深化纵向财政体制改革理顺政府间财政关系

齐守印

中央与地方财政关系的性状关乎国家统一、民族兴衰和人民福祉，实现中央与地方财政关系科学化规范化是推进国家治理体系现代化的重要一环。习近平总书记在十九大报告中关于“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社2017年版第34页。的论述为实现我国中央与地方政府间的财政关系科学化规范化指明了方向。其中，“权责清晰、财力协调、区域均衡”既是实现央地财政关系科学化规范化的改革目标，也是推进这项财政改革的指导原则。按照“两分法”理念，这里的目标和原则固然只涉及深化中央与地方这一层面的纵向财政体制改革，但也毫无疑问地同样适用于包括地方各级政府间财政关系在内的整个纵向财政体制改革。问题在于，如何准确而全面地理解和把握“权责清晰、财力协调、区域均衡”这三条目标原则。与此同时，如何通过科学的改革方案设计和实施，使我国各级政府之间的财政关系建立在“权责清晰”的扎实基础上，又是实现整个纵向财政体制科学化规范化的关键环节。

一、“权责清晰、财力协调、区域均衡”的财政体制内涵

作为处理政府间纵向财政关系的原则，“权责清晰”“财力协调”“区域均衡”三者既各有特定内涵，又是有着紧密内在联系、严格逻辑关系、从而缺一不可的整体。

（一）权责清晰、财力协调、区域均衡的各自体制涵义

对于政府间财政关系而言，所谓权责清晰，本质上是要求在科学界定各级政府之间公共物品提供责任和管理权力的基础上，清晰而明确地划分不同层级政府的财政支出责任和财政管理权力，并且使财政支出责任与财政管理权力之间达到协调平衡，以便保证各级政府有效履行公共经济责任，实现国家善治或良治。可见，其中的“清晰”是以科学合理为前提的；舍此前提，仅是清楚明晰，则远远不够。

所谓财力协调，主要是指各级政府的可用财力与其承担的财政支出责任相匹配、相适应，以便从财力上保证各级政府财政支出责任的顺畅履行和公共治理职能的有效发挥；其次，也要求不同层级政府在拥有财力方面不宜畸轻畸重，避免某一层级政府在财力方面过于依赖或过分控制其他层级政府，以利在确保中央拥有充分权威、国家具有足够凝聚力的前提下地方各级政府能够独立自主地承担完成好分内的公共事务，从而形成既有全国集中统一、又有各地自主创造的生动活泼发展局面。当然，对第二层次上的财力协调不宜做绝对化理解，不是指各级政府所掌握的财力在绝对量或相对量上绝对均衡，因为各级政府的职能分工是有区别的，上级政府对所辖区域的下级政府担负着通过转移支付调节不同地区财力余缺、实现横向财力均衡的职责，因此，上级政府掌握的财力适当超过本级担负的直接支出责任需要乃是它承担调节所辖区域间财力平衡职责的客观要求。

所谓区域均衡，就是在各地自主发展、竞相做大财政经济“蛋糕”的基础上，通过科学的宏观财政调节，使各地区以财力相对均衡为基础实现基本公共服务均等化和整个经济社会相对均衡发展，避免各地经济社会发展发生“马太效应”、两极分化，以增强整个国家发展的包容性与和谐性。但是，对区域均衡也不宜做绝对化理解，不是指在地区之间实行财力配置、公共服务水平、经济社会发展程度方面的平均主义；如果通过上级政府的转移支付调节，将各地区基于经济发展努力而产生的公共财力差别、公共服务差别和社会发展差别全部拉平，那么，势必会消除从财政方面激励各地区发展经济的机制，致使所有地区都失去竞相加快发展的利益动力和竞争活力，从而在很大程度上使整个国家经济发展的“发动机”熄火。

由此可见，对于作为我国处理政府间财政关系的上述三项原则，不能停留在字面上望文生义地加以机械式解读，而必须站在国家治理科学化的高度、运用辩证的思维方法予以全面深入的理解，才能全面准确地把握其真意与精髓。

