全面从严治党的历史发展研究

【摘 要】 本文将中国共产党从严治党的历史发展脉络梳理为“初创期-形成期-转型期-成型期”四个历史时期，阐述了这四个历史时期从严治党的经验与做法：初创期：对党内文件的严格执行；形成期：以政治纪律为核心的党内法规见端倪并予以严格执行；转型期：以立规矩，大量建立党内法规制度为主；成型期：从严治党步入立良规与创新机制的提升质量阶段。

【关键词】 从严治党；全面；历史发展

全面从严治党的历史发展和党内治理形态的变化、法规制度的建设密切相关。中国共产党在建立健全党内治理规范体系的进程中，也在不断丰富与发展着全面从严治党。结合党内法规的历史发展，可以把从严治党的历史发展脉络梳理为“初创期-形成期-转型期-成型期”，在这四个历史时期的演进过程中，从严治党中的党内治理与国家治理之间也形成了良性互动。

一、初创期：对党内文件的严格执行

中国共产党从成立之日起，就特别注重政治纪律，从思想与制度上完善党内治理形态，通过出台一系列文件，并严格执行文件来践行党的宗旨。中共一大会议期间便通过了《中国共产党第一个纲领》、《关于当前实际工作的决议》，其中，党纲除了确定党的性质等根本问题，还对共产党员的基本政治立场提出了严格要求，规定各级党组织和党员在涉及国内党内重大事务上，必须与当党中央保持高度一致。《中国共产党第一个纲领》第四条还进一步指出，加入中国共产党的党员必须“承认本党党纲”，“必须与企图反对本党纲领的党派和集团断绝一切联系”，并成为“忠实党员”。这一表述，实质是对共产党员资格上的政治要求，是党员所必须遵守的最基本的政治纪律。中共二大期间除发表《中国共产党第二次全国代表大会宣言》之外，还通过了《中国共产党章程》，首次设立“纪律”专章，明确了纪律处分，十分重视政治纪律建设。在中共三大期间，会议通过了《中国共产党第三次全国代表大会宣言》等多个重大文件和《关于“民主的联合战线”的决议案》。中共四大通过了《对于出席共产国际第五次大会代表报告之决议案》、《对于中央执行委员会报告之决议案》、《对于共产国际执行委员会代表报告世界共产主义运动状况之决议案》、《对于民族革命运动之决议案》、《对于职工运动之决议案》、《对于农民运动之决议案》以及对于青年运动、妇女运动、党的组织、宣传工作等十一个决议案，顺利通过了《中国共产党第二次修正章程》。

中共五大通过的《组织问题决议案》中首次使用了“政治纪律”这一词语。值得一提的是，中共五大之后，同年“八七会议”通过的《党的组织问题决议案》特别强调：“严守党的纪律尤其为秘密党之必要条件。党部机关之一切决议及决定，调遣等等，应当绝对的服从，一切党员，不论其地位如何都应如此。凡破坏纪律者，都应从严惩办（停止职务，开除党籍等）。”[1]

由此可见，在此阶段期间，在党内以“议案”、“决议”、“宣言”等形式出现的文件占据了党内规范体系的半壁以上江山，在党内治理中发挥重要作用的也正是严明政治纪律，严格执行各种党内文件。应该说这些党内文件是党内法规雏形，从严治党也是伴随对这些党内文件的严格执行而贯穿始终的。

二、形成期：以政治纪律为核心的党内法规见端倪并予以严格执行

从严治党随着党内法規的真正形成，进入不断发展期。在抗日战争期间，最早意识到应该建构党内法规并从严执行的是毛泽东、刘少奇等同志在1938年9月15日中共中央政治局会议上提出的“党规”的概念，明确指出：“党内要制定一种党规保证党的团结，个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级。”此后，在毛泽东的指示下，成立了中央工作规划起草委员会来开展相关工作。同年10月，毛泽东主席在《中国共产党在民族战争中的地位》的报告中强调为了使党内关系更加科学有序，需要制定较为详细的党内法规，这是我党第一次正式提出“党内法规”的概念。此外，针对当时的一些严重违反政治纪律的行为，结合讨论张国焘事件，毛泽东在报告中更加突出了政治纪律的要求，重申下级必须服从上级、全党必须服从中央等。

为进一步明确“党内法规”的内涵，以便更好地严格执行党内法规，刘少奇作了《党规党法的报告》，阐述了党规党法的具体内容，并进一步强调，为了保证党内的团结与一致，除政治思想外，还应依靠党规党法对党员干部进行改造，这就为以党内法规从严治党的推进及严格执行提供了思想上、组织上的保障。

