从服务型政府到人民满意的服务型政府——一个话语路径的分析

谢新水

(首都师范大学管理学院,北京100048)

20世纪80年代,与改革开放大体同步,我国行政学重新起航,开始独立发展,也正是因为我国经济领域的改革、开放和发展,导致了政府和市场角色、功能的变化,引发了理论界对政府定位和政府行为模式的思考,打开了服务型政府研究的大门,促进了服务型政府建设的起航、实践和发展。20多年来,学术话语、政党话语和政府话语①在本文中,服务型政府的政党话语是指党的重大报告和重大会议提出的建设服务型政府的目标;政府话语是指政府工作报告中提出的服务型政府建设的目标定位。三个话语路径都在同向发展,共同为建设服务型政府贡献力量。然而,一方面,很少有研究者整体分析这三条话语路径的发展过程、发展逻辑、话语模式;另一方面,在新时期建设人民满意的服务型政府的过程中,三条话语路径如何发展才能促进服务型政府建设取得更好的成效,也缺乏研究。本文集中思考这方面的问题,希望为建设人民满意的服务型政府提出一些建议。

1 服务型政府学术话语的价值起点及其发展

1.1 服务型政府学术话语的价值起点

服务型政府建设目标的价值起点是公民本位和社会本位。在理论探究之初,张康之以历史与逻辑的方法,根据我国行政改革的现实需要、党的建设的话语以及行政模式的发展逻辑,从统治行政、管理行政和服务行政的发展逻辑中发现了服务型政府这一重大历史课题。他指出：“服务型的政府也就是为人民服务的政府……服务是一种基本理念和价值追求,政府定位于服务者的角色上,把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。”[1]作为服务型政府理论的重要开拓者,刘熙瑞立足于经济全球化、改革开放和政府建设的历史背景,认为服务型政府是“在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府”[2]。这一定义强调了公民本位和社会本位,强调了社会民主秩序和公民意志,强调了为公民服务,强调了服务责任。这是建设服务型政府最初的价值起点。

所以,服务型政府理论是我国行政学者做出的开拓性的学术探索,是与中国共产党的服务宗旨和执政理念密切联系在一起的,一开始就是在中国话语语境下来探讨的,是中国特色的政府理论,是立足于人类治理文明发展趋势做出的历史性判断,这种政府构建思路显然与西方“契约论”的政府建设思路有很大不同[3],它解构了西方政府理论中政治-行政二分的价值观,将政治价值融合在行政价值之中。在这个意义上,“服务型政府是一种全新的构想,在人类历史上,这个概念的提出是在中国行政改革的背景下发生的。所以,我们的理论研究必须充分证明服务型政府建设是人类治理文明的方向”[4]。

1.2 服务型政府理论发展中的四种研究定位

近30年来,我国服务型政府的研究已取得了诸多理论成果,一些学者和研究机构对此做出了巨大贡献[5],形成了强大的学术话语。在探索服务型政府建设的过程中,理论界不断开拓,丰富了服务型政府的建设目标,大体形成了四种研究定位。

第一,定位于建设服务型政府。众多研究根据服务型政府最初的价值定位来开展,保持了服务型政府最初的学术目标追求,强调人民本位、社会本位、人民满意等价值理念。吴敬琏指出：“建设‘服务型政府’,就是要把‘全能大政府’体制颠倒了的政府和人民之间的主仆关系校正过来,建设一个公开、透明、可问责的服务型政府。”[6]姜晓萍指出：“政府服务要以人民诉求为导向,想民所想,急民所急,以公民的期望、需求和满意度为决策依据。”[7]燕继荣指出：“服务型政府从根本上来说是以公民为本位的政府,公民的意志和利益将是政府工作首要关注的价值追求,为了确保公民的利益和意志在整个公共管理中具有决定性地位,需要做到公共政策反映公民的意志,公民参与公共政策的执行并且把公民满意作为评估政府绩效的最终标准。”[8]罗志军认为,在当前宏观经济环境下,建设人民满意的服务型政府,必须创新管理理念,把握关键环节,正确发挥“有形之手”的作用,切实把政府工作的重点放到保增长、保民生、保稳定上来,以更好地为发展服务、为基层服务、为群众服务[9]。

