实质民主：中央关于香港民主发展的立场解读

袁阳阳

（北京大学法学院，北京，100871）

一、问题的提出

在香港的政制纷争中，始终存在着对民主的程序性理解。一些人不断强调，民主就是普选，普选才有民主，有无普选是衡量一个国家是否民主的唯一标准。据此，他们不断主张自己的政制方案是“真民主”，而中央的方案则是“假民主”。［1］其实，早在上世纪80年代，类似的论调就已经出现。政治人物被贴上“民主派”和“反民主派”的标签，争取普选的被视为“民主派”，反之则是“反民主派”。［2］这实际上是一种“程序民主”的理解。它将民主仅仅视为一种程序安排，而抽去了一切的目的、价值等内核。因此，民主只是立足于程序技术而非实质基础之上，故而是普世性的。放眼全球，这一观念正是世界流行话语的一部分。“程序民主”频频出现在新兴民主国家的政治话语中，被广泛地标榜为一种普世价值，一种不可剥夺的自然权利。［3］

然而，这一普世性的理解真的适用于中国吗？除了“程序民主”，还有没有另外的民主理解？以香港的情况来说，中央的政制方案真的是不民主的吗？事实上，在理论界，民主的概念并不统一。［4］在“程序民主”之外，始终存在着对民主的另一种理解——“实质民主”。“实质民主”并非简单地将民主等同于普选，而是竭力找寻人类幸福生活的实质基础，并在此基础上界定民主的概念，强调民主应服务于这些实质性目标。这就意味着，民主的关键不再是能否建立起普选程序，而在于这一程序在多大程度上能够导向公共福祉。因此，它重视普选过程的输出结果，要求民主对人民的整体利益负责。

由此可见，在民主的界定上，存在着“程序-实质”的二元分野。不仅如此，从理论发展上看，“程序民主”只是在20世纪70年代才开始流行，而“实质民主”早就出现并依然强劲。［5］这提醒我们，有必要从更宽阔的视野来思考民主，绝不能放弃对其他可能模式的探讨。基于此，本文试图审视中央关于香港民主的基本立场，最终发现，中央并非不民主，只是对民主有着独特的理解，这一理解正是“实质民主”。

二、繁荣稳定和国家主权——实质民主的根本原则

纵观中央关于香港民主发展的基本立场，从制定对香港的基本方针，到起草基本法，再到回归后对政改问题的历次处理，中央始终给民主发展加上了一些条件。这些条件成为中央推动民主发展的基本原则，其中，最根本的原则是民主发展不能影响香港繁荣稳定、不能损害国家主权安全。这两个原则均显示出中央对民主的独特理解：民主并不简单地等同于普选，而是还要服从于更高的目标。这正是实质民主观的体现。

（一）繁荣稳定原则

保持香港的长期繁荣稳定是中央推行民主的根本原则。早在1984年6月，邓小平会见香港工商界访京团时就曾指出：“听说英国人准备搞代议制，找些人来参加政务、法律，他们找些什么人？他也搞接班，接班的是什么人？能否体现中国的主权？能否维护中国的主权？真正保持香港的繁荣稳定？这不能听英国安排。”［6］一连串的反问句流露出中央对民主发展的两个根本评判标准，而香港的繁荣稳定正是其中之一。1990年，基本法起草委员会主任姬鹏飞在提交基本法草案时，进一步明确指出香港的政治体制要“以保障香港的稳定繁荣为目的”。回归后，中央也多次表明，保持香港长期繁荣稳定是发展民主的根本目的和原则。例如，2004年，国务院港澳办副主任徐泽就曾指出，有利于保持香港的长期稳定繁荣“是诸原则中的总原则，也是发展民主的根本目的”。［7］1082005年，国务院港澳办副主任张晓明也表示，“讨论香港的政制发展问题，一定要从有利于保持香港的长期繁荣稳定的大局考虑……可以说‘万变不离其宗’……保持香港的长期繁荣稳定是根本、目的、大局”。［8］257这表明，保持香港的长期繁荣稳定，不仅是中央推进民主的一个基本原则，而且还是最根本的原则。

