共享经济规制理念与模式创新

柳陈怡

【摘 要】互联网信息技术的发展使共享经济作为一种新的经济形态进入人们的视野，展现了巨大的发展潜力。由于对新生事物发展的难以预估以及共享经济不同于传统经济形态的特征，使得对其进行规制面临难题。网约车领域的规制实践显示，传统监管思路主导下的措施难以适应共享经济的规制需求，不当限制了共享经济的发展。从引导、规范共享经济健康有序发展的目的出发，应当首先转变规制理念，尊重共享经济的内在规律，坚持适度监管、共同治理和加强软法治理的原则。在规制模式上从政府单方监管向合作和自律的混合规制转变，从注重事前监管向侧重事中、事后规制转变。

【关键词】共享经济；网约车；规制模式；混和规制

伴随着互联网信息技术的发展，以Uber、滴滴等为代表的共享平台应运而生。信息时代的共享经济凭借它独创性的交易方式和运营模式，在短时间内快速渗透进我们生活的各个方面。数据显示，至2015年，我国共享经济的市场规模达到约19560亿，参与共享经济活动的总人数已经超过5亿。i然而共享经济在遍地开花的同时，也对现有经济和社会秩序产生了一定的冲击，如何引导和规范其发展成为政府面临的新议题。2017年7月国家发改委联合中央网信办、工商总局等八部门颁布《关于促进分享经济发展的指导性意见》，提出“不再用旧办法管制新业态”。共享经济的发展已实现了从野蛮生长到国家战略的转变。要使共享经济成为推动经济社会发展的新动能，就不得不跳出传统行政监管思路的窠臼，重新思考互联网时代共享经济的规制模式。

一、共享经济的特征

共享经济的基本运行模式为共享平台依托互联网信息技术，将闲置资源的需求方和供应方相联结，建立供需双方之间的共享机制，旨在实现闲散商品和服务利用的最大化。共享经济建立在移动互联网、移动支付、云计算等现代信息技术的基础之上，它的所有特征都与互联网的开放性密切相关。开放、分享、合作是共享经济的基本特征。

（一）共享经济的开放性——大众参与

传统经济模式中，资源的供应方大多数都是经过登记、审批、许可等程序的有“资质”者，供、需方间的交易代表了传统的买卖关系；而在共享经济模式中，平台向所有人开放，任何有一定闲置资源的普通个体都可以参与到共享经济中。共享平台依托互联网信息技术和平台公司的信誉，将相应的分散闲置资源整合起来，再通过平台“分享”出去到达需求方，整合过程中，只要拥有一定的闲置资源，就可以成为共享经济的主体，成为资源的供应方，通过共享平台完成供需双方的快速匹配，相对于传统经济模式，真正实现了大众参与。

（二）共享经济的分享性——闲置资源的利用

按照以往的商业模式，我们更强调资源的所有权，这也使得相当多的资源由于使用频率低而闲置下来，一边是资源短缺，另一边是闲置资源浪费，难以实现“物尽其用”。

在共享经济中，被共享的资源基本上是供应方暂时闲置的商品或服务，因此这些资源具有短暂性和分散性，不适合长期或永久地被转移给另一方使用，也难以通过传统的商业方式与需求方完成供需匹配，例如私家车中空闲的座位、公寓套房中空闲的房间等。在共享经济理念中，闲置下来不能投入使用的资源等于浪费，它实质代表一种“使用权经济”，与传统观念中以获得所有权为主的模式相比，是一种新的权属关系。ii资源的需求方在共享的模式下，不需要再采用传统的购买方式去获得商品或服务的所有权，而更多的采用短期雇佣或租用的方式在短时间内使用资源以满足暂时的需求。资源的供应方同样也不需要转移资源的所有权，只需要依据自己的意愿在资源闲置期内短暂“出租”资源的使用权。共享经济改变了工业社会传统企业在资本和财产所有权方面的单一性，它立足于资源共享的目的提高了资源利用率，是一种更为绿色、经济的交易模式。iii

（三）共享经济的合作性——共享平台的双方代理

共享平台是闲置资源供需双方间的一个中间组织，联系供需两方，似乎类似于传统的居间型中介机构，但两者并不等同且在多方面都存在区别。

传统的居间中介是一种单方代理。以房屋中介为例，中介机构实际上仅与房屋出售方即委托方存在代理关系，也仅为出售方提供居间服务，并不直接成为买卖中的交易相对人。不同的是，共享平台虽然同样处于供需双方的中间地带，但无论是供方还是需方，若要接入共享平台，都需要与平台签订合同，接受平台的条款，双方都与共享平台形成了合作关系，它实际上已经超越了传统意义上的单纯居间机构，与供需双方形成了双方代理关系。

