文化自信背景下行政文化建设的个案研究

王璐?卢祖松?吕瑾?张楠

【摘 要】 本文通过问卷调查、结构式访谈、参与观察和比较分析的方法，对大理白族自治州洱源县凤羽镇行政文化建设现状进行了分析，从行政精神、行为、制度和过程四个方面提出凤羽镇行政文化建设和创新路径，构建符合新时期要求的新型行政文化。

【关键词】 文化自信；行政文化；创新型政府

一、文化自信与行政文化的内涵

1、文化自信

2014年3月7日，习近平总书记在参加全国人大二次会议贵州代表团审议时指出，“一个国家综合实力最核心的还是文化软实力，这事关精气神的凝聚，我们要坚定理论自信、道路自信、制度自信，最根本的还要加一个文化自信。”[1]2016年5月17日，在哲学社会科学工作座谈会上，习近平强调指出，“我们说要坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信，说到底是要坚定文化自信。文化自信是更基本、更深沉、更持久的力量。”[2]理论界目前对文化自信的定义很多，概括来说，文化自信是一个国家、民族、政党对自身文化价值的充分肯定，对自身文化生命力的坚定信念。关于文化自信的来源，有学者指出，“当代中国人文化自信的来源主要有四个方面：中华文明的历史辉煌、当代中国的蓬勃发展、文化发展的正确道路、汉语学术的崛起趋势。”[3]

基于前人研究达成的共识，笔者认为文化自信应主要包含传统文化自信、革命文化自信、当代先进文化自信、世界先进文化自信和民族文化自信五个内容。中国传统文化是中国特色社会主义道路的文化根基和灵魂，如儒家的仁政、民本思想启示我们要构建服务型政府，树立“民本位”的行政价值取向；法家是中国历史上研究国家治理方式的学派，以民为本、富国强兵、以法治国、依法行政的思想一直延续到至今，指导各级党政领导来治国理政，把我国真正建设成为法治国家。革命文化如长征精神，“两弹一星精神”等，习近平总书记多次强调党员要始终铭记艰苦卓绝的长征精神，为中国特色社会主义事业奋斗不息。当代先进文化主要由毛泽东思想、邓小平理论、科学发展观、习近平治国理政思想等内容构成。世界先进文化主要指对世界先进文化的吸收和扬弃，如马克思主义中国化，指导中国新民主主义革命取得胜利，逐步确立了中国特色社会主义理论体系，开启了中国特色社会主义事业新纪元。我国有五十六个民族，民族文化浓厚，各民族间友好相处，文化传播、文化认同、文化融合共同构成了我国文化自信，促进了我国文化繁荣和社会主义文化事业发展。传统文化、革命文化、当代先进文化、世界先进文化和民族文化都是文化自信的重要来源，都是我国从文化大国转向文化强国的重要基础和途径，我们要增强文化自信，为理论自信、制度自信和道路自信奠定坚实的基础。

2、行政文化

我国对于行政管理学科的研究开始较晚，自然对于行政文化的研究开始也较晚。行政文化是公共行政之魂，目前国内对行政文化的定义主要有三种观点，即中观意义上的行政文化，广义行政文化以及狭义行政文化。如王沪宁和竺乾威认为，行政文化是形成体系的行政人员自然而然创造出来的文化，这个文化起源于每个公务人员身上具有的文化因素，比如价值观、态度、信仰等，但是因为体系的融合，每个人的个人文化融合成为一种更广泛的、更公认的行政文化。[4]张金鉴认为行政文化是行政人员、公务人员都应该遵守和信守的各种价值观念、生活方式、行为方式。[5]夏书章认为，文化分为狭义和廣义，狭义的行政文化就是指行政意识形态，这种意识形态既包括道德现象、心理现象，也包括精神活动状态，行政意识形态不是凭空产生的，是在行政实践活动基础上逐渐形成的。[6]

基于前人研究，笔者认为行政文化是人们在行政活动中形成的行政作风、行政理念、行政价值取向以及行政行为规范，并且影响着他们的思维和行为活动，可以从行为、精神以及制度三个层面来理解，主要由法治型行政文化、服务型行政文化、民主型行政文化以及生态型行政文化构成。由此，少数民族行政文化作为一种亚文化，也应该从行政作风、行政理念、行政价值取向和行政行为规范四部分内容着手研究，也应该包括法治型行政文化、服务型行政文化、民主型行政文化以及生态型行政文化。