（二）权责清晰、财力协调、区域均衡之间的内在联系和逻辑关系

首先，权责清晰、财力协调、区域均衡是构建政府间财政关系的总体目标，其中各有特定内涵的每个子项作为一条原则和尺度都是总体目标中一个不可或缺的要素。只有三项要求全部达到了，政府间财政关系或纵向财政体制才够得上科学与完善，才是符合国家治理现代化要求的。

其次，权责清晰、财力协调、区域均衡之间存在着紧密的内在联系和严格的逻辑关系。其中，权责清晰是基础和前提，财力协调是条件和保障，区域均衡是目标和结果。只有政府间财政责权划分科学合理且清晰明了，才能为政府间财政收入划分和协调政府间财力配置的转移支付体系提供基础和前提，从而实现政府间纵向财力配置和地区间横向财力配置的协调；只有地区间公共财力配置协调了，才能实现区域间基本公共服务均等化和经济社会均衡发展。正因为也如此，在财政范围内将各级政府财政支出责任和财政管理权力划分清晰并且做到权力与责任相互匹配，进而在公共经济这一更高层面上做到政府间公共物品提供责任与管理权力划分清晰、相互匹配，并且使财政支出责任与公共物品提供责任相联系、相适应，乃是构建科学完善的政府间财政关系或纵向财政体制的基础和关键环节。

由此可见，必须以准确理解“权责清晰”“财力协调”“区域均衡”各自内涵为基础，在公共经济和公共财政两个层面上将三个子项有机联系和贯通起来加以系统把握，才能为构建适应国家治理现代化要求的政府间财政关系暨科学化规范化的纵向财政体制奠立理论认识前提。

二、实现政府间财政关系权责清晰的改革路径与相关理论问题

1994年我国进行的政府间分税制改革对于构建现代财政制度而言功不可没，但限于当时主客观因素，政府间财政收入划分并没有建立在财政责权合理而清晰配置的基础上，因而使分税制改革效果难以充分显现出来。2013年中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》着眼于构建现代财政制度和推进国家治理体系现代化，将系统完善我国政府间财政关系作为深化财政改革的主要举措提上日程。2016年，经中央深改组研究通过，国务院出台《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，在鲜明指出直到当时为止我国财政支出责任划分方面不清晰、不合理、不规范等五种突出弊端，有力论证推进改革的必要性基础上，针对存在问题提出了改革的指导思想、总体要求及划分原则，明确了改革的主要内容、保障和配套措施、职责分工和时间安排等。按照改革推进的时间表，今年以来中央有关部门先后就2017-2018年拟议完成的改革事项提出具体方案并征求地方政府意见，各地方政府也按照中央要求承接部署了此项改革，整个改革正在紧锣密鼓地有序推进。

实际上，在此之前，河北省等一些地方就已经在相关理论研究①见齐守印著《中国公共经济体制改革与公共经济学论纲》，人民出版社2002年版第23-24、48-49、52-55、123-147、172-192页。基础上，着眼于构建现代公共财政体系，对合理而清晰地划分政府间财政支出责任这项改革进行了不断深入的持续探索。经过河北省财政厅长达4年多的操作性研究，河北省人民政府2008年11月印发了《省以下政府间财政支出责任划分改革试点意见》，首批选取涉及公共安全、民族宗教事务、农村义务教育、城市义务教育、文物保护、医疗卫生、社会保障与就业、污染防治、农业资源保护、水库移民后期扶持、农村公路建设与养护、土地资源管理等12类47项支出内容进行试点。2009年又将改革试点范围扩大到114项支出责任。2010年进一步将改革试点范围扩大到20类1242项支出责任。改革的主要内容，是以财政部颁布的政府支出分类科目为线索，将地方政府能够自主的财政支出责任按照本质属性和受益范围合理划分为省级、设区市级、县区级独立承担或两级以上政府共同承担两大类，两级以上政府共同承担的财政支出责任依其性质和特点分别采取按比例分担、按项目分担和按机构隶属关系分担三种方式。在1242项财政支出责任中，除应由中央负担的78项以外，省级负担84项、市县负担53项，按比例多级分担61项、按项目多级分担212项、按隶属关系多级分担754项。②齐守印等著《构建现代公共财政体系——基本架构、主要任务与实现途径》，中国财政经济出版社2012年版第14-150页。这项改革具体落实到省市县三级预算和上级财政对下转移支付方案之中。《中国财经报》和《中国财政》等报刊对河北这项改革进行了追踪报道，其中首篇报道是《中国财经报》2008年12月20日头版头条刊载的《河北试水明晰政府间财政支出责任》。财政部有关司局和科研所对此给予了密切关注。刘尚希、马洪范等发表的《明晰支出责任：完善财政体制的一个切入点》一文在内容提要中这样写道：“2008年以来，河北省从政府支出责任划分入手深化财政体制改革的实践探索，为我们提供了新的思路和重要启示。在赴河北省调研与国际比较研究的基础上，我们提出明晰支出责任应该成为完善我国财政体制的一个切入点。”可以说，在党的十八届三中全会之前河北省等地就已经在相关理论指导下以明晰政府间财政支出责任划分为基础深化纵向财政体制改革进行了创造性探索，在地方层面积累了一些经验。

