农业科研事业单位科研经费预算管理分析

赵佳骏

(四川省农业科学院，四川 成都 610066)

农业是我国国民经济的基础，农业的快速发展离不开农业科技政策的支持。自党的十六大提出“统筹城乡经济发展”的重大战略决策以来，我国坚持工业反哺农业，城市支持农村和多予少收放活的方针，公共财政体制逐步确立，财政支农资金量逐年增加，然而支农资金的使用效果并不十分理想。近年来，随着我国事业单位管理体制改革的不断深入和市场经济进程的加快，农业科研事业单位各类经济活动日趋频繁，农业科研经费预算管理面临着新形势和新挑战。

1 农业科研事业单位经费预算管理的概念及特点

农业科研事业单位经费预算管理就是按照农业科学技术和管理学原理，为实现既定的科研目标，对经费预算的编制、审批、执行、评价过程进行合理化和规范化管理，以期达到一种最佳完成度的管理行为。其目标是让科研经费用得合理、科学，提高科研经费使用效率，为实现“科技兴农、科技立农、科技强农”做出应有贡献。由于农业科研事业自身的特殊性，使得其预算管理具有如下特点。

1.1 多元性

随着我国社会经济的快速发展，农业科研事业单位的项目经费来源既有由国家和各级政府拨款的纵向科研经费，又有由社会团体和企事业单位拨款的横向经费等，呈现出多元化发展趋势。

1.2 复杂性

农业科研活动依托于土地和自然环境，受土壤、季节、气候等自然因素的影响较大，再加上试验周期普遍较长，风险性较大，农业科研项目经费预算管理体现出一定的复杂性。

1.3 主观性

目前，我国实行的是“课题负责制”，课题(项目)负责人申报项目、编制预算并自行掌握经费使用情况。因此，课题负责人的主观意见占了相当大的比重。

1.4 系统性

科研经费预算管理对内涉及到单位的科研管理部门、财务部门等协作部门，对外涉及到农业厅、农业部等项目下达单位，是一个系统化管理的过程，需要对每个环节都予以充分重视，形成一整套完善的科研经费预算管理体系，才能使科研经费使用效益更好。

2 农业事业单位科研经费预算管理的现状

从经费来源来划分，我国科研经费可分为纵向经费和横向经费两类，纵向经费来源又可分为国家部委项目和省级项目。2017年以前，国家部委项目包括了国家自然科学基金、973计划项目、863计划项目等等；省级项目包含省育种攻关项目、财政创新能力提升工程等等。2014年底，我国为深化中央财政科技计划管理，将过去的各个专项拆分合并，重新整合成国家科技重大专项、国家重点研发计划等五类科技计划，经过3年过渡期，从2017年正式全面按此实施。紧跟中央的脚步，2017年初，省级科研项目管理也做出了调整，将原来的项目拆分合并后重新整合成应用基础研究计划、重点研发计划等四类科技计划，并逐步深化推进。将繁复的经费渠道进行部分整合，使得资源能够被统筹利用，便于项目和项目经费的管理和监督，提高科研资源的使用效率。

2005～2014年10年期间，我国全社会研究与试验发展(R&D)经费投入始终保持快速增长，投入强度(与国内生产总值之比)连年创造历史最高水平，企业自主创新投入的主体地位进一步巩固。2013年，全国共投入研究与试验发展(R&D)经费11846.6亿元，比上年增加1548.2亿元，增长15%；研究与试验发展(R&D)经费投入强度首次突破2%，达到2.08%。近年来，从中央到地方各级政府都加大了对农业科研事业的经费投入，来自社会企业或个人的投入也逐年增长，农业科研活动发展迅速，这就对科研项目经费的管理提出了更高的要求。

目前，农业科研项目经费管理仍有一些需要进一步完善的地方，如单位的内部控制制度不健全、经费使用过程的监督力度不够、科研人员法规意识薄弱；项目验收贯穿整个项目期间，由项目主研方向的专家组进行，重点审查科研进度和科研成果，而经费使用情况只有在结题审计时才进行，具有滞后性；单位财务部门往往也只是对报账票据的合法性进行审核，由于不熟悉科研活动，对经费使用合理性几乎无法审核等等，导致科研经费无法发挥其应有的功效。