3、文化自信与行政文化

文化自信是我国从文化大国走向文化强国的必经之路，传统文化、革命文化、当代文化、世界先进文化和民族文化都是我国文化自信的体现和重要来源，而行政文化包含于文化之中，自然也是文化自信的一部分。在经济体制转轨、社会体制转型的新时期，如何依托文化自信载体，构建和创新行政文化，打造中国行政文化自信，推进我国政府治理现代化，是一个值得深入研究和探讨的问题。

二、凤羽镇概况

大理白族自治州是古代“茶马古道”的必经之地，有13个世居民族，截止2015年末，全州户籍总人口358.44万人，其中白族人口121.79万人，[7]拥有悠久灿烂的历史、丰富多彩的民族宗教文化，素有“文献名邦”、“文墨之乡”的美誉，被历史学家誉为“亚洲文化十字路口的古都”，形成了灿烂的南诏大理文化，鲜明的白族文化，浓郁的民族风情。白族从古至今一直是以勤劳著称的民族，具有开明、乐观的民族精神，加之重视商品经济，是西南边疆少数民族中接受汉文化最早的民族之一，经济相对繁荣，历史文化源远流长。白族文化以洱海区域为核心，向四周辐射。白族人民的“三道茶”、“三月街”等传统节日集中体现了白族文化，白族文化最本质的特性是其包容性，最能体现其包容性的是白族的宗教信仰。白族是一个开放、包容，同时对外来文化具有很强融合能力的民族，从而使多种宗教在大理都有存在的空间，如佛教、道教、伊斯兰教等。

凤羽镇位于洱源县城西南部，是远近闻名的历史文化名镇，白族民间文化浓厚，常年居住白族、汉族和回族等11个民族，其中白族占总人口的98%，是大理州白族人口最为集中的城镇之一。2001年4月被云南省人民政府命名为“云南省历史文化名镇”；2010年7月被住房和城乡建设部、国家文物局命名为“中国历史文化名镇”；2011年6月，被列入云南省重点开发建设特色小镇。[7]毛泽东说过，“中国文化应有自己的形式，这就是民族形式。民族的形式—新民主主义的内容—这就是我们今天的新文化。”[8]凤羽镇作为大理州白族人口最为集中的城镇之一，在文化自信背景下研究凤羽镇少数民族行政文化建设情况，具有代表性。此外，在坚决倡导打赢苍海明珠洱海保护攻坚战的背景下，凤羽镇作为洱海的发源地，其生态行政文化建设研究又有了一定的时代意义。endprint

三、凤羽镇行政文化建设现状

行政文化具有鲜明的时代特性，在全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，对我国政府行政文化建设提出了更高的要求，必须建立起适应这一时代发展的法治型、服务型、生态型和民主型行政文化。由于白族自身的民族属性，要求凤羽镇行政文化建设更加符合其民族特质，突出其民族风俗习惯、民族伦理道德和民族价值体系等，通过文化交流与碰撞，促进民族融合，民族团结。下面笔者将对凤羽镇法治型、服务型、生态型和民主型行政文化建设现状依次进行分析。

1、法治型行政文化建设

法治型行政文化是指以法治为基本内容的行政文化，具体来讲就是政府能够依法行政，把法治精神和法治要求植入公共行政过程当中，使行政过程规范化、合法化、制度化的一种文化现象。构建法治型行政文化是推进我国国家治理体系和治理能力现代化的核心。与下关、古城、巍山、喜州和诺邓相比，凤羽镇法治型行政文化的建设力度不足，宣传力度不大，依法行政程度相对较低。通过走访凤翔村等地，发现政府不够重视法治文化的宣传，政府工作人员没有树立起“法无授权不可为”的行政理念，不能做到依法行政。政府工作人员依法行政的程度直接影响着政府形象，依法行政程度越高，人民群众对政府就越满意。