何谓繁荣稳定？在中央看来，它包含了繁荣和稳定两个价值追求。所谓繁荣，主要是指经济的发展。香港是一个经济城市，要保证长期繁荣，关键是要保证它的经济发展。所谓稳定，主要是指政治和社会的稳定，既要求维持好中央和香港的关系，也要求维护好香港社会的内部和谐。繁荣和稳定相辅相成，互为前提。不仅稳定有赖于繁荣，［9］而且繁荣亦有赖于稳定。［8］257由此不难理解，繁荣稳定实则是一个综合性的、系统性的概念，不只是指经济，还包括政治、社会等范畴，而且这些范畴相互支撑，构成了一个不可分离的有机整体。从根本上说，它反映出对公共福祉的追求，要求政府对香港市民负责。所以，中央始终为推进民主加上繁荣稳定的原则，实际上就是要求政府主动考虑香港市民的公共福祉，因而推进民主变革也必须服务这一目标，不得损害香港的经济发展、政治稳定或社会和谐。这表明，中央已然不再简单地将民主等同于普选，而是将实质性的价值追求赋予民主自身。这和“实质民主”的理论宗旨完全一致，显示出中央的实质民主观。

（二）国家主权原则

国家主权原则也是中央一开始就明确的根本原则。1984年邓小平会见香港工商界访京团的讲话已足以显示，国家主权和繁荣稳定一样，是中央推行香港民主的根本考虑之一。回归后，这一原则延续下来。2004年，全国人大常委会副秘书长乔晓阳就明确指出，香港政制发展的方向和步骤“必须有利于国家对香港行使主权，符合国家的整体利益，而不能损害国家对香港行使主权和国家的整体利益”。［10］982014年，国务院发表“一国两制”在香港的实践白皮书，再次强调“行政长官和立法会普选制度必须符合国家主权、安全和发展利益”。［11］可见，30多年来，中央在香港民主问题上对国家主权的强调是一以贯之的。

根据中央的具体论述，这一原则实际上包含了两个内涵。一方面，它划定了香港民主发展的底线，绝不允许借助民主来挑战中央权威，甚至意图分裂国家。正如1987年4月邓小平在会见香港基本法起草委员会委员时早就申明的：“有些事情，比如一九九七年后香港有人骂中国共产党，骂中国，我们还是允许他骂，但是如果变成行动，要把香港变成一个在‘民主’的幌子下反对大陆的基地，怎么办？那就非干预不行。”［12］221另一方面，它意味着民主发展的决定权归属于中央。2004年，乔晓明就指出属于中央权力范围内的三种事务，其中包括“涉及中央与特别行政区关系的事务，比如，香港政治体制发展问题，就涉及到中央与特别行政区的关系，为什么？因为香港的政治体制本身就是中央通过基本法规定的，它的任何改变中央当然要管，这也不存在干预的问题”。［13］这就明确了中央在香港民主问题上的决定权。

由此可见，中央眼中的民主事务，无论是如何发展民主，还是谁来决定民主如何发展的问题，都要符合国家主权原则。而之所以如此，在中央看来，是因为我国是一个单一制国家，香港尽管享有高度自治，但究其实质只是一个地方行政区域，而非独立的政治实体。对此，2013年时张晓明有明确阐释：“什么是香港的实际情况？我们可以列出很多。其中很重要的一条，就是香港它不是一个国家，而是中华人民共和国一个享有高度自治权的地方行政区域，所以，有关普选制度的设计必须与香港的法律地位和实际情况相适应，必须遵循‘一国两制’的原则，必须处理好香港特别行政区和中央政府的关系，确保国家主权、安全和中央政府依法享有的权力得到保障。”［14］

这表明，在中央的观念中，必须从政治的视角来看待民主问题，而不能就民主而讨论民主。因此，必须回到政治的根本问题——政治共同体的建构——上来，思考如何处理这一问题以及民主在这一过程中究竟应该扮演什么角色。对此，中央的立场表明了它对“国家”这一政治共同体的尊重，进而为民主发展划定了一条不能逾越的底线——国家主权。这实际上提出了高于普选的目标要求，将国家主权嵌入到民主的概念中。这种理论精神和“实质民主”如出一辙。如果说繁荣稳定是从领域的角度提出了公共福祉的标准，那么国家主权从主体的角度提出了维护公共福祉的前提条件。

