收入不平等对地方政府信任的影响及其机制分析

刘一伟

(武汉大学政治与公共管理学院,湖北武汉200237)

1 问题的提出

政府信任又称为政治信任,是社会成员对政府的信念或信心,这种信念与信心是基于政府或政治系统运作所产生的与他们期望相一致的结果[1]。在政治运行过程中,政府信任是社会成员遵守并履行政府政策的基础,不仅影响政府部门公共政策的制定与执行成本,而且反映社会成员对其信任的水平[2]。“民惟邦本,本固邦宁”,社会成员对政府的认同、信任与支持,是任何政治体系稳固和顺利运作的重要保障,尤其是在维持政治稳定与政治体系顺利运转过程中起到重要作用,所以,提高政府信任是政府工作的重要任务。

已有研究显示,中国政府一直享有较高的政治信任。然而,改革开放以来与市场经济发展相配套的制度并不健全,政府在依靠权力集中将具体事务推向市场的同时,相应的配套措施与社会力量并没有很好地发展起来,进而导致一些问题层出不穷。其中,收入不平等是中国发展过程中面临的突出问题之一。根据国家统计局发布的《2016年国民经济和社会发展统计公报》显示,2016年我国基尼系数为0.46,高于0.40的国际警戒线。因此,民众呼吁解决收入不平等的诉求很高,如果民众的利益诉求得不到政府的有效回应,可能会影响政府的公信力和民众对政府的信任。值得欣慰的是,习近平在十九大报告中指出“加快推进基本公共服务均等化,缩小收入分配差距,让人民群众有更多获得感”。那么,收入不平等影响地方政府信任吗?如果影响,通过何种渠道影响?

2 文献回顾与研究假设

2.1 收入不平等对政府信任的影响

20世纪60年代,西方国家发生了严重的民主危机,有关政府信任的研究逐步兴起,至今方兴未艾。目前,制度主义理论、文化主义理论与社会资本理论是解释政府信任的主要路径。其中,制度主义基于理性人假设,认为社会成员能够理性判断政府是否值得信任。换言之,政府信任是民众对政府绩效的一种理性判断,如果政府整体表现得到社会民众认可,政府可信度将得到提高,民众对政府信任水平也较高[3]。譬如,谢治菊研究低保制度在提高低保户对政府信任的同时却削弱了非低保户对政府的信任[4]。徐彪发现公共危机事件的处理能力直接关系到地方政府信任的受损与修复[5]。李智超、Chanley等人认为民众在民生政策上的满意度提升直接提高政府信任水平[6-7]。

阿尔蒙德和维巴首先提出文化主义理论的解释路径[8],强调“对政治制度与政府信任根植于文化范式中,并通过早期生活的社会化得以传播”[9],所以该理论重点关注社会化经历、文化价值观等因素对政治信任的决定性影响。诸多学者实证检验了价值观等文化因素对政府信任的影响。吴结兵等人发现威权主义价值观对中央政府信任和地方政府信任都有显著的积极影响[10]。池上新研究发现权威主义的政治价值观对居民的政府信任水平有促进作用,但这种正向影响会随着市场化进程愈发弱化,而民主主义的政治价值观对居民的政府信任水平不具有统计上的显著影响[11]。与此同时,吴进进研究发现公众的腐败程度认知和公众对反腐绩效的不满均显著降低了其政府信任水平,而公共服务满意度缓冲了反腐绩效不满对政府信任的消极影响[12]。

