促进有效处置“僵尸企业”和去产能企业债务的财税政策研究

中国宏观经济研究院经济所（国家发展改革委经济研究所）课题组

2017年中央经济工作会议提出：大力破除无效供给，把处置“僵尸企业”作为重要抓手，推动化解过剩产能。从各地反映和调研的情况看，债务处置是“僵尸企业”处置、深入推进去产能工作的难点和拦路虎。有效处置“僵尸企业”和去产能企业债务事关深化供给侧结构性改革的大局，必须下大力气推动，财税政策应在其中发挥积极作用。

一、“僵尸企业”和去产能企业债务处置难的原因

“僵尸企业”和去产能企业债务处置遇到了很多障碍，比如政策法规不健全、不明晰，地方政府和金融机构对产能过剩企业难以割舍等等，从财税政策角度看，有以下几个问题。

（一）部分企业承担过多社会责任导致债务持续累积

一些“僵尸企业”和去产能企业承担了较多的社会责任，包括：退休人员管理和社会管理、内退人员工资和社会保障、幼儿园教育以及职工生活区“三供一业”等。虽然相关政策已对企业移交“三供一业”等做出了安排，但由于去产能企业所在地区多属于财政困难地区，地方财政往往无力承接，存在拖延承接或者表面承接实际仍由企业承担运行费用的现象。有的企业虽然已经停产停业没有营业收入，但还需要支付承担相关社会职能的费用，使企业债务水平不断累积，处置难度加大。

（二）解决职工安置资金缺口大

产能过剩企业债务处置一大难题就是人员安置工作。债务处置原则之一是“保人不保企”，但职工安置所需资金规模较大，国家扶持资金相对较少，很难满足职工安置需求。如截至2016年末，临汾钢铁公司职工分流安置所需资金总缺口2.54亿元，职工安置所需缺口较大；川煤集团目前欠“五险一金”就高达26亿元，安置资金远远无法满足需求。另外，职工安置资金使用范围不够明确，如“清偿拖欠职工的工资、社会保险费等历史欠费”的期限要求不明确，产能过剩企业很多都是自愿枯竭、长期亏损、长期欠薪欠保的企业，有些历史欠费是前期经营期间形成的，部分欠费已在关闭前通过集团内部借款清偿，是否可以在国家扶助资金使用范围内进行弥补需要明确；“其他符合要求的职工安置工作”不明确，是否包括职工培训设施的投入、职工再就业培训支出、职工待岗期间生活费、关闭煤矿留守人员的薪酬、集团垫付的安置职工资金的利息支出等。

（三）税收激励不足影响债务处置积极性

涉事企业通过工商注销、依法破产、处置不动产等方式进行债务处置，均会涉及多种税收，特别是企业停产期间因仍需缴纳土地使用税、房地产税等而往往会形成较大数额的欠税，与高额的滞纳金一同构成沉重的税收负担。企业经破产或资产处置后因税收问题而可回收资金所剩无几，因而在债务处置无税收优惠政策的情况下，各方主动开展处置的积极性不高。

（四）国有资产处置与变现困难

企业资产处置和变现是清偿债务的重要资金来源。“僵尸企业”和去产能企业通过划拨方式取得的国有土地等资产缺乏明确的处置政策，其变现、处置均面临现实的政策障碍，变现收益的使用也有较多限制，难以用于债务处置。同时，一些去产能企业由于产能退出涉及的资产量较大且难有重新利用价值，大量核销会导致企业资产负债率大幅上升甚至资不抵债，严重影响企业信用。此外，地方政府在物权制度的落实上政策不一，比如，有的地方第三方抵押操作无法办理，还有的地方无法办理采矿权二次抵押，一些地方煤矿采矿权抵押需要企业缴清相应的资源价款，这些不统一的地方规定导致以授信重整为抓手的债务处置困难重重。

（五）认识不统一缺乏损失分担机制

大部分去产能企业的产能在建设运营期间是合法合规的在籍产能。企业方面认为其是由于执行国家去产能政策而退出合法产能，导致出现债务问题，因而损失不应由企业单独承担，国家、银行也应承担部分损失。但银行方面认为银行为商业银行，不应承担政策性损失。从政府角度看，“僵尸企业”出清和去产能主要通过市场化法治化方式开展，市场主体应当自担损失。由于存在认识上的不统一，也缺乏损失分担机制，企业和银行均无主动处置债务的积极性。

二、运用财税政策促进产能过剩行业企业债务处置的国际经验

从日本、韩国等国经验看，在市场经济条件下大规模的集中债务重组同样离不开政府的组织、协调和推进，从国家层面系统性构建政府、银行、企业三方通力合作机制有利于更快地完成债务处置，对各方是一个多赢的局面。政府应在杠杆率水平、重组流程步骤以及时间进度安排等关键要素上对银行和企业提出明确要求，并充分发挥财税政策的引导激励作用，加速企业债务处置，防范和化解风险。日韩等国所运用的财税手段主要有：

（一）对资产损失政府提供部分补偿

日本对于行业集中度低、企业规模较小和资金实力有限的萧条行业，如合成纤维行业，主要通过政府补偿、提供低息贷款等方式帮助企业消化债务，具体为政府对每台设备废弃给予一定标准的资金补偿，其余成本由企业自行负担，同时提供政策性低息贷款等融资支持。在补偿金额标准的确定上，政府主要参考指标是设备的老化程度，此外也将其他成本因素一并纳入加以综合核算。截至1981年，日本合成纤维业设备报废金额共计3781亿日元，其中企业自行承担部分金额为182亿日元，政府补偿金共计524亿日元，其余为日本政策性银行提供的低息贷款。