第二,定位于建设公共服务型政府。21世纪的头几年,公共服务型政府理论是服务型政府学术话语的重要方面。从理论研究路径而言,这一理论的形成是学者们把探索目光投向西方典型国家公共管理的经验总结和借鉴上所达成的广泛共识[10],在建设服务型政府的价值理念上,研究者们将人权思想、民本思想、社会本位和公民本位理念作为公共服务型政府的设计理念[11]。李军鹏认为,当代政府是公共政府、有限政府和服务型政府;是法制政府和责任政府;是企业家政府和电子政府[12]。郁建兴认为,公共服务型政府就是以“管理就是服务”为根本理念,以提供私人或者社会不愿意提供或者没有能力提供的公共产品为主要职能的政府[13]。迟福林则提出：“公共服务型政府的主要任务是为全社会提供基本的公共产品和公共服务,从关注弱势群体的角度出发,集中解决最突出的社会经济问题……建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系和科学的行政问责机制。”[14]从发展态势来看,公共服务型政府建设理论研究尽管起步较晚,但发展迅速,并已初步形成了“南北呼应,百花齐放”的格局。具体而言,形成了以北大、人大、清华、南开、国家行政学院和中国(海南)改革研究院、厦大等为代表的卓有成效的研究团队,同时,地方上也形成了省级行政学院和一些学术研究机构颇有建树的研究团队和研究人员组合[11]。公共服务型政府理论受到地方政府的高度关注,并促进各地进行了诸多实践探索,在改善政府公共服务方面取得了很好效果。

第三,定位于政府自身的改革。在服务型政府学术话语的发展过程中,一个重要的研究定位就是根据我国行政改革的现实需要关注政府自身改革的目标、方向和方式。一是将研究重点置于政府改革、行政体制改革和政府职能转变方面,将改革视为改善和提高公共服务质量的最佳途径,以克服、解决政府在履职过程中经常出现的形式主义、官僚主义、行政审批繁琐、推诿扯皮、效率低下、不作为、乱作为、办事缺乏透明度等问题。二是将改革行政审批制度、贯彻行政许可法、完善政府微观规制体系作为服务型政府建设的重要任务[15],以此来促进政府简政放权、依法行政。三是将“民主政府”“有限政府”“责任政府”“法治政府”“绩效政府”“创新政府”等政府范式与服务型政府并列作为服务型政府建设的基本途径[16],设计服务型政府的建设目标,丰富服务型政府建设的内涵,丰富和提升政府治理能力的内涵。

这些研究成果很好地回应了我国政府自身改革中的问题,为政府自身改革提供了重要的理论基础,促进了服务型政府建设。

第四,借鉴西方政府话语建构服务型政府理论。一些研究者受西方行政理论的影响,借鉴西方政府理论来建构我国的服务型政府理论,形成了一些很有价值的研究成果。不可忽视的是,“目前相当一部分的研究成果只是对西方国家一些公共管理理论、公共服务理论和治理理论以及实践经验的介绍和移植;部分关于我国服务型政府建设的研究脱离我国实际而只是对国外既有理论的简单套用。服务型政府研究的本土化已经呼吁多年,然而迄今尚未形成中国语境的服务型政府理论体系”[7]。当然,服务型政府的本土化需要借鉴西方国家政府建设的优秀成果,但简单的套用和移植西方理论而不顾我国服务型政府建设的具体环境,显然也是不可行的。

总之,服务型政府的学术话语是十分丰富的,不同的研究定位从多个视角丰富和繁荣了学术话语体系,为建设服务型政府的实践提供了理论支撑,这是服务型政府学术话语发展的特点。然而,如果从服务型政府研究的价值起点来看,通过政府自身的改革建设服务型政府,可能还无法自足,因为政府改革的效果和改革后提供公共服务的质量,依然需要人民来做出评价。

