浅谈公益二类事业单位采购业务内部控制的问题与对策

张 钰

(水利部水利水电规划设计总院，北京 100120)

事业单位是我国一个独特的组织形式，是根据国情发展形成的不可缺少的单位组织，为我国提供公益类服务做出了很大的贡献。在这个过程中为了弥补事业单位经费不足的问题，政府允许甚至鼓励部分事业单位发展相关市场领域的经营活动。随着市场经济的发展，部分事业单位由提供公益服务为主逐渐趋向于经营盈利性活动为主，这就与事业单位成立的主要目的相背离。鉴于此现状，政府于2012年推动事业单位分类改革，将现有事业单位按社会功能划分为：承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。其中，对从事公益服务的，继续保留在事业单位序列、强化公益属性，市场不能配置资源的，划分为公益一类；以提供公益服务为主，但部分服务可以由市场配置资源，自主开展经营业务的事业单位，划分为公益二类。事业单位分类改革的目的是为了建立高效运行、治理完善、监督有效的事业单位。

同时，为了改变事业单位管理薄弱、效率低下的现状，2012年财政部印发《行政事业单位内部控制规范(试行)》的通知标志着政府开始重视并加强行政事业单位的内部控制建设。2015年财政部出台的《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》和2016年《财政部关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》标志着行政事业单位内部控制工作向纵深发展。2017年《财政部关于印发<行政事业单位内部控制报告管理制度(试行)>》要求开展行政事业单位内部控制基础性评价，每年按规定报送内部控制报告，内部控制相关工作成为一项经常性工作。

然而，行政事业单位的内部控制规范及相关条例存在一定的局限性，其相关规定较多的考虑了行政机关和公益一类事业单位的原则性规范，没有针对有经营性业务的事业单位作具体规定。这就导致有经营性业务的事业单位，特别是公益二类事业单位在内部控制建设方面存在部分业务无章可循，例如采购业务。采购业务是内部控制建设中的一个重要环节，风险点较多，涉及多个环节且专业性很强，是每个单位在内部控制建设或评估中应给予重点关注的部分。公益二类事业单位的采购业务有一定的独特性，该环节的内部控制即不完全适用《行政事业单位内部控制规范(试行)》也不完全适用于《企业内部控制基本规范》，应当依据其特殊性结合单位实际情况进行内部控制建设。

1 公益二类事业单位采购业务的特点

公益二类事业单位按照国家确定的公益目标开展活动，其经费来源根据单位自主程度，实行财政差额拨款。即财政承担单位部分经费列入财政预算，差额部分由单位在确保实现公益目标的前提下，依法开展相关的经营活动取得的经营性收入用于发展。因此公益二类事业单位进行采购业务的资金来源分为财政性资金和非财政性资金。使用财政性资金的采购业务应该适用《政府采购法》及相关条例办法，对政府采购业务的内部控制建设适用于《行政事业单位内部规范(试行)》及指导意见，而使用非财政性资金的采购业务自主性较大无适用的法规规范。与行政机关和其他事业单位相比，公益二类事业单位的采购业务的组织形式、采购方式、程序等较为复杂、需要关注的经济活动风险点较多。根据公益二类事业单位采购业务的特殊性，单位在实际执行中应具体关注以下两个问题：

1.1 采购资金来源的界定

根据《政府采购法》第二条的规定，政府采购一定是使用财政性资金的业务活动。但是对财政性资金范围的确定并不是特别清晰。在采购实践中，不少单位对财政性资金的理解存在分歧。根据2004年财政部印发的《中央单位政府采购管理实施办法》将中央单位政府采购的资金来源定义为使用财政性资金包括预算资金、政府行基金和预算外资金，以及与之配套的单位自筹资金。这就将单位使用的自主经营收入的采购也纳入了政府采购的范围。但2015年财政部公布的《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称条例)对“财政性资金”的规定仅指纳入预算管理的资金(含预算内和预算外资金)。

按2015年发布的条例规定的范围，采购人使用非财政性资金开展的采购活动，不属于政府采购项目，不受政府采购法和条例的约束。公益二类事业单位的非财政性资金主要是指自有收入，包括经营收入、捐助收入和不用财政性资金偿还的借款等。单位除分清财政性资金和非财政性资金外，还需要将其分别准确核算。根据条例规定非财政性资金如果无法与财政性资金分割的，也要遵守政府采购法。因此并非使用财政资金的业务活动就一定不适用《政府采购法》，单位在进行采购业务时要严格区分。