社会资本理论主要从网络、互动与认知等方面探讨政府信任问题。20世纪60年代末,Lane研究了社会资本对政府信任的影响,他指出人际信任是政治信任的基础,民众参与社区活动越频繁,人际信任越强,越能够提高政府信任[13]。真正将社会资本与政府信任研究发扬光大是美国哈佛大学的帕特南教授,他基于意大利富有公共精神地区的研究,指出社会资本具有联结、规范和信任的作用,不仅能够促使人们在地方事务上的互助,而且有助于建立全国性的社会网络,提高代表机构的信任度[14]。国内学者罗家德等认为拜年网规模、乡以上干部网规模、本村人信任对高层和基层政府信任落差有显著负向作用[15]。此外,部分学者认为无论是微观个体层面的人际信任还是宏观国家层面的人际信任,均显著提高了民众对政府信任的水平[16-17]。需要指出的是,陈云松和边燕杰研究发现以“饭局”为途径来积累、维系和动员关系资本的过程,在特定的情境下往往产生社会层面的消极影响,对政治信任带来“副作用”[18]。

不可否认,收入不平等已是不争的事实,而收入分配状况的恶化无疑关系到民众对地方政府的评估与信任。李强研究发现中国的社会阶层固化日趋严重,社会流动性不强,底层民众较难实现自身阶层身份的改变[19]。王朝明和胡棋智发现我国居民的收入较缺乏流动,即使收入的流动性强,其对社会总体福利的改善也非常有限[20]。王洪亮等研究发现居民获取收入的机会公平性在下降,只有监管和规范政府官员、国企高管、垄断行业员工的薪酬,才是打破收入分配僵化格局、保障机会公平的良方[21]。由此可见,当流动的希望变小,收入不平等将被视为一种“位置停滞”的信号。因此,当政府无法通过改革来解决收入不平等影响政府绩效的问题时,势必影响政府在民众中的形象与地位,并可能对民众的政府信任产生负向影响。基于此,提出以下假设：

假设1：收入不平等对地方政府信任有负向影响

值得注意的是,收入不平等对政府信任的影响存在群体差异,最多的分类标准是依据社会经济地位。与高收入群体相比,低收入群体尤其是中产阶层被剥夺感更强,对该群体对政府信任的损害作用更为显著[22]。一方面,高收入群体处于社会分层的顶端,是收入分配体制的获益者,同时具有一定的话语权。因此,他们对当前的收入分配制度是认同的,甚至是当前收入分配制度的构建者。另一方面,与人们的预期不一致,由于低收入群体无法改变自身的阶层身份,大部分低收入群体对当下的社会不平等状况有更大的容忍性,并不认为当下的收入分配不公平现状是过分和超乎限度的。但是,相比于高收入与低收入群体,中等收入群体尤其是中产阶层具有激进的特征,表现出很高的利益诉求[23],当中产阶层长期处于资源匮乏甚至向下流动时,就可能会激发他们的消极情绪,认为政府未能满足其利益诉求,影响该群体对政府的信任程度。基于此,提出以下假设：

假设2：收入不平等对不同收入群体的地方政府信任影响有显著差异

假设2a：收入不平等对高收入群体与低收入群体的地方政府信任没有显著影响

假设2b：收入不平等对中等收入群体的地方政府信任具有负向影响

2.2 收入不平等对政府信任的机制分析

众所周知,政府信任是由诸多因素引起的心理反应,意味着收入不平等与政府信任之间的关系可能受其他因素制约。因此,基于制度主义理论、文化主义理论与社会资本理论的分析路径,结合政府信任研究主题及中国现实状况,本文归纳出三种影响收入不平等与民众政府信任的关系机制。

2.2.1 社会公平感机制

在文化主义路径上,微观个体社会化与宏观国家文化传播不仅影响居民的政府信任,而且影响居民的社会公平感。在深受儒家传统文化影响的中国,社会公平感甚至决定了居民的政府信任。观念与价值观层面的因素应给予足够的重视,尤其是传统价值观受到多元主义思潮或“后现代”价值观的冲击。当前中国经济发展过程中产生收入差距拉大的现象,部分民众未能公平享受改革带来的红利。因此,当人们发现自己处于不利地位时,就会感受到强烈的社会不公平感,寄希望于地方政府能够通过一系列措施改变这种状况。如果政府无法采取有效措施降低民众的社会不公平感,无疑会损害民众对政府的信任。李培林和张翼发现普遍信任与政府信任的关系受到居民社会公平感知的制约[24],佐证了社会公平感能够影响民众的政府信任。此外,曹静晖等人发现相较于制度绩效和价值观念,社会公平已构成居民基层政治信任的重要来源[25]。基于此,依据文化主义理论推测,提出“社会公平感假设”：

