为可能使举报人或其家人的人身安全面临威胁；(4)有关调查活动可能使举报人的身份得以暴露。2. 需签署内部举报人协议。作为取得内部举报人身份的条件之一，此类人员只有当其与中国反兴奋剂机构签署有关协议之后方能取得该身份，至于协议内容应全面包含内部举报人及反兴奋剂机构的权利与义务，对内部举报人的保护措施以及补偿、奖励等内容。

(二)关于内部举报人的权利与责任

内部举报人应当享有如下权利：1.有权及时收到中国反兴奋剂机构关于是否授予其内部举报人身份的决定及理由。2.享有身份保密的权利，除非经其同意自愿公开。3. 有权获得举报信息确已收到的情况反馈并在允许的情况下知悉最新调查进展。4. 对于中国反兴奋剂机构做出的调查结论以及基于该调查结论拟进一步采取的举措，内部举报人享有被适时告知的权利。5.在特定情形下，有权与中国反兴奋剂机构调查部门人员进行面对面沟通。6.有权享有中国反兴奋剂机构提供的保护措施与补偿奖励等。

内部举报人应当承担以下责任：1.举报行为必须出于善意且基于合理理由。2.举报的信息必须客观、真实、准确，若有必要还应在中国反兴奋剂机构的要求下作出相应说明或者提供更多信息。3.根据举报人协议与中国反兴奋剂机构合作，包括应要求予以公开作证等。4. 避免实施任何有违反兴奋剂规则的行为，以及任何可能破坏或者妨碍正在进行的反兴奋剂调查的行为。5.在采取任何与正在进行的反兴奋剂调查相关的行动之前，需征得中国反兴奋剂机构调查部门的批准。6.避免因实施举报行为使本人或其他人陷入危险境地，一旦出现此种情况应立即与中国反兴奋剂机构取得联系。7.在反兴奋剂调查期间及调查结束后，内部举报人均需严守保密规定，一旦违反保密规定，其基于举报人协议所享有的权利也随即丧失。

(三)关于中国反兴奋剂机构的权利与责任

中国反兴奋剂机构应当享有如下权利：1.有权将从内部举报人处获悉的任何信息提供给执法部门。2.根据有关程序与内部举报人进行包括面对面方式在内的进一步沟通。3.当内部举报人不履行负有的相关义务时，有权结束调查程序，终止举报人协议。

中国反兴奋剂机构应当承担以下责任：1.制定并发布完善的内部举报人制度，采取有力举措保证该制度得以顺利施行。2.高度重视并有效保障内部举报人享有的各项权利，切实加强对内部举报人的各种保护。3.对内部举报人制度施行情况适时评估并不断调整完善。

(四)关于对内部举报人的补偿激励机制⑦

为充分调动内部举报人参与反兴奋剂工作的积极性，应当建立相应的补偿与激励机制。比如，对内部举报人开展举报行为发生的必要开支、造成的经济损失等可酌情给予经济补偿。为表彰内部举报人对打击兴奋剂违规行为所作的贡献，还应当给予其一定的经济奖励⑧。在这方面，可以根据内部举报人提供线索或者证据的重要性、内部举报人协助调查的工作力度等因素制定相应的奖励规则，对于奖励情况相关各方均应加以保密。另外，还可考虑借鉴“污点证人”的做法，对于因兴奋剂问题受到处罚的运动员、教练员等，倘若其能有效揭发其他兴奋剂违规行为，可换取对其从轻处罚的奖励。

(五)关于加强对内部举报人的全面保护⑨

为确保内部举报人制度顺利有效运行，还必须加强对内部举报人的全面保护，以打消他们的后顾之忧。

首先，应保证内部举报人以安全保密的方式与中国反兴奋剂机构调查部门进行沟通。除非内部举报人给出明确且书面的同意，否则其身份不得被公开。此外，中国反兴奋剂机构调查部门还必须对内部举报人提供的线索和证据等严密保管，防止信息泄露影响调查顺利进行或者暴露内部举报人身份。