2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）文的出台，则是中央站在推进国家治理现代化、构建现代财政制度的高度，在全国范围内系统推出这项改革措施，打破了地方试验探索的局限性，对于完善我国政府间财政关系的意义自然非同寻常。刚刚征求地方意见，拟议2019年出台实施的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分方案》，根据《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划》（国发〔2017〕9号）等规定，将涉及人民群众基本生存和发展需要，现有财力已做安排，管理基础相对规范的25项基本公共服务界定为中央与地方共同财政事权，涵盖了义务教育、学生补助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本卫生卫计、基本生活救助、基本住房保障及基本公共文化九大类别。相应支出责任由各级政府分担的具体方式有六种：依照东、中、西区位差别由中央和地方按比例分担的11项；按财政困难程度和保障对象数量或项目进展情况等相关因素分担的有基本就业服务和医疗救助等6项；按项目决策权归属分担的有课本费补助等3项；按隶属关系和按东、中、西区位差别以不同比例混合分担的有高等学校学生助学金3项；按决策归属和按东、中、西区位差别以不同比例混合分担的有基本养老金1项；按城乡和东、中、西区位差别以不同比例混合分担的有校舍安全保障1项。从中可以看出，中央这一方案在多级共担财政支出责任的方式上比河北省10年前出台的相关改革探索更加丰富，也更加科学，凸显出中央高于地方的集思广益能力与智慧。据此可以预料，这项改革完成以后，对于推动我国政府间纵向财政体制走向科学化规范化必将起到意义重大的基础性和关键性作用。

不过，在实现政府间财政关系方面权责清晰这一改革目标过程中，目前似乎至少还存在两个理论问题需要解决。

一是作为界定或划分政府间财政支出责任的依据究竟应该是什么。通过对《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）标题与内容的考察可以得知，界定和划分政府间财政支出责任的直接依据显然是财政事权。那么，进一步的问题就在于“财政事权”这一概念科学与否。对于财政事权和与其对应的支出责任这两个概念的涵义，《指导意见》给出如下解释：“财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和责任。”如此定义财政事权这一概念，固然有利于体现出它与财政支出责任之间的内在关联，并且将相关改革在概念意义上限制在财政范围内，规避了可能与外部发生冲突、遭遇外部因素牵绊的矛盾，从而是一项带有政治策略性的理论创新。然而，略加推敲就可以发现，“财政事权”这一创造性概念至少存在五点有待斟酌之处：其一，“运用财政资金提供公共服务的任务和职责”本质上是广义政府向社会提供公共物品（公共服务是其使用价值）的决策责任、执行责任和管理责任，而既不是“财政事权”，也不是去掉“财政”这个定语修饰词的一般性“事权”。①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中将政府间纵向财政体制改革目标表述为“建立事权与支出责任相适应的制度”，见人民出版社2013年版单行本第21页。其中的“事权”就是一般性事权，其缺陷是将公共事务责任与权限简化为流行的“事权”而舍弃了意义上更为重要、性质上更为根本的公共事务责任。其二，广义政府履行提供公共物品的所有责任或多或少都需要运用财政资金，而且除财政事权以外政府便没有任何其他事权或作为其准确表述的提供公共物品责任。因此，将《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中所说的“事权”改为“财政事权”，既没有克服“事权”概念隐去“公共性”和“责任”的缺陷，而且变得更为偏离其应有的本质内涵。其三，“财政事权”的本来涵义应该是广义政府办理财政事务的权力，包括有权征收财政收入、办理财政预算、管理财政支出、制定和执行财政政策等具体内容，而现在却被界定为“运用财政资金提供公共服务的任务和职责”，完全变换了财政事务权力的内涵，从而造成财政权力或财权这一概念表述困难。其四，使公共财政在体制这一侧面与公共经济母体相脱离，有狭隘财政观点在财政体制理论上的表现之嫌。其五，更为重要的是，使财政支出责任划分失去了合乎事理逻辑的客观依据，变为财政内部的一种循环。鉴于“财政事权”这一概念存在的这些可疑性缺陷，亟需对其正本清源，出路在于将划分政府间财政支出责任的直接依据让位于各级政府所应承担的提供公共物品责任和相应的公共权力，或简称为公共事务责权。②这是因为，不仅公共物品提供责任，而且提供公共物品的决策权也可以产生支出责任，即所谓谁请客谁出钱，这种机制有利于抑制提供公共物品决策的随意性。当然，提供公共物品所需财政支出只是在直接意义上由担负公共物品提供责任、做出公共物品提供决策的那一级政府承担，而在最终意义上，作为公共物品成本的财政资金乃是由公共经济的终极主体即人民大众负担的，各级政府都只是代理人而已。