二、共享经济对传统监管体制的挑战

从《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的名称即可以看出，监管部门还是将网约车定位为“出租汽车”，但网约车属于共享经济模式下的产物，而共享经济实际又是与过去截然不同的新型经济类型，效仿出租车行业所搭建的规制模型可能在最初的规制思路上就出错了。iv从《暂行办法》和随后各地出台的网约车规定可以看出，监管部门还是试图沿用既有的出租车监管框架对网约车施加约束和限制，这将导致网约车共享经济的属性逐渐褪去，进而导致社会福利的下降。v

（一）封閉性的监管理念不符合共享经济的开放性本质

传统出租车行业实行特许经营制度，具有封闭性和垄断性。面对网约车这一新兴事物，政府部门往往希望在其产生发展之初就施以强有力的监管，将其掌控在自己的权力范围之内，而不顾网约车的共享模式与出租车传统巡游模式的差异，仍然沿用传统思路。vi这一做法首先在合法性上就受到了质疑，行政法领域普遍认为作为网约车规制核心立法的《暂行办法》，其自身的法律依据并不稳固，其中的部分条款也存在违背《行政许可法》和《立法法》之嫌。vii共享平台的开放属性决定了必须实现大众参与、有更广阔的发展外延、接入大批的资源提供者和用户，因此这一做法实际是将共享经济拖回传统经济的轨道。

（二）限制性的监管思路容易扼杀共享经济的发展

《暂行办法》中体现的对网约车的监管仍然是以限制为主。例如，浙江省各地颁布的实施细则，要求所有接入平台的网约车司机都应通过“网约车驾驶员从业资格考试”，通过考试才能申请办理许可证。温州市颁布的细则中明确规定了除司机本人通过从业资格考试外，还需要在对车辆安全检测后，到交管部门变更车辆属性为“预约出租客运”，最后再至运管局申请“道路运输证”。大量的网约车只是将其闲置的资源临时、短暂地提供给需要者使用，甚至只偶尔参与一次交易，参与者并不愿意为短暂且频率较低的几次交易耗费巨大的成本去获取审批许可。而网约车平台也不得不进行转型，向其他领域扩展，例如滴滴等网约车平台公司购入大量车辆，参與到出租车、城市公共交通的运营中。恐怕这样的网约车只是保留了网络平台撮合交易的外观，而摒弃了共享经济调动闲散资源的本质特征。viii

（三）单一的监管模式导致监管实效性低

在共享经济中，庞大的参与人群和资源配置的分散化增加了监管难度，照搬传统监管模式，规制成本高效率低下且效果令人怀疑。一方面，《暂行办法》对网约车的监管仍然是以政府相关行政部门为最重要的主体甚至是唯一的主体。ix而政府资源有限，监管部门无法包揽全局，对共享经济发展过程中各领域不断出现的新问题往往“鞭长莫及”。另一方面，监管部门习惯性地对共享经济采用一刀切的审批手段，过分依赖强制性规范。《暂行办法》规定的制裁措施还是以罚款为主，这种单纯依靠强制力手段的单一监管方式并不适应共享经济发展灵活多样的特性，势必导致收效甚微。x

三、共享经济规制的创新思路

（一）共享经济规制理念与基本原则

共享经济作为一种新的商业模式，对其规制，是“量体裁衣”依照共享经济自身的运行规律去创设相应的制度规范，还是“墨守成规”用既有的观念和措施套用于共享经济，在很大程度上决定了共享经济的发展方向和前景。共享经济是互联网信息技术发展的产物。xi规制机构应当顺应互联网时代发展的“潮流”，改变以“旧办法”管制“新业态”的传统思路，政府部门要以兼容并包的态度对待共享经济及其发展过程中新情况的涌现，还要积极开展创新试验，通过试错机制逐步探索，寻求合适的规制途径。xii

在规制理念转变的基础上，还应当把握几个基本原则：

第一，适度监管原则。

在经济结构快速变迁的时代，政府决策者需要摆脱僵化的管制和查处思维。监管部门破除监管困局的方向应当是因势利导，给新兴的生产力创造一个公平竞争的环境。xiii共享经济的发展尚处于一个探索阶段，对此，不能一出现新的问题就消极应对、归咎于共享模式的弊病，而应当少禁止、多规范，用制度予以保护和引导，防止权力滥用，使共享经济在规范的调整下适应社会的发展需要。

第二，共同治理原则。

传统管理体制建立在地域和部门分界基础上，强调金字塔式层级控制，政府具有垄断信息的优势，而互联网具有开放性、跨界性、传播性等特点，两者存在天然的冲突。将传统监管手段用于互联网经济监管必然处处碰壁，产生部门管辖、地域管辖等阻碍共享经济发展的问题。因此，政府应放松监管，充分发挥企业（如互联网平台）、行业组织和社会组织等各自的优势与作用，形成共享经济的多方共同治理体系。xiv