2 服务型政府政党话语和政府话语的发展

2.1 服务型政府政党话语的发展阶段

党的十六大提出政府四个方面的主要职能,即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,将公共服务作为政府的四大重要职能之一。从此,服务型政府建设进入大力推进、全面创新阶段[17]。笔者以党的十八大为时间点,将建设服务型政府的政党话语分为两个阶段。

2.1.1 建设服务型政府阶段

2001年,我国加入WTO,服务型政府建设的环境发生了重大变化。在这一关键时期,政党话语提出了服务型政府建设的目标。党的十六届三中全会发布的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“深化行政审批制度改革,切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。”可以认为,政党话语确定了政府职能从管理职能向服务职能的转型。2006年,党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,提出了“建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能”的任务,将服务型政府建设作为建设和谐社会的重要举措。2007年,党的十七大报告提出了“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”的任务,第一次在党的重大报告中明确建设服务型政府的重要任务。2008年,党的十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》,贯彻落实十七大的要求。2008年2月23日,胡锦涛在主持中央政治局第四次集体学习时强调：“建设服务型政府,是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求,是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求,也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。”可见,在这一时期,服务型政府的顶层设计有力开启,并步伐坚定地加以推进和贯彻,表现出巨大的指导力量。

2.1.2 建设人民满意的服务型政府阶段

党的十八大以来,政党话语对服务型政府建设经过了两次“升级”,将人民满意的服务型政府作为坚定的建设目标。2012年,党的十八大报告指出：“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”将“人民满意的服务型政府”作为重要目标之一,丰富了服务型政府建设的内涵;可以视之为政党话语对服务型政府建设的“升级版”。党的十九大报告指出：“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。”将服务型政府建设的目标统一到了“人民满意”的标准之下,这是服务型政府建设政党话语的再次“升级”。可见,从党的十八大以来,服务型政府政党话语意志坚定、方向明确。

2.2 建设人民满意的服务型政府的思想动力

建设人民满意的服务型政府是新时期健全人民当家作主制度体系、发展社会主义民主政治的根本要求,是人民主体思想、以人民为中心的发展思想的体现和运用。习近平新时代中国特色社会主义思想是指导和推进人民满意的服务型政府建设的重要思想动力。

2012年11月15日,十八届中共中央政治局常委同中外记者见面,习近平代表新一届中共中央政治局发表讲话指出：“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标……我们一定要始终与人民心心相印、与人民同甘共苦、与人民团结奋斗……向人民交出一份合格的答卷。”2013年3月17日,习近平在第十二届全国人民代表大会第一次会议上发表重要讲话指出：“我们要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚持人民主体地位……建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府,充分调动人民积极性”“我们要随时随刻倾听人民呼声、回应人民期待,保证人民平等参与、平等发展权利,维护社会公平正义。”2014年,在国庆65周年招待会上,习近平强调：“我们要坚持‘以百姓心为心’,倾听人民心声,汲取人民智慧,始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为一切工作的出发点和落脚点,让发展成果惠及全体人民。”2016年1月18日,习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中强调：“以人民为中心的发展思想,不是一个抽象的、玄奥的概念,不能只停留在口头上、止步于思想环节,而要体现在经济社会发展各个环节。”2017年,党的十九大报告指出：“为什么人的问题,是检验一个政党、一个政权性质的试金石。带领人民创造美好生活,是我们党始终不渝的奋斗目标。必须始终把人民利益摆在至高无上的地位,让改革发展成果更多更公平惠及全体人民,朝着实现全体人民共同富裕不断迈进。”这些话语既是对以人民为中心发展思想的精确表述,也是推进建设人民满意的服务型政府的重要思想动力。