3 存在的问题及原因分析

3.1 农业科研项目存在重申报轻管理的现象

有些科研人员法规意识较弱，认为只要能完成科研任务就行，忽视预算方案的约束性，经费使用随意性较大，往往造成科研经费的浪费。有时又因为担心一个项目经费不够，科研人员会同时申请几个同类型的项目，但这些项目的一些研究成果可以相互采用，不需要进行重复试验，导致了项目经费的结余。还一些科研人员错误地认为项目申报下来，经费拨款到位，自己作为项目主持人可以随意支配这些资金，没有系统、科学地规划资金使用，使得时常出现刚开始“打紧”花钱，结题时“集中”花钱的现象，甚至出现有时经费过度结余、有时又严重超支的现象，既不利于经费管理，也不利于科研人员进行研究。同时，科研人员与财务人员脱节，直接导致课题组产生的一些费用不符合财务报账制度无法报销，而结余的经费又用不出去，导致科研经费使用效率低下。

3.2 农业科研经费缺乏科学的预算编制

预算编制是预算管理的第一步，科学编制预算要求既要保证科研活动顺利开展，也要保证科研经费合法、合规的使用。尽管相关制度在不断完善，但农业科研事业单位在项目经费预算编制环节中仍然存在编制不科学的问题，其原因主要有两点：

3.2.1 单位领导不够重视 任何一项规章制度要得以良好的实施，首先需要单位领导的重视。有些领导对于预算管理并不在意、对相关政策不熟悉，使得单位从上至下的预算管理规则意识淡薄；有些领导仅仅局限于管理层面讨论预算编制，而忽视了基层真正执行人员的反馈信息，导致编制的预算方案缺乏科学性、合理性，无法顺利执行。

3.2.2 部门间协作不佳 有的单位将科研项目预算统一交给单位财务部门进行编制，财务人员对于科研活动并不十分了解，只能根据上年度数据或其他项目预算方案进行粗略编制，导致预算方案缺乏合理性、科学性；有的单位又是完全由项目负责人编制预算，受专业限制，容易造成经费使用不符合财务规章制度的矛盾。

3.3 农业科研经费缺乏全过程的预算控制

很长一段时间以来，我国农业科研事业单位项目经费预算管理制度不尽完善，尤其是缺乏全过程的控制。我国的预算管理流程像是一个个独立的过程，在上一个环节不考虑下一环节，导致预算无法按照计划实施，造成科研经费浪费。因此，我们应借鉴美国的科研经费预算管理方法，建立起从立项到结题审计全过程、动态的控制机制，发现问题能及时纠正，避免越走越偏、问题越堆越大，从而保证科研活动有序开展。

在预算管理过程中，还应建立严格的监管措施。不论是在预算编制，还是在预算执行阶段，都需要统一、科学的监管，确保科研经费预算编制合理、合规、合法，确保预算方案能够很好的执行。监督措施也应涵盖在预算控制中，贯穿预算管理的整个过程，确保科研经费用到实处、用出实效。

3.4 农业科研经费缺乏严格的预算执行

按照预算管理要求，经过审批的预算，必须严格照章执行。但在实际操作中，没有严格按照预算方案执行的情况时有发生。首先，是因为农业科研活动的特殊性造成的，农业科研活动本身对自然环境依赖度较大、周期较长，时常会遇到突发情况，如自然灾害、气候变化等无法预计的因素会给科研活动带来较大影响，导致无法按原来的预算执行。其次，预算编制环节的疏漏或者编制不科学，也会导致预算无法严格执行。再次，执行过程缺乏严格的监督和控制，监管不能仅纸上谈兵，需要真正地实行。