2、服务型行政文化建设

服务型行政文化是指政府及其工作人员具备为人民服务的意识，能够及时有效回应公众需求，做到严格执法，在政府决策、提供公共服务、管理社会事务过程中做到人民群众广泛参与的一种行政理念和行政价值观。实地走访凤羽镇后发现，当地政府和居民中98%的人表示没有听过文化自信，更谈不上了解文化自信。询问到当前国家大政方针和政策时，居民们表示不知道，也没必要知道。就连其最为关心的反腐问题也表示政府没有向其公开过相关信息，觉得腐败问题依然大量存在。此外认为政府对其传统物质、非物质文化遗产保护力度不大，导致来此旅游的游客较少，而且口碑普遍不好，严重影响了当地旅游业的发展。与相关政务工作人员接触后，其态度较好，尽力回答我们提出的问题和困惑，当地居民也表示近年来政府工作人员的行政态度有所好转。但此次调研中笔者发现政府对当地公共产品和服务提供不足，道路坑坑洼洼，垃圾满地无人清扫，整个镇子辖9个村委会，43个自然村，却没有一所高中规模院校，居民普遍受教育程度不高。大部分居民表示愿意把孩子送进学校，接受教育，但是教育资源短缺。由于镇子上基本都是白族人民，使用本民族语言交流，汉语普及程度不高，不便于沟通。综上，凤羽镇服务型行政文化建设存在较多问题，政务信息公开力度不够，政府与群众沟通渠道太少，沟通机制不畅，没有建立起符合该地域该民族的公众需求回应机制，而且提供的公共产品和公共服务数量有限，质量不高，在日后行政文化的建设过程中必须重视此类问题的解决。

3、生态型行政文化建设

进入二十世纪以来，世界人口急剧增长，环境问题日益突出，对各国政府治理提出了更高要求。“绿色政府”、“生态政府”逐渐进入人们的视野。生态型政府由生态行政学说衍生而来。其研究的基点，在于政府賴以生存和运作的生态系统的重要性，强调政府与其环境的互动和动态平衡。开创者美国学者高斯，集大成者是美国行政学家利格斯，为研究公共行政现象开创了一个全新的视角，使各国政府开始关注到政府与经济、政治、文化以及生态系统之间的平衡。由此学术界提出了绿色政府、生态型政府和绿色GDP等概念。我国学者黄爱宝教授认为，生态型政府是指实现人类与自然环境的自然性和谐作为基本目标，以遵循自然生态规律和促进自然生态平衡作为其基本职能，并将这种目标与职能贯穿到政府制度、行为、能力和政府文化等诸方面之中的政府。[9]生态型政府以“生态价值优先”为根本价值取向，致力于追求实现人与自然之间的自然性和谐。生态型政府的构建，应从文化、制度、技术等多方面入手，其中，行政文化的建设是生态型政府构建的核心和关键，而生态型行政文化对生态型政府的建设起着至关重要的引领性作用。

在云南省、大理州及各级人民政府坚决要求合力保护洱海，打赢洱海保护攻坚战的要求下，地处洱海源头的凤羽镇必须重视生态型行政文化的建设。生态型行政文化就是在政府的指导下，实现人与自然、人与人之间真正和谐的一种文化现象，实现政府与经济、政治、文化和环境系统的互动平衡。2015年1月，习近平总书记来到大理洱海了解洱海生态保护情况，并同当地干部合影后说：“立此存照，过几年再来，希望水更干净清澈。”他叮嘱当地干部一定要改善好洱海水质，说：“云南有很好的生态环境，一定要珍惜，不能在我们手里受到破坏。”洱海是大理州厚重历史文化的载体，是大理政治、经济、文化的摇篮，是白族人民的“母亲河”。2017年大理州全面实施“七大行动”、引入大理洱海环湖截污PPP项目，全力推进洱海保护治理。

在开启抢救模式全面加强洱海保护治理工作以来，凤羽镇高度重视，多措并举，结合实际制定了《凤羽镇关于开启抢救模式全面加强洱海保护治理工作的实施方案》，扎实推进洱海保护治理工作，把保护治理好洱海源头生态环境作为事关全镇经济社会发展的头等大事和首要的政治任务，综合执法监督和全面推进“七大行动”，实现洱海源头生态环境和主要入洱海河流水质明显改善，达到国家和省州县考核目标。中央及各级政府高度重视洱海保护，该地居民也表示应该保护洱海，会全力配合政府工作。可是如何保护洱海是一个值得探讨的问题，政府如何去执法监督更是一大难题。根据此次实地调研发现，政府存在暴力执法现象，政府及其工作人员只知蛮干，没有和人民群众做好沟通交流，当地民众对政府较为不满，抱怨直接影响到其正常生活和收入水平。因此凤羽镇行政文化的建设，在处理好人与自然关系的同时，更应该注重人与人之间的关系，构建一个人与自然、人与人、与政治、经济、文化之间的生态平衡系统，推进我国社会主义生态文明建设，优化我国行政文化生态，真正实现生态善治。