1.2 采购范围和程序的界定

政府采购组织形式上分为集中采购和分散采购，政府集中采购的范围是按照国务院颁布的年度“中央预算单位政府集中采购目录及标准”(以下简称目录及标准)执行。采购人必须将在目录及标准范围内的项目委托集中采购机构代理采购；该目录及标准每年更新变化，部分单位人员学习研究不及时，对本单位的采购项目分类错误进而导致应该进行政府采购的项目没有按政府采购进行。分散采购是指采购人将采购限额标准以上的未列入集中采购目录的项目自行采购或者委托采购代理机构代理采购的行为。但要，政府采购货物或服务项目，单项采购金额达到国务院有关规定标准以上的，必须采用公开招标方式。

分散采购赋予各单位采购的相对自主权，采购活动的业务活动风险也多产生于此。首先对于分散采购的理解存在误区，虽然分散采购允许单位自行采购，但是并不等于无依据无制度的进行。事实上，分散采购和集中采购一样，都属于政府采购范围，只是适用的标准、程序不同，但都受《政府采购法》及条例的约束；单位在分散采购中选择自行采购的，并不代表可以无依据的随意进行，其采购行为也必须按照政府采购法、《政府采购非招标采购方式管理办法》等规定的方式和程序进行；并且自行采购必须在以下6种方式中选择，即：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价和单一来源。采用分散采购的单位也需要向监管部门报备和进行合同备案，受政府采购监管部门的监督检查。

对于政府采购范围之外的采购(简称为非政府采购)分为两类，一类是使用财政资金但是采购项目不在集中采购目录中且在限额标准以下，另一类是使用非财政资金的采购活动。公益二类事业单位的采购范围界定比较复杂，因此部分单位容易混淆采购范围，进而导致之后的采购活动没有按照规定的程序进行，容易出现违规的情况。

2 公益二类事业单位采购业务的现状与问题

采购业务是一项系统性工作，具有很强的专业性，公益二类事业单位资金来源的多样性又进一步增加了采购业务内部控制管理的难度，导致很多单位采购业务质量不高、效率低下、重复购买、监管薄弱等情况普遍存在。最主要的问题有：

2.1 规避政府采购缺乏有效监督机制

因为政府采购的采购范围、程序管理相对严格复杂，并且对于非政府采购业务没有具体详细的规定。这就为部分单位创造了规避政府采购管理的动机。最常见的方法就是将原本符合政府采购标准的价格降低，或者化整为零。虽然这是国家明令禁止的，但是依然有监管难度。同时政府采购业务已经建立了一系列比较完善的监管体系，比如采购信息管理办法等。但是非政府采购因为缺少采购信息管理加剧了监管的难度。有些单位利用财政资金和采购范围标准的界定规避政府采购，同时又不制定采购管理办法，导致采购业务无约束，采购人员权利过大、对采购环节缺乏有效监督，没有计划性和专业性，导致资金使用效率不高，甚至造成浪费。

2.2 缺乏科学的采购预算编制

首先，不少单位对于采购预算缺乏足够的认识。对于使用财政资金的单位都要纳入预算实行全面预算管理，但是不少单位对于政府采购的预算编制学习不到位，存在错报漏报的项目。对于非政府采购的业务甚至出现不纳入单位预算管理，无计划进行采购的现象。其次，不少单位存在预算编制与实施计划、采购需求脱节的情况，很多单位认为编制采购预算只是财务部门的责任，缺少相关业务或岗位之间的沟通协调导致预算编制不准确，没有具体到单个项目，增加了采购成本与实施难度。另外，人为干预是导致采购预算不准确的一个主要原因，其目的是给采购业务变动留余地，因此随意确定采购金额，对分散采购只是简单的相加汇总。最后，对于预算编制与执行的结果不够重视，对于没有按预算编制不准确导致的预算与执行之间的差异没有相应的监督、纠错和惩罚机制，导致了采购预算编制流于形式，很难起到采购预算编制的作用，也进一步导致了采购业务执行困难，采购整体效率较低的问题。