其次，内部举报人在揭发兴奋剂违规行为的同时，也可能使自己陷入法律纠纷，比如被举报人可能针对内部举报人提起名誉权侵权诉讼等⑩。为此，中国反兴奋剂机构可以根据具体情况为内部举报人提供必要的法律援助，或者对内部举报人自己寻求法律援助所支出的合理费用予以补偿。

再次，要切实防止对内部举报人的打击报复，加强对其本人及家人的人身安全保障。倘若因为中国反兴奋剂机构内部工作人员的故意或者疏忽，致使内部举报人或其家人遭受侵害与报复，对于负有责任的有关工作人员应依法依规予以处理。对于来自被举报人的打击报复也同样需要防范和予以相应制裁。另外，当发现内部举报人或其家人可能遭受到人身安全威胁时，我国反兴奋剂机构有义务联系公安机关对其提供应有的人身安全保障。

注释：

①举报人分为外部举报人和内部举报人，内部举报人就是借鉴“吹哨人”制度(也叫“吹哨人法案”)，就是知情人士的爆料制度，而知情人往往又是内部人，内部举报人供职于被举报的单位，或与被举报人关系密切，深知内情，其举报比外部举报人更具有杀伤力。《吹哨人法案》研制于美国，始于1986年，是《联邦民事欺诈索赔法案》的一个程序性修正案。也称“告发人诉讼”。该法案允许个人代表美国政府，起诉任何收到或使用政府资金，并从中获利的合约人和其他实体，包括州和地方政府的欺诈行为。这个个人就是“吹哨人”，意为了望哨和告发者，帮助政府监察公共行为中的欺诈和不公。

②维塔利-斯捷潘诺夫(此前是俄罗斯反兴奋剂官员)、他的妻子尤利娅(800米田径运动员)。他们收集了大量资料，包括莫斯科反兴奋剂实验室如何调换俄罗斯运动员尿样的证据及偷拍的俄运动员和教练商量如何使用禁药的视频，他们将这些资料交给了德国ARD电视台,2014年12月3日该电视台播放题为《禁药密档:俄罗斯如何制造出它的冠军们》的纪录片,揭露俄罗斯田径界存在“系统性”的使用兴奋剂的行为。世界反兴奋剂机构(WADA)独立调查委员会指控俄罗斯违反反兴奋剂规定，并建议国际田联取消俄田径运动员参加相关比赛的资格，包括2016年里约奥运会。国际田联采纳建议，取消了俄罗斯田径协会的参赛资格。

③参见2017年3月12日的“腾讯体育”《WADA打造反兴奋剂平台 运动员直接可手机举报》一文， 原载网页http://sports.qq.com/a/20170312/018092.htm.

④全国政协委员、国家体育总局副局长、反兴奋剂中心主任李颖川在全国政协会议上指出，目前我国对服用兴奋剂的运动员基本上是行政处罚，只靠行政处分是远远不够的，如教唆、销售、贩卖、服用兴奋剂都要受到刑法追究，这样才有震慑力，建议将“教唆、销售、贩卖、服用兴奋剂”写入我国刑法。我国2004年3月1日起施行的《反兴奋剂条例》第 37、38、39、40 条中规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，其中涉及法人和自然人生产、销售、监管不力、包庇、组织、强迫、教唆、欺骗、协助使用等11种滥用兴奋剂的行为。这是我国立法首次在兴奋剂问题上明确运用刑罚这一规制手段。但是这一规定缺乏可操作性，建议“两高”(最高人民法院、最高人民检察院)先出台司法解释,逐步推动中国刑法修正案颁布，在刑法第六章中增设滥用兴奋剂犯罪:(1)在体育竞技比赛中,服用兴奋剂,情节严重的,处拘役或者管制,并处或者单处罚金。(2)在体育竞技比赛中,教唆、引诱、欺骗他人使用兴奋剂,情节严重的,处一年以下有期徒刑、拘役或管制,并处或单处罚金;情节特别严重的,处三年以下有期徒刑,并处罚金。(3)在体育竞技比赛中,强迫他人使用兴奋剂,情节严重的,处一年以下有期徒刑、拘役或管制,并处或单处罚金;情节特别严重的,处三年以下有期徒刑,并处罚金。此外，对非法制造、运输、贩卖、持有兴奋剂也应入罪入刑。对上列行为除了判处刑罚外,在刑罚措施中还要增加相应的资格刑，可以单独设置一款规定,即从事体育活动的人员有上列行为的,禁止五年内从事相关的职业。