三、循序渐进、均衡参与和爱国者治港——实质民主的具体原则

从繁荣稳定和国家主权这两个最大的原则出发，中央还提出了一系列其他原则。在中央看来，民主要服从于香港繁荣稳定和国家主权安全的目标，而普选作为政治体制的一个重大变化，必然会对社会各方面带来严重影响，因此一定要给民主的发展加上条件的约束，主要包括“循序渐进”、“均衡参与”和确保“爱国者治港”。这些原则均立足于繁荣稳定和国家主权的实现，可以说构成了中央实质民主观的具体体现。

（一）循序渐进原则

循序渐进是中央推进香港民主发展的一项基本原则。它不仅明确写在基本法第45条和第63条中，而且也贯穿在香港的民主历程中。早在1987年，邓小平会见基本法起草委员会委员时就强调要循序渐进，“即使搞普选，也要有一个逐步的过渡，要一步一步来”。［12］220回归以来，中央也多有进一步论述。例如，乔晓阳2004年表示，“循序渐进是和实际情况紧紧联系在一起的，甚么时候可以进到普选，应当根据实际情况是否具备条件而定”。［10］1002007年他再次指出，“所谓循序渐进、最终达至，就是遵循着一定的步骤，分阶段、有秩序地逐步向普选的目标推进”。［15］这一方面表明中央不会原地踏步，而会向前迈进普选，另一方面也表明中央不会一蹴而就，而会根据实际情况分阶段、有秩序地推进。可见，循序渐进体现出对于普选积极而又审慎的态度。

为什么要循序渐进？在中央的论述中，这一原则正是基于保持香港长期繁荣稳定的大局而提出的。只有从香港的实际情况出发，循序渐进地发展民主，“才能保证香港的经济繁荣和发展，保证香港社会的稳定与和谐”。［16］107之所以如此，是因为中央眼中的民主并不是一个独立事项，而是受到多方面因素的制约，稍有不慎便会对经济、社会和政治带来严重冲击。正如2013年李飞所言：“普选本质上并不简单，它触及一个国家或地区的政治、经济、文化、种族、宗教等社会条件和各方面的深层次问题，虽然理论上有巨大的优越性，但现实中不乏巨大的风险。不顾客观条件而推行普选，导致社会混乱，经济凋蔽，民生困苦，这方面的例子，大家知道的可能比我还多。”［17］

由此可见，正是从保持香港繁荣稳定这一目的出发，中央尤为关注普选带来的挑战，因此采取极为审慎的态度，要求根据实际情况而循序渐进。可以说，循序渐进的提出从根本上源于中央认为民主发展应服务于繁荣稳定目标的实质理解，再次折射出中央的实质民主观。

（二）均衡参与原则

均衡参与原则，是指政制变革必须有利于社会各阶层、各界别、各方面的参与，兼顾社会各阶层、各界别、各方面的利益。这一原则虽然并未直接写在基本法之中，但却在功能团体、比例代表等制度中多有体现，而且官方文件或讲话也多有论述，早已成为中央发展香港民主的基本原则。例如，1990年姬鹏飞在提交基本法草案时就表明：“香港特别行政区的政治体制……必须兼顾社会各阶层的利益。”2004年4月26日，人大决定再次指出：“有关香港特别行政区行政长官和立法会产生办法的任何改变，都应……有利于社会各阶层、各界别、各方面的均衡参与。”根据中央的进一步论述，这一原则的提出也饱含着对繁荣稳定的价值追求。

一方面，它反映出中央对于如何推进民主才能维持香港经济繁荣的思考。中央认为，香港是一个高度市场化、国际化、成熟化的资本主义经济体，工商界对于经济发展举足轻重。只有注重均衡参与，才能保障工商界利益，进而才能促进香港经济发展。对此，2004年时徐泽曾详尽阐释：“香港的经济是资本主义经济，发展香港的经济就是要发展资本主义经济，就不能不考虑这个社会中占有重要地位和作用的工商界的利益和中产阶层的利益，使他们在这个社会中有适当的政治参与并有相应的体制保障。在今天的香港，如果过速地实现普选，是不能提供这样的保障的，而且，甚至有可能会导致民粹主义、福利主义。”［7］108-109可见，在中央眼中，普选潜存着民粹主义和福利主义的风险，这会直接损害工商界利益，最终会妨碍香港经济发展，而均衡参与原则恰恰能够有效地矫正这一弊病。