2.3 缺乏专业的采购人员

事业单位普遍受困于人员编制问题，因而专门从事采购业务的人员匮乏，更不用说专门成立一个负责采购的部门。大部分的采购业务都是由某个部门兼管，其专业性和严谨性都难以达到采购内部控制的标准，更难以有效降低采购业务风险。采购业务的内部控制关键环节如采购需求审核、采购预算编制和审批、供应商选择和管理、采购验收和付款等应当明确相关部门或岗位的职责权限，确保不相容岗位相互分离。但部分单位在部门或者岗位设置上难以达到要求，甚至出现一个部门负责多个环节，无法达到“分事行权、分岗设权、分级授权”的要求，导致采购业务内部控制风险较大。

3 完善采购业务内部控制的对策

为进一步规范公益二类事业单位采购活动，防范采购风险，应当以《行政事业单位内部控制规范(试行)》为基础，对采购业务各个环节进行梳理，进行风险评估，排查风险点，并制定出实用有效的风险应对方案和改进措施，逐步建立起一套完善、可操作性强的采购业务体系，具体对策可以从以下方面进行：

3.1 分类制定采购制度

首先领导应该高度重视单位采购业务，加强采购活动关键风险点的监督，建立完善采购活动的相关制度。根据资金来源不同，准确划分采购类型，将政府采购和非政府采购的业务分别制定相关制度，确定风险评估机制。在制定政府采购相关制度时应重点关注分散采购。对于分散采购除委托代理机构代理外由单位自主采购的，应该根据采购项目的类别、金额等确定采购程序，将采购行为做到有依据。对于非政府采购因其不用按照政府采购相关规定进行，为了加强这部分采购项目的内部控制，可以选择按照《企业内部控制指引——采购业务》来管控关键环节，制定相关规定。做到无论政府采购和非政府采购都能受到有效约束，将人为干预减少到最小。

3.2 加强采购业务专项培训

采购业务是一个专业性非常强的环节，但又涉及多个部门，对于处于事业单位改革阶段，事业单位编制只减不增，单位普遍人手紧张无法成立专门的采购部门的情况，单位可以通过加强涉及采购业务相关人员进行专题培训并且考核的方式加强对政府采购政、采购风险防范、采购流程控制等应加强相关工作人员和部门的宣传培训，将风险意识贯穿整个采购活动中。对于专业性非常强的采购项目也可以通过聘请专家的方式指导审核相关采购环节。

3.3 建立采购定期风险评估机制

由专人或者专门部门根据经济形势、国家政策、单位内部业务活动等因素，定期或不定期对采购业务内部控制制度的有效性和执行情况进行风险评估，对于突发事件也应对采购环节进行风险评估。单位层面的风险评估重点关注采购业务是否按照预算与计划组织实施，是否按照规定组织采购活动和执行验收程序，是否按规定保存相关业务档案。对于评估结果风险较大的环节应及时查找原因寻求对策减少风险。

3.4 加强采购全过程管理

单位应从采购预算与计划、采购活动管理到验收及档案管理全过程加强管理，不应忽视任何一个环节。其中，采购业务预算管理，应将政府采购项目和非政府采购项目全部纳入预算，并且采用精细化管理。对采购活动实施归口管理，加强采购申请需求的审核，特别是对于政府采购中的分散采购和使用非财政资金的采购需求的审核。对于分散采购重点审核其是否按规定以政府采购方式执行程序，避免分拆项目规避政府采购的情况出现；对于非政府采购，应重点审核其采购需求的准确性、合理性，避免重复性购买及降低资金使用效率的情况等。另外，在采购活动中应加强活动中的记录控制和项目验收管理，做到有据可查，责任落实到人。

3.5 建立采购信息公开机制

政府采购中的集中采购和公开招标过程除涉密信息外都要全部公开。对于非政府采购的业务，建议单位应当开辟专栏公开发布采购的相关信息，打破采购信息的局限性和不对称性，促进采购业务的充分竞争活动，既给更多供应商提供了公平竞争的平台，也能够让相关人士对采购业务由更多了解，起到信息透明，合理监督的作用。

4 结论

在事业单位改革的阶段，公益二类事业单位的发展前景还无法确定，但是在现阶段，由于其具有参与市场配置资源的经济活动，在采购业务活动中更应该加强管理和监督。相关部门也应进一步明确财政资金和非财政资金的范围，针对政府采购之外的业务具体制定相关办法，为各单位合法合规开展采购业务提供信息支撑，提高资金使用效率，防范内部控制风险。