假设3：社会公平感是影响政府信任的重要机制,社会公平感越高,收入不平等对政府信任的负向影响越小

2.2.2 社会信任机制

社会资本理论强调社会网络与社会参与对政府信任的影响。Lim和Putnam认为信任、规范与网络减少个体机会主义,形成群体共同的目标,进而增加社会福祉[26]。但如果收入差距日益严重,意味着社会成员无法享受同等的权益与获取向上流动的机会,将会瓦解他们的“共同命运感”,破坏人与人之间的相互信任。同时,根据同质性偏好原则,社会地位相同的交往更为频繁,日益恶化的不平等强化了社会地位的差异,导致人与人之间的隔阂与疏离。申广军和张川川分析中国家庭追踪调查数据,发现收入不平等显著降低了居民的社会信任水平[27]。白锐和罗龙真发现收入差距对居民社会信任水平的影响处于“N”型曲线的下行阶段,即收入差距对社会信任产生不利影响[28]。由此可见,如果收入不平等趋于恶化,不仅强化社会地位的差异性,而且容易造成人际间的隔阂与疏离,社会信任将被侵蚀,最终损害民众对地方政府的信任。基于此,依据社会资本理论,提出“社会信任假设”：

假设4：社会信任是影响政府信任的重要机制,社会信任越高,收入不平等对政府信任的负向影响就越小

2.2.3 社会保险机制

从制度主义范式来看,政府信任是社会成员依据政府绩效信息,对政府可信赖度作出的理性判断。政府实施有利于经济发展的政策至关重要,但这些政策实施的结果主要作用于民众,使其在主观上形成对政府施政纲领与政府绩效的评估,进而形成自我的政府信任感。诚然,物质环境的改善有助于政府信任的提高,持续的政策干预可以影响个人的心理感知。满足民众不同层次的需求是高效政府的体现,当人们普遍感觉对政府不信任时,也在一定程度上反映社会政策的制定与执行过程中可能出现了偏差与问题。其中,政府实施社会保险的水平与覆盖面直接影响民众对政府的信任程度。诸多研究表明,改善社会福利水平与提高社会保障支出有效提高了民众的政府信任。从理论上讲,社会保险作为重要公共产品与收入再分配制度,是社会运行的安全网和减震器,对国民福利有着积极作用。但在现实层面上,当前我国社会保险存在明显的覆盖面缺口,制度本身呈“碎片化”,其收入调节功能存在争议,甚至存在着财富的“逆向再分配”,加剧不同阶层的收入差距,产生了更多的不公平。基于此,依据制度主义范式推测,提出“社会保险假设”：

假设5：社会保险是影响政府信任的重要机制

3 数据来源与变量选取

3.1 数据来源

本文所使用的数据来源于2010年中国综合社会调查(简称“CGSS2010”)。该调查采用多阶分层抽样方法,在全国一共抽取了135个县,问卷内容涵盖社区、家庭、个人多个层次,调查总样本量约为12 000。根据研究目的与需要,我们剔除了含缺失值的样本,有效样本量为11 712。

3.2 变量及操作化

3.2.1 被解释变量：地方政府信任

变量的定义与相关描述统计量见表1。被解释变量是“地方政府信任”。根据CGSS2010,调查政府信任的问题被设计为：“D3.您对于地方政府的信任程度怎么样?”答案有5个选项：完全不可信、比较不可信、居于可信与不可信之间、比较可信、完全可信,分别赋值为0、1、2、3、4,有效回答样本数为11 729个,占比分别是0.78%、2.54%、7.52%、36.47%和24.15%。