另一方面，它也体现出中央对保持香港政治和社会稳定的追求。中央认为，香港是一个多元化的社会，由于利益多元化，倘若不能合理地兼顾各阶层、各界别、各方面利益，则极易引发政治冲突，损害社会的和谐稳定。2004年，李飞便以“秉国之钧，四方是维”这一古训对此作出阐释。他指出，这条名训“是讲持掌国政，必须维系四方，治理国家，惟大、惟重的是必须兼顾社会各方面的利益”。［16］105它“不仅是治国者的一种理念，也应是持掌国家的一种机制。如果一种体制，不能很好地兼顾到社会各阶层、各方面的利益，社会就不会安宁，冲突就不会停息，社会的发展就会受到阻障”。［16］105这便道出了均衡参与原则背后的政治和社会考虑。而在他看来，“香港是一个多元化的国际经济城市，各阶层、各界别、各方面都处于社会结构的相应位置上，都有各自的切身利益，怎样才能使香港社会各阶层、各界别、各方面的利益得到体现，政治体制是这种社会机制的重要方面”，［16］105正因如此，均衡参与原则在香港具有重要的现实意义。

由此可见，均衡参与正是基于保持香港繁荣稳定的目的而提出的。它显示出中央对民主的一套理解：民主发展要服务于香港的长期繁荣稳定，而均衡参与正是实现这一目标的重要途径，因此必须要保证均衡参与。这表明，均衡参与是从繁荣稳定原则衍生出来的，构成了中央实质民主观的具体体现。

（三）爱国者治港原则

“爱国者治港”也是中央在民主问题上的基本原则，而且是从一开始就明确的。1984年，邓小平会见香港工商界访京团时表示：“港人治港有个界线和标准问题。港人治港的标准必须是以爱国者为主体的港人来治理香港，未来香港政府的主要成份是爱国者。”［18］这就确立了“爱国者治港”的原则。随后，该原则进一步在普选问题上体现出来。1987年，邓小平会见香港基本法起草委员会委员时指出：“我们说，这些管理香港事务的人应该是爱祖国、爱香港的香港人，普选就一定能选出这样的人吗？”［12］220虽然是反问，但却更加凸显了普选一定要选出爱国爱港人士的基本要求。2013年，随着行政长官普选的临近，这一原则被明确表述为“不能允许与中央对抗的人担任行政长官”、“行政长官必须由爱国爱港人士担任”。

为什么民主发展必须要确保“爱国者治港”？纵观中央的论述，该原则的提出很大程度上正是基于国家主权安全的考虑。对此，2013年时李飞有明确阐释：“香港是中国的一个地方行政区域，直辖于中央人民政府，行政长官必须由中央人民政府任命，对中央人民政府和香港特区负责。这决定了行政长官必须由爱国爱港人士担任，换句话说，与中央对抗的人不能担任行政长官。有人讲，这是一个政治要求，我的看法是，你要这样讲也可以。”［19］可见，在中央的观念中，不允许与中央对抗的人当选行政长官，是中央和特区关系的必然要求，是国家主权这一底线在普选问题上的具体体现。

不仅如此，“爱国者治港”也是从维护香港繁荣稳定的角度提出的。2013年，乔晓阳曾指出：“守住这条底线，不只是为了国家安全和利益，从根本上讲，也是为了维护香港利益，维护广大香港同胞、投资者的根本利益……如果选出一个与中央对抗的人当行政长官，与这种大势背道而驰，大家可以预见，届时中央与特区关系必然剑拔弩张，香港和内地的密切联系必然严重损害，香港社会内部也必然严重撕裂，东方之珠还会风采依然吗？”［20］不难看出，确保“爱国者治港”被中央视为维护中央和特区关系的关键，而这一关系又被视为保持香港繁荣稳定的重要因素。这表明，“爱国者治港”原则也有对香港繁荣稳定的考虑。

由此可见，“爱国者治港”既包含着维护国家主权安全的考虑，也包含着保持香港长期繁荣稳定的追求。无论从哪个角度来审视，它都反映出高于普选的目标追求，是中央实质民主观的具体体现。

四、结语

如前所述，中央并非不民主，只是对民主有着一套独特理解，这种理解正是“实质民主”。随着国家治理现代化的推进，“实质民主”将发挥明显优势。众所周知，香港是一个高度现代化的国际大都市，存在着更为多元化的利益和文化冲突。一方面，工商界、中产阶层和底层民众之间的利益矛盾日益凸显，另一方面，中西文化、古今文化以及更为具体的地区文化也在这里不断交汇碰撞。如果不能有效整合分歧，香港可能就会面临发展危机。而“程序民主”将民主简单地等同于普选，实际上是一种以程序技术掩饰实质矛盾的消极民主，并不足以应对这一复杂局面。相反，“实质民主”则竭力以公共福祉的追求来化解多元冲突，可谓是一种直面问题的积极民主。

