中央与地方财政关系的基本格局是一体多元

熊文钊

今天这个论坛有来自不同学科背景的，我是一个宪法学者，现在担任中国宪法研究会常务理事，也是中国财税法学研究会常务理事。作为一个法律学者，我一直从宪法的角度研究中央与地方的关系，分别承担过国家社会科学基金重点项目“中央地方事权关系的法律问题研究”、教育部社科基金重点项目“中央与地方关系法治化”等研究项目，也做过财政部委托的“世界各主要国家事权划分法律制度比较研究”的课题。中央与地方关系问题确实比较复杂，今天在这个场合，拟了个“大国治理：中央与地方财政关系”的讲题，其基本观点与楼部长前面讲的基调还是一致的。

第一个问题，中央与地方财政关系的基本格局。中国中央与地方关系是一个一体多元的中央地方财政关系。所谓一体性就是整体性，指中央与地方政府之间的财政和经济关系表现出一体化的集中统一的特征，表现为中央财政居于主导地位，强调了中央政府的宏观调控能力。所谓的多元性就是指这种模式体现出的中央与地方之间的财政分权的色彩，即中央与不同地方政府之间的财政经济关系的多元化特征。分税制改革其实是中央与地方的财政分权，地方有地方的事权，由地方的财政来予以保障，而且不同的地方有不同的情形，东西部差距比较大，人口众多，我们这样一个基本国情也决定了我们财政不是简单的一刀切的体制。

中央与地方财政一体性表现很多。一个是中央集中了基本社会保障责任、基本公共卫生职能、部分的教育职能、部分跨区域重大项目的建设和维护职能以及一部分关系社会和谐稳定、公平正义，又涉及全国市场统一标准的管理职能。中央承担国防、边境安全、界河管理等关系国家安全的支出责任。还有司法支出责任应该集中到中央。现在省以下垂直管理是个半调子改革方案，既然是国家事权、中央事权，为什么要采行省以下垂直管理而不采行中央统一管理的司法体制呢？

中央与地方财政经济关系多元性体现在国家立法体制的多层级性和多主体性，中央与地方政府间财政分配关系的多元化，例如中央与民族区域自治地方财税关系的特殊性安排，中央与特别行政区之间的只予不取，中央与一般地方政府间、中央与计划单列市间、中央与经济特区间多元化的财政经济关系以及中央与新的政治经济体，跨行政区域界限的新型合作体之间的新型财政经济关系。

第二个问题，在这样一个复杂的一体多元的财政关系中怎么来处理中央与地方的财政关系。在这里我只能讲几条原则。第一是处理中央与地方一体性统筹和多元性分配相结合的原则。第二是相对集权和适当分权相结合的原则。第三是事权与支出责任相匹配原则。第四是强国虚省实县市原则。第五，行政区划与经济区域相协调的原则。第六，行政区域和司法区域相分离原则。第七，公共权力成本最小原则。第八，中央与地方关系法治原则。下面分别对这八个原则做一些解释。

第一，一体性统筹与多元性配置相结合的原则反映在中央与地方政府的职能关系上，中央政府的职能定位要从整个社会公共利益的角度着眼以促进国家经济和社会的发展，承担整个国家宏观管理的职能，提供全国性的公共产品，同时履行对地方政府的监督职能和服务职能。地方政府作为中央全局利益的一部分，承担中央宏观调控政策的执行职能和对本地区公共事务的相对独立的管理职能，提供地区性的公共差别。

第二，相对集权与相对分权相结合的原则。这个原则要求避免过度的中央集权，我们一直没有找到一个问题什么原因，来回搞了好几个回合，收上来有收上来的毛病，放下去有放下去的问题，放没放到地方，这样的问题可能是内在结构性的问题。

第三，事权与支出责任相匹配的原则。原来财政学里采用财权与事权相匹配，事实上财权与事权不一定能相匹配，只有事权与支出责任才有可能相匹配。

第四，“强国、虚省、实县（市）”原则。这个原则其实是个战略选择，是指中央要保证集中一定的财力和物力，同时将一定的财政比例落实到真正的地方，即落实到县级财政，县市区是提供公共服务的基本单元，一个县市的县民或者市民的基本的人吃马喂、上学就医、衣食住行、养老抚幼等公共服务大多由县市政府提供，因此县市及财政的公共服务支出往往是一个固定的支出占比，这应该就是刚才楼部长讲的实体性的问题。一个县级市一百万人就有一个基本的公共支出，教育问题、医疗问题、社会保障问题、出行问题、住房问题，这个基本的盘子应该给到真正为人们提供公共服务的县市级财政，我们每个人的公共服务实际应该是由县区一级政府来保证的基本的东西，但现行财政体制的盘子中县市级财政占比非常小，大量的靠转移支付，一般的转移支付和专项的转移支付。与其这样，还不如对中央、省、县市采集财政占比进行结构性调整。所谓强国，实际上就是强调中央财政的高位占比以保证中央政府的宏观调控能力，中央事权涉及到公共服务全国的均等化问题。所以，中央财政保证一定的比例，这个比例保持在50%左右是必要的。