第三，鼓励软法治理原则

硬法的稳定性要求使其对快速发展变化的互联网经济进行规制时，必然具有滞后性。不同于硬法规范，软法适应共享经济发展灵活多样的特性，能从多个维度弥补硬法空白；并且软法的实施体现出比硬法更优的自律性，因而有更好的适应性、更高的执行效率，更能适应共享经济中社会关系的调节从而有效促进法治发展。因此，应当将软法治理的思维纳入共享经济治理范畴，实现治理的“刚柔相济”。xv

（二）共享经济规制模式的转变

1.从政府单方监管向合作、自律的混合规制转变

共享经济中各方关系的复杂性以及新情况的难以预估使任何一个参与主体都不能单独实现有效的规制，对共享经济应当采取合作监管和自律监管相结合的混合规制模式。xvi

对共享经济的规制创新之一是“合作”。合作规制的核心其实是合作的各方在理念和目标上达成一致，任何一方都不要有“独揽大权”的念头。合作的目的是以最能发挥各个主体优势、最高效的方式对共享经济进行规制并促进其进一步发展。xvii政府的监管应以宏观层面为主，例如确立监管体制、制定标准等；对于行业组织，宜承担比政府更具体的监管，例如平台公司之间、平台公司与接入的用户之间的纠纷解决、各种共享措施的信息发布、对组织内部成员的奖惩，甚至可以承担私家车接入平台的检测审核工作；对于社会大众，应充分发挥舆论和公众监督作用。

对共享经济的规制创新之二是“自律”。通过共享平台进行自我监管具有诸多优势：共享平台本身是资源提供和需求者直接的连接方，是大量一手数据的直接掌握者，由其进行自我监管是更直接也更高效可行的方法；平台公司相较于政府监管部门而言，拥有更加专业的互联网技术基础，方便凭借技术优势灵活管理复杂的平台信息问题；共享平台是共享经济模式中利益的直接相关方，允许平台公司一定程度上的自我监管可以大大提高监管效率，更能极大提升平台自身的监管动力，实现有效监管。xviii

“合作”+“自律”的混合规制模式可以有效避免政府监管“一家独大”和“强制管理”的弊端，给利益攸关的主体一定程度的管理自由，同时也避免了完全由市场支配所带来的监管不力。

2.从注重事前监管向侧重事中、事后规制转变

目前，我国对共享经济采取的还是以事前行政许可为主的规制路径。这种监管方式虽防患于未然，但严重影响了市场发挥调节作用的功能。对网约车进行规制的目的是为了防止网约车提供不规范服务、侵犯消费者权益等问题，不仅仅是因为其没有遵守许可等法律制度的规定，而这一规制目的完全可以通过事中、事后规制实现。互联网技术实时定位、及时通讯、大数据处理等技术为事中和事后规制提供了工具，事中和事后规制成为更加便捷有效的规制方式，完全能解决共享经济管理中的主要问题。xix

（三）共享经济规制措施的完善

1.放宽准入条件，取消数量控制和价格控制

共享经济规制措施的完善，第一步是放宽“入口”。共享经济模式下的网约车经营不同于出租汽车的“专职经营”，究其本质是盘活海量闲置资源的共享，这从根本上决定了对其规制必须打破“行政审批”的藩篱。随着共享经济所涉领域的扩张，对其规制条件也宜更具“弹性”。

关于网约车等具体参与主体的资质要求，以设置“差异化的最低标准”为宜。政府部门应当将“准入”审查的权利下放至平台公司，由平台公司对接入平台的私家车司机进行全面的信息录入和审核，除司机姓名、联系方式、车辆型号等基础信息外，还要结合交易安全等各方面的因素综合考量，制定私家车接入审查标准，例如对车辆的使用年限和车况、汽车保险投保种类和金额、司机年龄和驾龄、有无交通违规违法事故记录、是否有车辆转租情况等可能影响交易安全的各方面进行审查。

第二步是畅通“通道”。具体来说，应当逐步取消规制中的数量控制（进入管制）和价格控制。大众参与是共享经济的特征之一，它表明从数量控制角度去规制共享经济行不通。此外，网约车的灵活性和规模性正体现在绝大部分司机是兼职的私家车主，并没有增加道路车辆数量。对此浙江省义乌市做了有益尝试：在其出租行业的改革方案中，明确了有序开放市场准入和数量管控，实现资源配置市场化的准则，允许社会力量更多地参与进网约车业务；xx而在价格管制方面，我们更应该注重市场的自我协调能力，更多由市场供求规律来决定，而不是人为制定价格机制。