这意味着，在看待民主问题时，有必要驱散“程序民主”的话语迷雾，并理性探寻符合我国国情的民主道路。民主本就不是一个应然的程序安排问题，而是一种完全的地方性知识。它处于各种因素编织的宏大现实之网中，深受社会需求和社会资源的制约。而各国的国情并不一样，因此必须根据自己的实际特点来发展自己的民主。倘若一味执着于所谓的普世性话语，不免会忽视我国一些重要乃至根本的问题，最终带来灾难性的后果。中央关于香港民主的基本立场表明，它始终并正在避免这种情况的发生。这种对香港高度负责的态度，值得尊重和肯定。

［1］ 泛民落闸 港府斥搞破坏［N］.东方日报，2015-03-12.

［2］ 1988年3月16日——议案辩论：代议政制今后的发展白皮书［A］//强世功，袁阳阳.香港立法机关关于政制发展的辩论（第1卷）.香港：三联书店，2017：185.

［3］ 王绍光.选举批判——对当代西方民主的反思［M］.北京大学出版社，2014：1.

［4］ 罗伯特·达尔.论民主［M］.李风华，译.北京：中国人民大学出版社，2012：85.

［5］ 塞缪尔·亨廷顿.第三波——20世纪后期的民主化浪潮［M］.欧阳景根，译.北京：中国人民大学出版社，2013：3-4.

［6］ 齐鹏飞.邓小平与香港回归［M］.北京：华夏出版社，2004：191.

［7］ 徐泽.以对港高度负责精神贯彻人大决定（2004年4月26日）［A］//强世功.香港政制发展资料汇编（二）.香港：三联书店，2015.

［8］ 张晓明.着眼大局 凝聚共识（2005年12月2日）［A］//强世功.香港政制发展资料汇编（二）.香港：三联书店，2015.

［9］ 邓小平.要吸收国际的经验（一九八八年六月三日）［A］//邓小平文选（第3卷）.北京：人民出版社，1993：267.

［10］ 乔晓阳.以求真务实的精神探求香港政制发展的正确之路（2004年4月26日）［A］//强世功.香港政制发展资料汇编（二）.香港：三联书店，2015.

［11］《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书［EB/OL］.（2014-06-10）［2017-12-15］.http：//www.scio.gov.cn/zxbd/tt/Document/1372801/1372801_1.htm.

［12］ 邓小平.会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话（一九八七年四月十六日）［A］//邓小平文选（第3卷）.北京：人民出版社，1993.

［13］ 乔晓阳.从“一国两制”的高度看待释法的必要性与合法性（2004年4月7日）［A］//强世功.香港政制发展资料汇编（二）.香港：三联书店，2015：35.

［14］ 张晓明.在香港立法会午宴上的讲话（2013年7月16日）［A］//强世功.香港政制发展资料汇编（二）.香港：三联书店，2015：572.

［15］ 乔晓阳.齐心协力迈向香港民主发展新历程（2007年12月29日）［A］//强世功.香港政制发展资料汇编（二）.香港：三联书店，2015：398.

［16］ 李飞.秉国之钧，四方是维（2004年4月26日）［A］.强世功编.香港政制发展资料汇编（二）［M］.香港：三联书店，2015.

［17］ 李飞.依法落实行政长官普选 保持香港长期繁荣稳定（2013年11月22日）［A］//强世功.香港政制发展资料汇编（二）.香港：三联书店，2015：584.

［18］ 邓小平.一个国家，两种制度（一九八四年六月二十二日、二十三日）［A］//邓小平文选（第3卷）.北京：人民出版社，1993：61.

［19］ 李飞.全面准确地理解基本法为如期实现普选而努力（2013年11月22日）［A］//强世功.香港政制发展资料汇编（二）.香港：三联书店，2015：580.

［20］ 乔晓阳.在香港立法会部分议员座谈会上的讲话（2013年3月24日）［A］//强世功.香港政制发展资料汇编（二）.香港：三联书店，2015：566.