2.3 政府话语的发展过程

2004年到2017年的14年间,政府话语在探索服务型政府目标中,经历了一个逐步完善的过程,形成了完整连贯的话语体系,笔者以2009年为时间点分两个阶段来分析。

2.3.1 建设服务型政府阶段

2004年,温家宝在省部级主要领导干部树立和落实科学发展观高级研究班上首次提出“建设服务型政府”。2005—2009年,历年政府工作报告对服务型政府的建设目标有着不同的描述(见表1)。在这一阶段,服务型政府建设的对象是政府自身,体现出四个方面的特点：一是创新管理方式,加强公共服务职能,健全责任体系;二是转变政府职能,规范政府行为;三是要求政府勤政高效、清正廉洁、公正透明;四是提出将人民满意作为政府建设效果的判断标准,从而为提出建设人民满意的服务型政府目标打下了基础。

表1 2005—2009年政府工作报告中关于服务型政府建设的目标表述

2.3.2 建设人民满意的服务型政府阶段

2010年,服务型政府建设目标得到了进一步完善。温家宝在该年的政府工作报告中提出：“努力建设人民满意的服务型政府。”此后,建设人民满意的服务型政府成为一个持续的重要主题(见表2)。具体而言,2011年政府工作报告将廉洁政府作为建设目标;2012年则强调了建设服务、责任、法治、廉洁政府的目标;2013年提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”,再次强调建设人民满意的服务型政府。根据国家治理体系和治理能力现代化的要求,按照新发展理念的要求,2014年至2016年的政府工作报告提出建设法治政府、创新政府、廉洁政府以及增强政府执行力和公信力的任务。2017年的政府工作报告将体现人民意愿、维护人民利益、接受人民监督作为服务型政府建设的重要目标。

表2 2010—2017年政府工作报告中关于服务型政府建设的目标表述

2.4 政府话语的三个特点

仔细分析历年政府工作报告可以发现,政府话语在服务型政府建设目标的表述方面有三个特点。其一,从发展过程来看,政府话语对服务型政府目标的探索有一个逐步发展、逐步丰富、逐步完善的过程,在这一过程中,建设服务型政府的目标在不断明确。其二,从努力方向来看,建设服务型政府的主要努力方向是政府自身建设,强调内涵建设,强调逐步提高公共服务能力和水平。其三,从价值标准来看,有一个从关注政府自身建设逐渐转变为关注“他者”的过程,体现了明显的价值导向;不仅将依法行政、转变政府职能、提高公共服务质量、增强政府的公信力和执行力作为服务型政府目标体系中的重要组成部分,而且将人民主体、人民利益和人民监督、人民满意等概念逐渐融入到服务型政府的目标之中。建设人民满意的服务型政府任务的提出,意味着服务型政府建设完全融合了政府为人民服务的宗旨。

3 三条话语路径的发展模式及其一体化发展的建议

梳理了学术话语、政党话语和政府话语的发展过程及其特点以后,需要进一步分析三者之间的关系,总结三条话语路径形成的关系模型,并分析政党话语和政府话语在弥合学术争鸣中的价值,进而考察以“建设人民满意的服务型政府”作为新目标后,三条话语路径在一体化发展过程中要关注的重要问题。

3.1 三条话语路径的关系模式

建设服务型政府是一个持续发展的认知和实践过程,这就决定了三条话语路径的阶段性。这些年来,三条话语路径以为人民服务的宗旨为依归,不断发展、明确和完善服务型政府建设的目标定位。同时,三条话语路径都坚持建设服务型政府的目标和建设人民满意的服务型政府的目标。仔细分析可以看出,三条话语路径之间存在明确的关系。