（二）提供政策性低息贷款

在削减萧条行业过剩产能的过程中，日本政府通过长期信用银行和日本开发银行，对政府认定的主动处置过剩设备（废弃设备金额超过企业总资产的一定比率）的企业提供低息紧急贷款，适当延长设备资金贷款的还款期限。日本合成纤维业设备报废金额共计3781亿日元，其中大部分资金主要通过日本长期信用银行和日本开发银行等政策性金融机构提供的低息贷款支持，贷款金额共计3075亿日元。

（三）提供增信担保

日本政府设立了萧条产业信用基金，对企业因处置过剩设备需要，向金融机构借贷的资金给予债务担保，并就其所需资金给予部分补助。萧条基金由政府部门和民间资金共同筹资100亿日元，其中80%来自日本开发银行，20%来自商业银行，可提供的债务担保达1000亿日元。萧条基金主要为企业因处置报废设备而产生的贷款提供信用担保，确保企业在处置闲置资产的同时获得银行信贷。同时，萧条基金还用于支持那些按计划淘汰落后设备的转产投资，以及对淘汰设备造成的人员安置给予必要的救济。

（四）提供税收优惠

对于过剩产能企业去产能和转产给予一定期限内的延期纳税等税收优惠。对于转产企业，如能在规定时间内取得与转产目标相关的设备，企业可从次年起减少纳税额，在5-7年内从企业收益中抵扣废弃设备的损失费，也可从上一年度缴纳的法人税中一年内返还部分设备损失费。此外，日本政府还允许企业采用特别折旧制度，即允许企业把一部分利润作为固定资产折旧摊入成本以降低税收负担。

三、有效处置“僵尸企业”及去产能企业债务问题的财税政策建议

处置“僵尸企业”和去产能企业债务要坚持市场化、法治化原则，同时要加强政策引导和激励，打破不行动僵局。应当看到相当一部分债务问题的产生是由于资产损失引起的。以环保、能耗、质量、技术、安全等标准推动去产能而产生的损失，在经济学概念范畴上可以认为是一种广义的“合规成本”（Compliance Cost），即因法律法规变化、监管标准变化、政策措施变动所额外产生的企业成本。合规成本需要市场和政府共同分担，以避免更大的经济负外部效应。这方面也有一些国际上成功的经验可资借鉴。如上述日本政府上世纪70年代出台的对企业因环保标准提高产生的废弃设备进行补偿的政策，促进了过剩产能淘汰和技术水平提高。因而，对因去产能造成的资产损失由政府、企业、银行共同承担，有利于推进去产能进程。同时，政府应从财税、监管政策上对符合国家有关政策的“僵尸企业”和去产能企业债务处置提供税收支持，作为药引子和催化剂，适当降低相关参与主体的风险和成本。财政还要加大社保兜底的力度，增加对职工债务处置和职工安置的支出，有效维护社会稳定，弥补市场失灵。

（一）加强财政支持政策

为避免过快处置过剩产能对企业经营造成较大冲击，同时激发企业自愿淘汰落后产能的积极性，政府应协助企业开展废弃设备处置，多渠道共同承担设备处置损失。政府部门可根据市场价格和设备老化程度制定废弃设备补偿标准，通过国有资本预算注入资本金、划拨资产、国有股减持引进新投资者等多种方式对去产能企业的资产损失给予适当补偿。政府还可组织通过企业互济方式向去产能企业提供补偿，按照“谁受益谁承担”的原则，建立去产能行业内部的企业收益损失分担机制，要求留在市场的受益企业向退出市场的损失企业提供补偿，可从继续经营的企业销售收入中提取一定比例，经由指定银行专户建账，作为退出企业的补偿基金。对于去产能企业资产处置价值不足以偿还职工债务的情形，各级政府要按照职责安排专项财政资金，对拖欠职工工资、欠缴职工社会保险费用等职工债务进行清偿，确保职工利益不受损失。

（二）完善税收支持政策

落实并完善企业兼并重组、破产清算、资产证券化、债转股和银行不良资产核销等相关税收政策。去产能企业债务重组、破产清算过程中获得的债务处置收益免征企业所得税。允许去产能企业自然人股东在重组过程中涉及的个人所得税享受特殊性税务处理政策。减免去产能企业破产清算过程中涉及的资产处置流转税。参照国有大中型企业主辅分离改制分流安置富余人员的政策，对安置去产能企业失业人员而兴办的经济实体，给予一定的税收政策扶持。金融机构因合法合规处置去产能企业债务而产生的贷款损失，该笔贷款产生的增值税、所得税应予以免征或返还；因合法合规处置去产能企业导致的金融债务抵质押权处置产生的税费，应免征或返还。对金融机构处置资产过程中涉及的税费及滞纳金要加大减免力度，减免集团公司向子公司借款增值税，豁免以往合理欠税等，以降低交易成本，促使资产及时交易变现。对于呆账核销的税款抵减口径，适当扩大商业银行核销自主权，增加商业银行核销积极性。

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