4、民主型行政文化建设endprint

我国民主型行政文化的建设主要是基于毛泽东同志的民主行政文化观，其实质就是在政府行政管理过程中始终坚持“民本位”思想，致力于建设真正的让人民当家做主的廉价政府，在一切工作中，都必须贯彻民主的精神，用民主作为尺度来衡量工作的得失，积极创造条件，保证人民群众行使当家做主的权力。[10]何为民主，就是在政府决策过程中不仅要充分考虑民情民意，而且要让人民群众切实参与到政策制定过程中来。民主行政的本质在于行政参与，在于公民对政府管理事务的参与。根据民主理论，政府行为的合法性来源于它们对人民意志的体现。显然凤羽镇镇政府没有建立起这样一种民主型行政文化，民众表示未曾参与过政策制定过程，政府也未考虑将民众纳入政府决策体系中来，政府与民众之间基本没有互动，更谈不上良性互动。政府只顾执行上级命令，群众只顾过好自家日子，互不打扰干涉，维持表面和平。凤羽镇民主型行政文化建设已经刻不容缓，只有建立起民主型行政文化，才能真正建立起人民群众当家做主的人民政府，才能真正促进民族认同和政府认同，才能带来民族团结和民族进步。

四、创新凤羽镇政府行政文化建设的对策建议

在经济全球化、政治多极化、文化多元化的时代背景下，行政管理的时代主题为文化制胜，适当的文化竞争有利于提升我国国际地位，而且只有行政文化的不断创新才能推动公共行政朝着良序、健康的方向发展。罗曼、谭军提出，“少数民族地区行政文化不仅在一般意义上推动着高效进取的行政管理模式，而且对民族地区的社会政治稳定和发展有着极其重要的影响。”[11]不论是基于民族团结和民族进步，或是政治稳定和民族发展，如何增强文化自信，提升少数民族区域自治政府公信力都已经刻不容缓。

基于上述分析，凤羽镇政府行政文化建设已经走到了一个十字路口，必须在新的时代背景下进行创新型行政文化的建设，重塑适应这一时代要求的新型行政文化。创新型行政文化的实质在于创新型政府的建设，只有不断创新行政文化，才能真正建设成为人民群众满意的服务型政府。不论是法治型行政文化、服务型行政文化、生态型行政文化还是民主型行政文化，都可以从行政精神、行为、制度和过程四個方面进行建设和创新。下面笔者将从这四个方面来谈对凤羽镇政府行政文化的重塑。

1、行政精神文化

行政精神文化主要是指行政组织在创建和发展过程中，指导政府及其工作人员的行政价值、行政观念等要素的总和。总的来说，少数民族地区行政精神文化和我国整体行政组织行政精神文化一致，都接受马克思主义世界观、人生观和价值观、中国特色社会主义思想体系的指导，都接受中国共产党的领导和指挥。但是民族自治地方由于其双重属性，既担负着一般地方政府行政机关的行政任务，同时也担负着民族自治任务。因此少数民族自治地区政府的行政精神文化必须在尊重少数民族的宗教信仰和风俗习惯的基础上进行重塑。白族人民勤劳勇敢、白族文化包容开放、兼收并蓄，凤羽镇政府行政文化必须体现出来白族文化的包容性和开放性，其行政文化必须在充分体现白族文化特色的基础上进行创新。凤羽镇政府内部必须树立一种为人民服务、促进民族团结和进步的现代行政观念，用此行政观念来指导其行政行为。如可以邀请当地村落里面比较有威望的人来讲述白族历史文化，使政府工作人员真正了解白族文化，进而才能树立起为白族人民服务的行政精神文化。

2、行政行为文化

行政行为文化是政府及其工作人员在行政过程当中体现出来的关于其行为的一种文化。行政行为文化直接关系到政府形象和政府公信力，要求政府人员在行政过程中的行政行为必须规范、合法。目前凤羽镇政府行政行为文化建设的当务之急是要加强对白族传统文化的传承和保护，当地政府可以举办一些白族人民节庆活动、白族文化宣传艺术表演活动、白族非物质文化遗产展览活动等，如巍山的南诏博物馆，剑川的木雕传承和喜州的喜绣坊，增强白族人民的民族自豪感。另外，政府人员在行政过程中一定要做到依法行政，严以用权。如可以向巍山彝族回族自治县学习建造“南诏法治文化广场”，使法治观念深入人心。此外，凤羽镇政府应该加大财政投入开发凤羽特色旅游产业，加强对凤羽镇旅游的宣传力度，吸引更多的游客来了解、体验真正的白族文化和民俗风情，保护和传承当地民族文化的同时也增加当地民众的收入。