二是如何全面理解政府提供公共物品的责任及其与相关财政支出责任的匹配。在存有多级政府的情况下，向社会提供各种公共物品是作为受托方的整个政府对作为委托方的社会成员集体所应担负的公共责任。从内涵角度考察，这种公共责任既包括决策责任，也包括执行责任，还包括监督管理责任；既包括组织提供公共物品的责任，也包括为生产公共物品筹集资金的责任。从责任履行和落实角度考察，提供公共物品的责任只有按照分工原理在不同层级政府之间做出合理划分，才能保障公共物品再生产过程有效运行或者说使公共经济效率达到帕累托最优。至于提供公共物品责任在不同层级政府间划分方式的选择，按照效率原则，既可以将提供某些公共物品的决策责任、执行责任和监督管理责任一并赋予某一级政府，也可以将这三类不同的责任划分给不同层级的政府分别承担，甚至可以将决策责任和权力加以进一步细分并且赋予不同层级政府承担。比如，法国大体上是把小学教育标准的决策责任与权力赋予中央政府，把具体确定校址和规模的责任与权力赋予最基层政府，而把对基层政府履行小学教育责任的监督管理责任和权力赋予中间层级的政府；与此相适应，将小学教育的财政支出责任按照教育服务提供责任划分情况等因素分别配置于各级政府，其中中央政府负责教师工资和困难地区校舍建设与维修经费补助，基层政府负责小学办公经费、课本费和校舍建设与维修投入，中间层级政府负责监督管理所需经费支出。其他国家对于小学教育服务这种公共物品的提供责任在不同层级政府间的划分，则有另外的方式。这里的意思是说，对于政府间公共物品提供责任和相应的财政支出责任划分，不应当机械、僵化地加以理解和十分简单、一对一地进行匹配，而需要本着有利于降低成本和提高效率效果的原则加以便宜定夺，必要时则应通过比较借鉴和吸收各国成功经验加以创造性地确定。

总之，政府间财政关系不仅是财政支出责任、财政收入、财政权力划分和转移支付体系构建等类技术性事务，更是关涉人民整体利益与局部利益之间关系的调处和国家政治统一、经济活力、民族兴衰等国家治理的重大政治事项，必须在科学理论指导下周密论证、审慎决策。

［1］刘尚希，马洪范，刘微，梁季，柳文.明晰支出责任：完善财政体制的一个切入点［J］.经济研究参考，2012（40）：3-11.

［2］齐守印.中国公共经济体制改革与公共经济学论纲［M］.人民出版社，2002.

［3］齐守印.构建现代公共财政体系：基本架构、主要任务与实现途径［M］.北京：中国财政经济出版社，2012.