之后，党内法规、党规党法等概念成为党内规范体系的正式称谓，并指导运用于党内生活中。在1945年刘少奇党的七大会议上作了《关于修改党章的报告》，并正式提出“党的法规”概念，提出“党章、党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则”。[2]在1949年中共七届二中全会上，毛泽东不仅提出“两个务必”的党的建设的伟大工程，还规定了“不做寿、不送礼、少敬酒、少拍掌、不以人名作地名、不要把中国同志与马恩列斯并列”等必须遵守的六条党内规矩，并且个人带头严格执行。在1955年3月召开的中国共产党全国代表会议上，毛泽东主席详细论述了所有共产党员面对党的法规所应秉承的正确态度，“对其他的问题，符合党的原则的，比如......正确的党内法规，这样一些言论、行动，当然要积极支持，打成一片。”[3]

综上所述，这一时期是以政治纪律为核心，依规从严治党的形成期，党内法规开始正式走上历史舞台，并在党内治理中初步发挥作用，这对于规范党内治理形态，形成党内治理规矩发挥了关键作用。但是这一时期的党内法规尚处于雏形阶段，党规党纪还未形成完整而健全的体系，在全面从严治党的方式上也在探索。

三、转型期：以立规矩，大量建立党内法规制度为主

新中国成立后，中国共产党成为全国唯一的执政党，新的形势对党的执政能力提出了更高的要求，因此立规矩、定制度并严格执行成为我党的全新考验。1952年颁布的《中共中央关于在“三反”运动中党员犯有贪污、浪费、官僚主义错误予以党内处分的规定》、1956年颁布的《中国共产党章程》等都是这一时期的代表性成果。从严治党进入新阶段。当然，在这一时期，由于缺乏相应的法治思维，使得党内法规的刚性约束力不强，较为重视从思想上管党、治党而忽视了制度在党建中所起的作用。endprint

文化大革命结束以后，邓小平对我党以往的治党理政进行反思总结，提出了制度治党，这标志着依靠制度管理党内事务、维护党内纪律成为共识，摒弃了运动式的治党模式。在党的十一届三中全会上，邓小平同志多次指出党规党纪对我党管理内部事务的关键性，多次指出，党规党法是国法的前提与保障，没有党规党法，国法就得不到根本保证，对于违反党纪的，不管是什么人，都要执行纪律”。由此可见，对于党内制度化发展始终有着两个主要的考量标准：一方面是坚持党的制度尤其是党规党法与国家法律不可分割；另一方面是坚持党内制度与国家治理密切相关。因而，邓小平在不同重要场合多次强调：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[4]这是党内治理形态发生的关键性转变，从侧重强调思想管党的角度到更加强调通过制度从严管党治党的重要性。从制度上防止领导人权力集中缺乏约束力，避免发生“把领导人说的话当做‘法，不赞成领导人说的话就叫做‘违法，领导人的话改变了，‘法也就跟着改变”，进而引发以言代法、以权压法等不合理现象。

为进一步深化从严治党，党的十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》，根据当时的国内外形势和我党的特殊情况对全体党员干部在政治与组织原则上进行了具体要求，明确了遵守党纪、自觉接受监督等多项规定，指出对于违反规定的党员干部首先要进行批评教育，情节严重的要依据党纪进行严厉处分甚至开除党籍，这有助于促进党内政治生活走上正轨。此后，党的十三大报告里提出了要加强党的制度建设，并且着重强调“在党的建设上走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子”。[5]1989年6月7日，中央纪委作出了关于严明党的纪律维护党的团结统一的重大通知，明确指出所有党组织及党员都要严格遵循政治纪律，毫不动摇地在政治与实际行动上和党中央步调一致。

1990年中共中央印发了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，这是一部依据党章和党的实践经验而制定的具有党内立法性质的法规，为规范和引导党的制度建设，为依规从严治党发挥了重要作用。暂行条例明确规定，加强我党的各项建设，保障党的各项工作与党内生活的制度化都离不开党内法规来发挥重要作用。

至此，伴随着从严治党的深入开展，党内法规的制定也进入了提速的阶段。在党的十五大上，依法治国被确定成了我国的基本治国方略，使党的所有执政行为必须遵守宪法与相关法律法规的法治理念显著增强，有助于把依法治国与执政党建设相结合。这也标志从思想、制度等层面上均强调严格依据党内法规，从严治党的深远影响。接下来在党的十五届六中全会上通过了《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，有针对性地对党内存在的日益严重的作风等问题进行了多项规定。2001年，在庆祝中国共产党成立八十周年大会上，江泽民指出全体党员干部应该要严守党的纪律，严格遵守党的章程与党内法规。