地方财政占比应该是多少？现在的财政占比结构大体上是541的结构，中央50%多一点，省一级占了30%-40%，到了县级可能10%都到不了，按照“强国、虚省、实县市”的原则可否调整为523的财政结构呢？即中央占比50%，省级占比20%，县市占比30%，这样一般的转移支付把它变成一个法定化的，然后再通过一套机制让这部分钱真的用到这些财政公共服务上，而中间的环节只是一个调节的环节。中国的省区往往比西方一个国家还大，如果财权只下放到省级，或许会形成省区新的集权，既不利于中央政府的宏观调控，也不利于增强地方活力。现在的财政结构并不符合单一制国家的本质特征，似乎有些财政联邦主义色彩。现行的改革往往只是将地方事权下放到省级，例如将司法事权及其支出责任下放到省级，由省一级的财政掌管省以下法院的人财物。统一收到省实际上是司法联邦主义、财政联邦主义的安排，学界有些人主张就应该往联邦化走，这在单一制国家中是很不相称的财政结构。

第五，行政区域和经济区域相协调原则。行政区域和经济区域的关系从根本上说是上层建筑和经济基础的关系。经济基础不论层次高低，都不外乎是行政区的组合。行政区域一经确定，则会反作用于经济区域的发展，成为促进或者阻碍经济区域发展的重要因素。从设置公共财政的目的来说，行政区域也应当与经济区域相协调。

第六，行政区域与司法区域相分离原则。司法权拥有国家事权属性，应当把它与国防、外交等事权一样由中央财权列支。司法权与行政区域相脱离，是实现司法独立的必要步骤。地方和地方之间的争议纠纷，要是交由地方法院处理难免会产生管辖上的争议。司法权作为中央统筹的国家事权，是维护国家法治统一的机器，具有实现公平竞争的裁判功能。但是现在我们这个功能反而实现不了，六个巡回法院增加很大的财政支出，实际上我们不一定需要这么大的财政安排来保障市场公平竞争裁判功能的实现。司法区域和行政区域分离，也能解决楼部长提到的西安法官和上海法官收入不一样的问题，如果每个海关关区都统一起来，不再考虑行政区域的因素，有可能边疆的收入反而还高于北京海关关区的收入，因为边疆地区有边疆补助。如果统一起来，提高法官的待遇，这样甚至西部也会有高水平的法官来做事情，他们可以解决这样一个问题。这个原则我们现在做了一半，跨区域建立一些法院。中国人民银行过去每个省一个分行，朱镕基总理在任的时候进行金融改革，做成九个分行，当时设在天津的中国人民银行分行，天津市长无权直接向分行行长要钱，因为天津分行行长并不受天津市市长的领导，这样有效地解决了金融安全的问题。司法也需要这样的改革。然而银行体制改革，可以“一晚上”改革到位，为什么司法改革做了这么久，做得这么复杂却依旧没有解决这些问题？没有释放出司法真正成为市场统一规则的裁判者的功能？这个原则对于财政体制也是很重要的。

第七，公共权力成本最小原则。首先，我们需要确定公共成本的范围，以最小的成本来获取最有效的公共物品。我们1983年以来搞了很多市管县的改革，造成公共成本增大。现在采取的是很简单的扁平化管理，管理过程中往往被人为增大了公共权力成本，很多县一级变成地级市造成公共支出增大，效率反而低了，这个问题要检讨。在市管县还是市不管县的问题上，政策是摇摆的。财政希望市不管县，省直接管县，为什么推行这么困难。小省区可以做得成，大省区做不成的，有自治州的地方也是做不成。所以，财政提出省直接管县的问题也是只改了一半。关于我国地方行政建制，应当采取切实举措，调整结构关系，合理减少层级，提高行政效率，精简机构，减少公共支出，真正落实三级地方行政建制。

第八，中央与地方关系法治化原则。中央与地方分权问题，都是宪法和法律的重要规范内容。目前，很多改革并没有在法律层面上落实，宪法层面的规定往往很原则。中央与地方分权在放下去还是收上来之间来回折腾，这种情形正是因为没有用法治的方式解决，不同领导人的不同主张造成我们不断变换改革思路的成本非常高，改过来又改过去，劳民伤财。中央与地方关系的方方面面，都要求运用法律的办法，在法治的原则基础之上，正确处理好中央与地方的关系，实现中央与地方关系的法治化。

第三个问题，中央对地方财政调控的法制化路径简单讲几点。

第一，是逐步实现中央对地方财政调控方式的法制化。用法律的方式明确中央与地方之间的关系、职责、权限分配等基本原则和相关制度。稳定和分权的职能主要是由中央政府来履行，涉及稳定的事权和财政收支的权限应划归中央政府及其财政。配置的职能主要由地方政府履行，有关配置的财权和事权由地方政府及其财政掌握。

第二，增强中央政府的财政能力。财权是任何政权的基础，要提高中央对全国的宏观调控能力，就需要强有力的中央财政作后盾。我国中央财政收入占财政总收入的比重在50%左右，这是中央宏观调控必要的事权内容和作为单一制国家的基本要求。另外，我国与其他国家相比，通过支出体现的调控能力仍然有较大的差距。

第三，中央对地方财政预算管理的法制化。建立完整规范的政府预算，硬化各级政府的预算约束是中央调控地方财政的必要举措。透明、严格的预算限制迫使地方政府量入为出，也能迫使地方官员对他们的选择承担责任。

第四，财政转移支付体系的法制化。第一，完善财政转移支付的法律体系。我们现在这个结构中财政转移支付的量比较大，要通过转移支付的一套法律机制，让这个支付有一定的效果，否则转移下去效果怎么样并不清楚，因此，需要一套法律体系。第二，选择合理的转移支付模式。第三，优化转移支付结构。第四，推进省以下财政转移支付制度建设。