预算执行不仅仅是为了保证科研项目顺利开展、实现科研成果，更是为了在执行的过程中发现问题并及时反馈，才能对预算做出恰当的调整，真正使预算管理充分发挥作用。

3.5 农业科研经费缺乏合理的绩效评价

事业单位预算执行不力，还因为缺乏事后对预算执行情况的有效奖惩机制。绩效评价作为一种行之有效的激励方式本应发挥其职责，然而一些科技计划资助的项目都是部门自己立项、自己组织验收，严重缺乏与其他科技预算管理部门的沟通和协调，在比较独立的绩效评价机制和有效制衡方面存在严重不足。又基于农业科研项目的特殊性，科研人员付出的努力和投入的技术研究无法准确的量化，导致绩效考评无法进行。

4 提高农业科研事业单位预算管理的建议

(1)在科研经费预算编制阶段，由农业部等项目下达单位确定项目目标、关键要求，控制经费总量，由各项目承担单位自行对预算方案进行细化；或者由项目承担单位根据预算方案内容、项目实际需求等编制详细的预算方案，报项目下达单位进行审批。编制预算时遵循相关性原则，充分考虑单位实际需求、行业整体情况及未来发展等与项目相关的各方面因素，事先做好调研、预测、风险评估和协调工作，仔细、全面地编制预算方案合理、科学的预算，提高预算的可执行性。在此过程中，各单位、各相关部门应相互协作，发挥良好的协同效应，让预算的编报通道更加顺畅，编报过程更高效。

(2)在科研经费预算管理的监督控制环节，全国农业科研事业单位可以建立常态化的审计，可以根据单位实际情况灵活设置审计节点，如：以1个自然年度为节点等。并且，还可以建立起项目进度实时查询系统，让项目下达单位、项目承担单位、外审机构等相关部门都能实时掌控项目进度和科研经费的使用情况。

(3)对于已经签订的预算合同要严格执行，不得擅自更改、调整。但由于农业科研试验周期长、不可控因素较多，在保证预算方案严肃性的同时，也应该建立灵活的调整机制。如果在实际执行过程中发生不可抗的因素导致预算方案需调整，或是在监督控制环节确实发现了不合理的地方，应及时进行调整。简化调整预算的申报、审批程序，可以适当将一定金额内的调整审批权下放至项目承担单位或其主管部门，以保证预算调整的及时性和有效性。但项目承担单位或其主管部门审批时也需严格审查，在结题审计时对预算完成情况承担连带责任，避免滋生腐败。

(4)建立科学的绩效评价体系是非常必要。我国也可尝试建立类似美国计划评估等级工具(PART)的预算绩效评估体系，将绩效评估结果与经费预算相挂钩,项目下达单位可每2年抽取20%当年结题项目进行评估，将各项目的预算完成情况设置优、良、中、差4个等级，将结题审计时预算完成情况预算方案相比上下浮动5%及以下为优，说明项目承担单位预算执行性好，资金管理效率高，未来申报项目时可增加项目经费，并对相关科研人员实施奖励；与预算方案相比上下浮动20%及以上为差，说明项目承担单位的预算执行效果差，管理效率低，在下次项目申报中削减10%预算，且下次继续对其进行评估，如果评估结果仍然为差，则加大对预算资金的削减力度，并对相关科研人员给予适当处罚。以激励科研人员的积极性和创造力也形成适当的压力，以便提高公共资金的使用效益和效率，使公共资源得到最有效的配置和利用。

应当提高农业科研事业单位的创新性。科研工作本就是是创造性和创新性工作，规律性和可复制性较差，而在国家大力发展农业的背景之下，农业科研经费预算管理应该建立起复合发展的模式，不宜和一般性政府支出等同视之，不能让“如何使用钱，必须怎样使用钱”成为科研工作的枷锁。在保证科研任务顺利完成，经费使用合理、合规的基础上，对于结余的科研项目经费，应从政策上鼓励用来进行科研项目的后续创新性、探索性工作。科研工作的创新性、创造性能够为科研工作人员拓宽思路和更多灵感，若政策上能支持科研人员利用结余经费继续深挖某一专业领域，甚至建立起专门对此情况继续跟进的制度，在保证国家财经纪律的公正性、严肃性、权威性的基础上，保障科研工作深入有序的推进，保护科技人员的工作热情，定能使农业科研经费发挥更大、更好的效用，让农业科技更好地服务社会，造福三农。