2002年在党的十六大上，制度建设第一次被纳入党的建设总体布局中，表明从严治党与制度建设更为密切关联。2006年，胡锦涛在召开的十六届中央纪委六次全会上再次强调，面对新形势新任务，应该着重推进以党章为核心的党内法规制度建设。2009年党的十七届四中全会第一次明确指出，党的建设所取得的的主要成就之一就是建立健全了党的制度体系，并确立了把党的建设科学化、制度化和规范化继续向前推进的重大任务。2010年，中共中央修订或重新颁发多项法规制度，其中包括《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《关于加强乡镇纪检组织建设的指导意见》等。2011年，胡锦涛同志在“七一”讲话中一方面指出制度建设的重要性，另一方面又要求坚持和完善党的领导制度，始终应以党章为根本、民主集中制为核心……全体党员干部都应该牢牢树立起制度面前无例外、法律面前人人平等的观念，严格执行并自觉维护党内制度。

此阶段正处于党内治理的转型期，特别重视制度建党的重要性，从严治党在法治的轨道上运行。因此，在此階段，较为重视从数量上增加党内法规的量，使从严治党哪个有规可依，进而实现良性的依规治党。

四、成型期：从严治党步入立良规与创新机制的提升质量阶段

在转型期，在从严治党上基本实现了党内有规可依的目标，初步确立了包含“政党法律规范、内部规范、社会规范”三者互相联系与影响的规范治理体系。但党内规范体系的形成并不意味着良规治理的形态已经建立，事实上在实现了党内有规可依之后，一个突出的问题是大量的党内法规如雨后春笋般出现，很多党内法规是特定时期制定的，带有一定历史局限性；有些党内法规则缺乏可执行性，成为“僵尸法规”。为此，需要形成完善的立良规的科学规范运行机制，从严治党需要做好党内法规的“立、改、废、释”工作。中央首先进行了党内法规的“摸底”工作并已完成，新中国成立至2012年6月统计2.3万多件中央文件，并最终整理出包括党组织工作及党员行为的党内法规和文件1178件。这是一个较为庞大的数据，首先引发关注的就是清理工作。第一批清理工作，共废止322件，宣布失效369件，继续有效的487件；第二批清理工作在2012年6月到2014年10月开展，以时间来看，把期限扩大至新中国刚建立时期，以内容来看，主要清理的是与我国宪法和法律有矛盾的、重复的，或者和党章及党的路线方针相违背的文件，以标准来看，新旧文件一律以新文件为准，旧文件自然废除，以结果来看，旧文件失效和废止的占整理文件的一半以上，其余剩下的文件也需要及时修改完善。

同时，逐步建构立良规的体制与机制。在2012年召开的党的十八大报告中明确指出争取通过未来五年的奋斗，基本建成适应管党治党需要的党内法规制度体系框架，推动制度建设的科学化和系统化。此后，中共中央先后颁发了包括《中国共产党党内法规制定条例》等多个重要文件，标志着在从严治党方面，构建体系严密、运行高度有效的法制体系已经开始成熟。习近平总书记分别从理念、制度、活动等各个层面强调了要实现“立规矩、正规矩、治规矩”的崭新任务。2014年在党的群众路线教育实践活动总结大会上，习近平总书记发表了重要讲话，第一次明确强调要从严治党必须坚持思想建党与制度治党紧密结合的新论述，并把全面从严治党提升到治国理政的高度。此后，为进一步明确此要求，十八届四中全会明确强调了“形成完善的党内法律规范体系”，颁发的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出在党内要坚持依法执政与依规治党两手都要抓、要注重国家法律和党内法规的协调发展。至此，全面从严依规治党标志着进入了相对成型阶段，更加强调创新党内法规的机制，进而实现立良规的目标。2015年时颁发的《中国共产党廉洁自律准则》与《中国共产党纪律处分条例》，则是这一阶段的标志性成果。

2016年10月，党的十八届六中全会最终颁布的《中国共产党党内监督条例》更是标志着全面从严治党制度建设实现了新的飞跃。

【参考文献】

[1] 中央档案馆编：《中共中央文件选集（1921-1949）》第三册，中共中央党校出版社，1989：303-304.

[2] 1945年5月.刘少奇在中国共产党第七次全国代表大会上的报告《关于修改党章的报告》.

[3] 毛泽东文集.第6卷.人民出版社，1999：400.

[4] 邓小平文选.第二卷.人民出版社，1994：333.

[5] 中共中央文献研究室编.十三大以来重要文献选编（上）.人民出版社，1991.54.

【作者简介】

武晓琳（1989-）女，河南郑州人，西安交通大学17届毕业研究生，研究方向：马克思主义；中国政治与国际政治.endprint