表1 变量的定义与描述统计量

3.2.2 解释变量

收入差距。在测量收入差距时,采用得最多的指标是基尼系数,本文使用被调查者的家庭总收入除以家庭人口的平方根,得到调整后的家庭“等价规模收入”;然后基于“等价规模收入”,计算调查者所在区县的基尼系数。在采用区县层面数据计算GINI系数时控制省级层面固定效应,原因在于社区层面的样本量非常少,不能准确地反映收入分配的实际情况。此外,“高储蓄、低消费”是我国家庭财产分配的主要特征,使用支出方面的指标来考核家庭的经济资源动用能力比单纯使用收入指标更加合理。因此,本文在衡量收入差距时添加分位数支出比作为稳健性检验指标,具体包括P90/P10、P90/P50、P50/P10三个层次,其中P90/P10代表第90百分位与第10百分位数上的个人支出比重,其他两个类似。

在社会公平感与社会信任方面,主要采用主观评估法。在问卷中对应的问题分别是“A35.总的来说,您认为当今的社会是不是公平的?”和“A33.总的来说,您是否同意在这个社会上,绝大多数人都是可以信任的?”其中,“社会公平感”的回答分别为完全不公平、比较不公平、居中、比较公平、完全公平,分别赋值为0、1、2、3、4,有效回答样本共11 752个,占比分别是8.84%、27.81%、24.62%、33.37%和5.36%。“社会信任”的回答分别为完全不可信、比较不可信、居于可信与不可信之间、比较可信、完全可信,分别赋值为 0、1、2、3、4,有效回答样本共 11 762个,占比分别是 4.67%、19.45%、10.51%、51.31% 和13.88%。在社会保险方面,受制于数据限制,选取社会保险中最主要的养老保险作为代理变量,其中享有养老保险的赋值为1,反之赋值为0。

控制变量。回顾以往的文献,将性别、年龄、婚姻、受教育程度、工作类型、健康水平、宗教信仰、政治面貌等作为控制变量纳入模型分析。在中国的语境下,城乡二元分割导致城乡在资源分配、社会福利水平等方面有差异,因而城乡居民可能对政府实施的公共政策及政府信任各不相同。社会阶层反映一个人在当今社会所处的地位,直接影响了个体的心理感知与行为选择。因此,城乡类型与社会阶层也是本研究需要控制的变量。

4 实证检验与分析

4.1 基准回归与稳健性检验

本文旨在考察收入不平等对地方政府信任的影响,基于此,构建的回归方程如下：

公式(1)中,下标表示区县j中的个人i,GT、Gini、X分别表示政府信任与基尼系数及控制变量,β0、β1、β2分别表示待估计的系数或系数向量,εij是随机干扰项。需要说明,OLS模型和有序Probit模型所估计的符号和显著性均没有差别,而OLS估计方法更直观。因此,分析中主要使用OLS模型的估计结果。

表2反映了收入不平等对地方政府信任的影响。模型1中,在未添加控制变量的情况下,基尼系数对地方政府信任有显著的负向影响,计算可得,基尼系数每提高一个单位,民众对地方政府信任将降低47.08%。模型2中,在控制其他变量后,基尼系数在1%的统计水平下负向影响地方政府信任,即收入差距越大,民众的地方政府信任水平越低。模型3、模型4和模型5中,除p90/p50未通过显著性检验,p90/p10与p50/10均在统计水平下负向影响地方政府信任,表明高收入群体与中等收入群体的收入差距并不能降低地方政府信任,但高收入群体与低收入群体以及中等收入群体与低收入群体的收入差距显著降低了地方政府信任。这同时佐证了采用分位数支出比衡量收入不平等,收入不平等与地方政府信任同样呈现负相关性,其他控制变量的系数大小与显著性也无太大变量,证明结果具有高度的稳健性与可信度。由此可以说明,假设1成立,即收入不平等对地方政府信任有负向影响。