3、行政制度文化

行政制度文化主要是指国家为实现特定目标而对行政主体、行政参与人和行政相对人给予一定限制的一系列制度和行为规范的总和，是一种强制性规范。必须建立起严格、科学、规范的行政制度文化，才能保证实现行政管理的科学性、有效性、制度化、规范化和程序化。凤羽镇政府行政制度文化的构建首先必须完善相关人员行政行为规范制度，并将政府人员工作绩效纳入考核体系，建立起政府内部绩效考核评估体系，激励、监督相关人员提高行政效率。

4、行政过程文化

行政过程文化可以看作是行政精神文化、物质文化、制度文化和体制文化的综合，主要表现为政府及其工作人员在行政过程中体现出来的行政观念、行政价值、行政行为规范等，行政过程的制度化、规范化和程序化程度直接决定了行政管理的科学性和有效性。凤羽镇政务人员在行政过程中必须秉持生态优先、绿色政府、服务于最广大人民群众的根本利益等观念，依法行政，合法监督执行，为人民群众提供数量更多、质量更好的公共物品，着力建设成为服务政府。在这一过程中，凤羽镇政府可以创新建立公众需求回应机制，政府信息公开平台搭建等。实地走访过程中凤羽镇政府行政文化建设存在的最大问题就是政务信息不够公开或公开程度有限，当地民众对政府行为不知情也不想知情，形成了一定程度上的政治冷漠。因此，政府及其工作人员必须高度重视这一问题，积极搭建政务信息公开平台，推进政府上网工程和电子政务，建设电子政府。通过微博、微信公众号、乡镇论坛等新媒体加强与人民群众的交流，实现政府与社会、企业、民众之间的良性互动，创新推行“互联网+行政文化”模式，推动行政决策的民主化和科学化，实现政府治理现代化。endprint

五、小结

文化体现着一个民族最深层的精神积淀，是民族认同的根脉，是一种内生性力量，是一种精神引擎，是行为向导，对精神观念、制度以及行为等方面都有着巨大的影响和作用。行政文化对行政精神、行政制度和行政行为等也都发挥着重要作用。因此必须加强和创新行政文化，只有这样，才能真正建立起服务政府、有效政府、法治政府和绿色政府，切实做到以民为本，为人民服务。文化自信要求凤羽镇政府必须重塑行政文化，构建符合新时期要求的新型行政文化，通过大力发展文化事业和文化产业，增强文化自信的来源，增强民族自豪感，进而构建起人本型行政文化和先进行政文化，实现我国政府治理的科学化、法制化和现代化，科学有效推动我国民族区域治理现代化的同时提升中华文化的国际影响力。

【参考文献】

[1] 习近平.在参加全国人大二次会议贵州代表团审议时的讲话[N].人民日报，2014-03-07.

[2] 習近平.在哲学社会科学工作座谈会上的讲话[N].人民日报，2016-05-19（2）.

[3] 刘建军.论当代中国人文化自信的来源[J].文化软实力，2016.

[4] 王沪宁、竺乾威.行政学导论[M].上海：上海三联书店，1988.

[5] 张金鉴.行政学新论[M].台北：三民书局，1982.

[6] 夏书章.行政管理学（第二版）[M].广州：中山大学出版社，1998.

[7] 大理白族自治州白族文化研究院.白族文化研究[M].云南：云南民族出版社，2013.

[8] 毛泽东.新民主主义论，毛泽东选集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1991.707.

[9] 黄爱宝.生态型政府“初探”[J].行政学研究，2006（1）56-60.

[10] 覃孟念.论毛泽东的民主行政文化观[J].毛泽东思想研究，2000.

[11] 罗曼，谭军.略论民族和自治地方行政文化.西藏发展论坛，2006.

【作者简介】

王 璐（1993-）女，甘肃民勤人，硕士研究生，主要从事地方政府治理、少数民族自治地区行政文化建设研究.

卢祖松（1992-）男，云南曲靖人，硕士研究生，主要从事地方政府管理、公共政策研究.

吕 瑾（1993-）女，河南永城人，硕士研究生；主要从事地方政府治理、行政发展研究.

张 楠（1995-）女，山西阳泉人，硕士研究生；主要从事地方政府治理、公共经济学研究.endprint