第一,政党话语和政府话语是学术话语的源泉和动力。政党话语和政府话语都坚持建设人民满意的服务型政府的方向,为学术话语提供了新的理论制高点,成为推动和整合学术话语发展的思想源泉和动力。“历史地看,服务型政府的思想是中国老一辈无产阶级革命家结合中国国情而不断发展形成的,为人民服务是中国共产党和中国政府的根本宗旨。从根本上说,服务型政府的思想源自于‘为人民服务’的思想。”[3]具体而言,学术话语是对执政党宗旨、政府宗旨在政府发展理论中的具体应用,也正是因为我国行政学者深刻理解了政党话语和政府话语的精神、突出了“人民本位”和“社会本位”、明确了“人民”作为服务主体的价值和地位、强调了服务的合法性和非强制性,这一理论话语才焕发了新的动力,并赋予了政府建设以新的目标。可以说,服务型政府理论之所以成为中国特色的政府理论,是因为这一理论体现了为人民服务的宗旨。

第二,政党话语和政府话语弥合了学术话语的分歧。仔细考察学术话语的发展可以知道,2004—2006年间公共服务型政府理论得到了很好的发展,2005年政府工作报告提出了“切实转变政府管理经济方式,加强社会管理和公共服务职能”的目标。公共服务型政府成为我国政府管理改革的方向选择。一段时间以来,各地政府纷纷以改革行政审批制度为突破口,以转变政府职能、重新界定政府角色为内容,推进公共服务型政府建设[11]。服务型政府理论之间的争鸣也由此产生①《人民论坛》在2006年第3期以“服务型政府的几种理论观点争鸣”为题做了一个特别策划栏目,邀请张康之、迟福林、刘熙瑞和谢庆奎几位学者对服务型政府和公共服务型政府开展争论。张康之不同意服务型政府的提法;刘熙瑞认为,公共服务型政府只是政府职能重点的调整,并没有明确政府和公民的关系;迟福林认为以公共服务体制为重点,建立公共服务型政府是一场深刻的“政府革命”;谢庆奎认为,服务型政府和公共服务型政府这两个概念并不是对立的、矛盾的,可以同时使用。。张康之指出：在理论探讨中,任何把服务型政府归结为上述概念或与它们并列的做法都是极其错误的[18]。刘祖云也提出：“法治政府”“责任政府”是同一层面的政府范式,是“服务型政府”的操作层面,不能与服务型政府相提并论[19]。在服务型政府研究初期,刘熙瑞指出：服务型政府是一个新的政府类型,而不仅仅是“政府服务”的问题,如果简单地将服务型局限于“政府服务”,既不是服务型政府理论发展的目标,也不是服务型政府建设的目标[2]。正是政党话语和政府话语坚定了服务型政府建设的目标,从而明确了学术话语之间的争论方向,使学术话语很快回到了建设服务型政府的轨道上来。

现在看来,如果学术话语只关注政府或公共服务本身,忽视对“人民”和“社会”这一关键主体的考察;如果“公民本位”在服务型政府理论中只是一个分析视角或者一个虚拟对象,“社会本位”也被忽视,那么,学术话语就可能忽视服务型政府建设的根本价值。

3.2 三条话语路径的关系模型

服务型政府理论是根据我国社会主义革命和建设中“为人民服务”的思想而提出的,一开始就具有中国特色,是将“人民-政府-政党”一体化关系这一原则性构想转化为政府建设的实践方案。三条话语路径都是服务型政府实践不可少的一环,政党话语是学术话语的起源,也是其发展动力;学术话语开启和推动了政府话语的发展;政府话语指导和推动学术话语的发展。因此,笔者建构了三条话语路径的关系模型图(见图1)。

图1 三条话语路径的关系模型图

3.3 进一步促进三条话语路径的一体化发展

服务型政府理论体现了非常重要的价值和意义,是我国行政学界的重要学术贡献。建设人民满意的服务型政府已经成为社会主义建设的重要任务和目标,也将成为人类治理文明的重要方向。特别是当中国特色社会主义进入新时代后,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾;建设人民满意的服务型政府成为健全人民当家作主制度体系、发展社会主义民主政治的重要目标之一,从而为服务型政府理论和实践提供了新环境、新动力和新目标。因此,学术话语和政府话语都要实现政党话语的目标,推进服务型政府的建设。为了更好地实现这一目标,我们提出以下三点建议：