在控制变量方面,相比于女性与未婚者,男性与已婚者更不信任地方政府。年龄、健康状况、政治面貌与社会阶层均与地方政府信任水平相关。具体而言,随着年龄增长,民众越信任地方政府,原因可能是相比于过去,中国实施了诸多惠民政策,提高了人们的生活水平。身体健康、政治面貌为党员的民众更愿意相信地方政府。社会阶层越高的民众,越信任地方政府。这点不难理解,社会阶层越高的民众具有一定话语权,其利益获取的能力越强。需要指出的是,相比于未上学的民众,受教育程度为中学与大学的民众,越不信任地方政府,原因可能是该群体对政府的要求更高且具有批判能力。

表2 基准回归与稳健性检验

4.2 收入不平等对不同群体地方政府信任的影响

正如前文所述,收入不平等可能对不同群体的地方政府信任影响不同。因此,在考察收入不平等对民众政府信任的总体影响后,下文对个体收入进行分组统计,进一步研究二者关系是否在不同收入群体中存在差异。

表3显示了收入不平等对不同群体的地方政府信任的影响。模型1和模型5中,虽然基尼系数的系数符号为负,但未能通过显著性检验。由此可见,收入不平等对低收入群体与高收入群体的政府信任无显著影响。模型2、模型3与模型4分别显示了基尼系数对中低收入群体、中等收入群体与中高收入群体地方政府信任的影响,发现基尼系数均在1%的统计水平下负向影响地方政府信任。收入不平等严重损害了中等收入群体的地方政府信任,基尼系数每提高一个单位,中低收入群体、中等收入群体与中高收入群体的地方政府信任分别下降62.06%、70.95%与58.77%。由此可见,相较于低收入群体与高收入群体,收入不平等对中产阶层政府信任的负向影响更加强烈。统计结果验证了假设2a和假设2b。因此,假设2成立,即收入不平等对不同收入群体的地方政府信任影响有显著差异。

其他控制变量对不同收入群体的政府信任影响亦存在差异。其中,相比于女性,男性中的低收入群体更信任政府,而男性中的中高等收入群体更不信任政府;相比于未婚者,已婚的低收入群体、中低收入群体及中高收入群体的政府信任较低;城镇的中高收入群体政府信任更高,而从事农业工作的低收入群体政府信任也较高;相比于健康差者,健康状况良好的低收入群体、中低收入群体与高收入群体更愿意相信政府信任;中共党员中的中等收入群体与高收入群体的政府信任较高。需要指出的是,在社会阶层方面,对不同收入群体的政府信任影响并无显著差异,统计结果与表2基本相同。

表3 收入不平等对不同群体地方政府信任的影响

4.3 收入不平等对政府信任的影响机制

下文将引入社会公平感、社会信任与社会保险三个变量,分析它们对政府信任的影响及其是否构成收入不平等与政府信任的关系机制。为此,构建回归方程如下：

各变量定义同公式(1),重点关注收入差距与社会公平感交叉项的系数λ,如果交互项λ为零,表示收入差距与社会公平感各自独立影响政府信任。如果社会公平感是影响收入差距与政府信任的机制,那么收入差距与社会公平感交叉项的系数λ是异于零且在统计水平下显著的数值。社会信任与社会保险模型类似,在此不赘述。回归结果见表4。

表4 收入不平等对地方政府信任的影响机制分析

模型2和模型3主要分析社会公平感机制。模型2中,社会公平感提高了民众的地方政府信任,社会公平感每提高一个单位,地方政府信任将提高1.34倍;模型3中,社会公平感与基尼系数交互项在1%的统计水平下正向影响地方政府信任,表明较高的社会公平感缓冲了收入不平等对地方政府信任的不利影响。反之,如果民众的社会公平感较低,无疑将加剧民众对地方政府的不信任,可见社会公平感是影响地方政府信任的重要机制。假设3成立。