2.加强信息披露和数据控制

将事前审查的权利下放至平台公司并不表示政府就此完全放弃规制，而是要将监管的重点转向事中、事后——平台对司机和车辆进行直接监管，而政府对平台进行监管。为改变现前信息不对称问题，并考虑保护消费者权益的需要，针对共享平台公司，政府宜制定相关规范加强平台公司服务过程中的信息披露，同时建立信息甄别机制，强化共享数据控制。

首先，政府可建立健全强制信息披露机制。共享平台掌握第一手的共享信息，由其进行信息披露能解决信息公开成本过高和披露范围不确定的问题。其次，针对平台公司披露的信息应注意审核，加强数据控制。共享经济是互联网经济发展的产物，政府应掌握信息化技术，通过信息技术转变管理角度、提高管理能力。当然对于数据的控制不应当仅局限与政府监管部门的审核，在相关数据披露展示给市场公众之前，平台公司就应负担适当的注意义务，可以为此设定一个最低要求。xxi

四、结语

对共享经济的规制，必须改变固有监管思路，不因循守旧。一方面结合实践中出现的新情况探索新的规制途径，加强与其他主体的合作，在宏观和微观领域都发挥作用。另一方面也要注意当前市场的发展基础，在作出转变时循序渐进，避免“削足适履”。虽然当前宏观政策已经给共享经济的发展指明了要用新方法规制的大方向，但具体到微观操作上却对共享经济的发展竖起了重重壁垒。无论是主动还是被动，制度规范终将适应时代发展的需求，共享经济一定会在合理制度的保驾护航下继续保持良好的发展势头，真正成为拉动经济发展的新“驾辕”。

注释：

i 数据来自《中国分享经济发展报告2016》，国家信息中心信息化研究部、中国互联网协会分享经济工作委员会联合发布。

ii 王维才，崔航：《我国分享经济的发展现状、问题与对策》，载《宏观经济管理》2017年第4期。

iii 谢新水，刘晓天：《共享经济的迷雾：丛生、真假及规制分歧》，载《江苏大学学报（社会科学版）》2017年第4期。

iv 张力：《共享经济：特征、规制困境与出路》，载《财经法学》2016年第4期。

v 郭传凯：《共享经济属性的回归与网约车监管思路的选择》，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》，2017年第3期。

vi 《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第八条规定：出租汽车行政主管部门对于网约车经营申请作出行政许可决定的，应当明确经营范围、经营区域、经营期限等，并发放《网络预约出租汽车经营许可证》；第十三条规定：服务所在地出租汽车行政主管部门依车辆所有人或者网约车平台公司申请，按第十二条规定的条件审核后，对符合条件并登记为预约出租客运的车辆，发放《网络预约出租汽车运输证》。

vii 郑毅：《中央与地方立法权关系视角下的网约车立法——基于<立法法>与<行政许可法》的分析>，载《当代法学》2017年第2期。

viii 郭传凯：《共享经济属性的回归与网约车监管思路的选择》，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》，2017年第3期。

ix 《暫行办法》第四条规定：各省、自治区人民政府交通运输主管部门在本级人民政府领导下，负责指导本行政区域内网约车管理工作。直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门在本级人民政府领导下，负责具体实施网约车管理。”

x 刘权：《分享经济的合作监管》，载《财经法学》2016年第4期。

xi 卢现祥：《共享经济： 交易成本最小化、 制度变革与制度供给》，载《社会科学战线》2016年第9期。

xii 彭岳：《共享经济的法律规制问题——以互联网专车为例》，载《行政法学研究》2016年第1期。

xiii 熊丙万：《专车拼车管制新探》，载《清华法学》2016年第2期。

xiv 沈岿：《互联网经济的政府监管原则和方式创新》，载《国家行政学院学报》2016年第2期。

xv 罗豪才，周强：《法治政府建设中的软法治理》，载《江海学刊》2016年第1期。

xvi 唐清利：《“专车”类共享经济的规制路径》，载《中国法学》2015年第4期。

xvii 朱宝丽：《合作监管的兴起与法律挑战》，载《政法论丛》2015年第4期。

xviii 赵治：《“互联网+”时代背景下的内生性治理》，载《行政管理改革》2016年第3期。

xix 王玎：《共享经济视野的网约车监管方式》，载《重庆社会科学》2017年第3期。

xx 栾笑语：《变“两头难”为“两头甜”》，载《经济日报》2015年5月15日第9版。

xxi 郭传凯：《共享经济属性的回归与网约车监管思路的选择》，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》2017年第3期。