第一,要进一步关注学术话语的本土化。很显然,中国行政理论的发展无疑要借鉴国外的理论成果,服务型政府理论的学术话语亦是如此。然而,如果脱离中国语境、脱离服务型政府的初衷来设计服务型政府的学术话语,那么运用这些学术话语指导我国政府建设就会脱离实际。所以,在建设人民满意的服务型政府的过程中,推进服务型政府建设的学术本土化依然是关键任务。习近平在哲学社会科学工作座谈会上的讲话指出：“当代中国正经历着我国历史上最为广泛而深刻的社会变革,也正在进行着人类历史上最为宏大而独特的实践创新”。因此,在服务型政府学术话语的发展过程中,要按照立足中国、借鉴国外、挖掘历史、把握当代、关怀人类、面向未来的思路,着力构建中国特色哲学社会科学,在指导思想、学科体系、学术体系、话语体系等方面充分体现中国特色、中国风格、中国气派。也就是说,建设人民满意的服务型政府的学术话语,就是要用习近平新时代中国特色社会主义思想来实现建设人民满意的服务型政府理论的本土化。

第二,要进一步促进三条话语路径的一体化发展。我国是社会主义国家,执政党、人民和政府是一体的,执政党领导政府和人民,政府是人民的政府。我国政治发展、经济发展和社会发展的过程是一个不断实现三者关系一体化的过程,更是一个不断凸显人民主体地位的过程。同样,我国是人民当家作主的国家,人民是国家的主人,只有公共服务让人民满意,增强人民的获得感,人民当家作主的地位才能得以体现,服务型政府才能实现。在建设人民满意的服务型政府的过程中,突出人民的评价主体地位,并不意味着政府和人民的关系发生了改变,并不否认政府自身建设的重要性。为了尽快实现建设人民满意的服务型政府的目标,我们要进一步促进三条话语路径的一体化发展,凝聚三条话语路径的力量,从而使建设人民满意的服务型政府更有成效。

第三,要致力于提升人的治理能力的现代化。有学者指出,人的现代化是社会现代化的前提,离开了人的现代化,任何现代化建设的设备、技术和方法,都只能是毫无现实价值的空洞形式[20]。英格尔指出：“一个现代化的国家,要求它的全体公民关心和参与国家事务和政治活动”,“如果一个国家的人民缺乏一种能够赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础,如果执行和运行着这些制度的人,自身还没有从心理、思想、态度和行为都经历一个现代化的转变,失败和畸形发展的悲剧是不可避免的”[21]4-5。在建设人民满意的服务型政府的过程中,政府发展与人的发展同样重要;所以,建设人民满意的服务型政府的过程,不但是政府治理能力现代化的过程,更是一个人的治理能力现代化的过程。因为,在人民满意的服务型政府建设过程中,恰恰要求人民作为行动者,积极参与,为发展和完善公共服务做出贡献,而不是仅仅作为旁观者或者消费者等待公共服务的提供。所以,三条话语路径都要致力于人的治理能力的现代化,以进一步提升人的治理能力。

4 结语

服务型政府的理论和实践发展经历了一个从重视行政改革和政府建设到明确服务型政府建设判断主体的过程。这一过程既是服务型政府理论和实践的成长过程,也是从重视服务能力、服务对象到重视服务主体的发展过程,是推进服务型政府建设目标产生质的飞跃的过程,本质上是一个不断认识“他者”价值、实现“人民”在服务型政府建设过程中的价值的过程。站在一个新的目标上,政党话语、政府话语和学术话语都要关注这样一个事实,即建设人民满意的服务型政府不但要研究如何促进国家治理体系和治理能力的现代化,而且要研究人的治理能力的现代化。此外,学术话语要促进建设人民满意的服务型政府理论的本土化发展。最为重要的是,为了取得更好的成效,三条话语路径要一体化发展。

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