⑤在美国证券交易委员会(SEC)的执法活动中，内部举报人举足轻重，例如在2009年Galleon Group LLC内幕交易案中，内部举报人Roomy Khan的信息起到决定性作用。著名的好莱坞电影《告密者》也是改编自一则关于大公司内部举报人的真实故事。在中国，查处监管部门官员腐败案件，也大多依赖内部举报人披露真相，如证监会王小石案、商务部郭京毅案等。

⑥中国应改变当前由多部门受理举报的做法，确定统一、权威的举报受理机构，并由该机构独立负责后续调查，避免多部门参与容易造成举报人身份泄露的隐患。金融危机后，美国在2010年通过的“道格-弗兰克法案”中进一步加强和完善了对“吹哨人”的奖励与保护政策，成立了“吹哨人”办公室，专门处理“吹哨人”的相关举报。

⑦应明确举报奖励资金的来源，可参照我国《食品药品违法行为举报奖励办法》，规定举报资金由国家财政资金保障，纳入财政预算，专款专用，并接受审计、监察等部门监督检查。

⑧设立举报人重奖制度(a Bounty Program for Informants)，根据2001年康乃尔大学出版社出版的C. Fred Alford教授撰写的《举报人：破碎的生命与组织权力》(Whistleblowers: Broken Lives and Organization Power) 一书的调查：约有90%的举报人失去了工作，甚至财产和家庭。举保人需要国家力量的保护。美国的举报人重奖制度与保护制度培植出举报人一族。美国“吹哨人”通过《吹哨人法案》的罚款金额己经达到80亿美金，而这些“吹哨人”差不多得到10亿美金。美国证券交易委员会刚刚宣布奖励一位“吹哨人”超过三千万美金，创造了自“道格-弗兰克法案”的“吹哨人”项目成立以来单笔奖励最高的记录。我国《食品药品违法行为举报奖励办法》设立内部人员举报奖励机制，将单次举报奖励的最高限额从原先的30万元提高到50万元，并将适用范围扩展到食品、药品、化妆品、保健食品、医疗器械全领域,实现“四品一械”全覆盖。《深圳市食品安全举报奖励办法》的最高可获奖励60万，除了巨额奖金，还设立了精神嘉奖。

⑨根据联合国经济合作与发展组织(OECD)的报告(Building Public Trust: Ethics Measures in OECD)，立法保护举报人已是全世界范围的一个普遍并日益加强的趋势。如英国1998年通过《公共利益信息披露法》(Public Interest Disclosure Act)，保护举报人；日本2004年5月通过新的《举报人保护法》；澳大利亚各洲都有《举报人保护法》，或《公共利益信息披露法》；1997年以色列的《工人保护法》和2000年南非的《信息披露保护法》(Protected Disclosure Act)则禁止雇主因雇员的举报行为而对雇员实施解雇、训诫、骚扰、迫害等打击报复；2001年非洲加纳通过了《举报人保护法》。2010年5月，欧洲议会也刚刚通过一项保护举报人的决议。

⑩通过立法赋予内部举报人言论自由，使之没有构成诽谤、诬告陷害、侵害商业信誉犯罪或侵权的危险。