模型4和模型5重点探讨社会信任机制。模型4中,社会信任与地方政府信任呈显正相关,即社会信任提高了民众的政府信任,社会信任每提高一个等级,民众对地方政府的信任提高1.18倍。模型4中,加入社会信任与基尼系数的交互项,发现社会信任依然在统计水平上显著为正,但令人遗憾的是,交互项系数未能通过显著性检验,表明社会信任不是收入不平等影响地方政府信任的机制。假设4不成立。

模型6和模型7主要考察社会保险机制。模型6中,虽然社会保险的回归系数符号为负,但未能通过显著性检验,表明社会保险对地方政府信任没有显著影响。模型7中,社会保险在10%的统计水平下负向影响地方政府信任,表明社会保险降低了民众的地方政府信任。值得庆幸的是,社会保险与基尼系数的交互项在10%的统计水平下正向影响地方政府信任,即社会保险缓冲了收入不平等对地方政府信任的负向作用。那么,是什么原因造成了社会保险影响政府信任的不同结果呢?原因可能是中国社会保险呈现碎片化特征,并因人而异构建了不同的社会保险体系,且保障水平相对降低,进而降低了民众的地方政府信任。但不可否认的是,社会保险具有调节收入分配的功能,在某种程度上缓冲了收入不平等对地方政府信任的负向效应。也就是说,如果民众的未享受社会保险,那么将加剧民众对地方政府的不信任,可见社会保险是影响地方政府信任的重要机制。假设5得以证明。

5 结论与政策建议

本文采用2010年中国综合调查数据(CGSS),构建计量回归模型(OLS),实证分析收入不平等对地方政府信任的影响,并进一步考察了收入不平等与地方政府信任关系的群体差异和影响机制。研究发现可以归纳为以下三点：

第一,收入不平等显著降低了民众的地方政府信任。虽然近年来中国经济高速增长,但收入差距也很明显。诸多研究发现,中国的收入差距高于国际警戒线,民众在难以改变自身困境时,往往会滋生不满情绪,进而降低其对地方政府的信任。

第二,收入不平等对地方政府信任的影响存在群体效应,与低收入群体与高收入群体相比,收入不平等对中等收入群体的地方政府信任的负向影响更大。特别是受过高等教育的中产阶层,普遍对地方政府的真诚或努力抱有怀疑态度,利益诉求却较高,因此对地方政府信任度相对低。

第三,社会公平感与社会保险是影响收入不平等与地方政府信任的重要机制。在中国社会转型时期,一方面,市场经济打破了原有“均等化”的分配体系,导致收入不平等的加剧,但居民“患寡更患不均”,如果居民有强烈的社会不公平感,将降低其对地方政府的信任;另一方面,社会保险制度具有再分配功能,理应在收入差距不断扩大的过程中起到调节作用,但目前中国的社会保险制度还存在不完善之处,其覆盖面仍然有限。

那么,在政策层面如何修复收入差距过大对地方政府信任的损害?一方面,合理的收入分配体系是缩小收入差距的重要手段。理顺我国的分配关系,构建科学合理的收入分配体系,进而有效缓解收入差距的扩大趋势。党的十九大报告指出,坚持在经济增长的同时实现居民收入同步增长、在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高。“两个同步”增长的目的就是要把经济发展水平的提高和个体收入水平有机结合起来,居民人均可支配收入和经济增长保持同步,鼓励勤劳守法致富,扩大中等收入群体,增加低收入者收入,调节过高收入,取缔非法收入。另一方面,从根本上缩小个人禀赋差异,实现起点公平,并解决机会公平和过程公平问题,提高民众的社会公平感。同时加强社会保险制度的顶层设计,规避财富的“逆向再分配”,真正积极发挥社会保险的再分配功能,缩小我国居民的收入差距。此外,完善公共服务体系,保障群众基本生活,不断满足人民日益增长的美好生活需要。

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