养老院项目采用PPP模式的适用性分析

冯之倩　姜军

【摘要】近年我国人口老龄化程度正在加剧，养老机构床位供不应求，而国家财政在养老方面的资金有限。因此，PPP模式将作为一种有效的解决方式。本文通过对当前政策及养老现状的分析，从几个方面来说明养老产业适宜采用PPP模式进行建设，并提出当前养老院采用PPP模式进行建设所面临的一些问题。

引言

据统计，当前我国60岁以上的老人已高达16%以上，我国已经处于老龄化社会。养老院作为老龄事业最重要的一部分，必须与社会需求相适应。此前，养老院主要由国家出资建设和运营，这不仅加大了国家的财政压力，而且在运营管理方面还存在专业化程度低、服务质量差、成本高等问题。而民办养老院虽然可以提供专业化的高质量服务，但费用高，对于我国老龄化社会的现状来说并不适用于大部分群体。采用PPP模式建设基础设施项目的方式较传统的方式具有极大的优越性。将PPP模式引入养老机构的建设可以充分地发挥公共部门和私营部门的优势，在保证养老机构发展符合国家整体规划的前提下，改善养老机构的运营机制，提高服务效率和质量。

1.外部条件分析

1.1政策支持

我国近几年推出的一系列相关政策纷纷为社会养老机构建设引入PPP模式做出了强有力的支撑，2014年底，财政部发布清理地方政府存量债务的文件（财政部351号），着重强调要“大力推广PPP模式的应用，减轻政府公共财政举债压力”。2016年12月国务院办公厅发布了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，指出“鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式，参与公办养老机构改革。”2017年3月又发布《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（国办发[2017]21号），指出要“引导社会资本以政府和社会资本合作（PPP）模式参与医疗机构、养老服务机构和教育机构等建设运营，开展PPP项目示范”。随着中国经济下行压力逐渐增大，以PPP模式推动的基础设施投资建设，也将成为经济稳增长的主要手段之一。

1.2资金支持

采用PPP模式建设养老院，政府除了给予政策支持外还有资金补贴。在养老院运营期间，每年对床位进行补贴，在使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。

此外，中国的高储蓄率也是PPP模式建设养老机构的强大资金来源。私人部门因受利益的驱动，会使他们尽全力建设并经营好项目，社会效益大大增加。调动私人资本参与基础设施建设的积极性，民间资本的融入会很好的解决限制养老机构发展的资金瓶颈，形成投资主体多元化的局面，多元化投资有利于改变政府一手包办养老机构建设和运营的投资体制。

2.自身条件分析

目前，养老服务设施具有充分的条件运用PPP模式建设，主要体现在以下三方面：

一是养老服务设施有较大建设缺口，且基于社会老龄化现状，需求将长期稳定；据统计，截至2015年，我国已经成为世界上唯一一个老年人口过亿的国家。因此，当前趋势使得我国对养老服务设施的需求不断加大。

二是现有养老服务设施多为公办设施，观念陈旧，服务效率低；公办养老机构大多为事业单位性质的福利机构，在管理体制方面行政主导性较强，固定的薪酬使得工作人员积极性低，服务意识较差。另外，由于传统理念的影响，此前选择住养老院的老年人较少，需求低，养老院在运营中缺少激励，设备及护理人员的水平停滯不前。

三是养老服务设施能够收取一定费用，有稳定的现金流，社会资本能有一定比例的回报。当前采用PPP模式建设的养老院均采用使用作者付费的回报机制，养老院除了具备基本的养老服务外，也会推出对失能失智老人的高级护理、健康医疗与销售适老产品等业务。这使得养老院能有稳定的现金流支持其运转。

3.采用PPP模式的优势

首先，由于政府财政资金有限，我国公共服务缺乏有力的财政支撑和保障，引入PPP模式能够拓宽公共服务设施融资渠道，减轻政府财政负担。其次，采用PPP模式建设养老设施能够提高资金的使用效率。由于私营企业是在市场优胜劣汰机制中筛选出来的具有一定竞争实力的优势企业，具有很高的财务管理水平和专业的财务管理团队，同时私营部门以追求利润为目标的特性，使得私营部门通过运用高效管理和先进技术来降低成本、缩短建设周期，这样在资金使用效率方面就有绝对优势。第三，应用PPP模式，可以使项目的产权明晰，克服由于产权不明晰带来的管理混乱问题，提高管理效率。第四，采用PPP模式有利于转变政府职能，避免政府即作“运动员”又作“裁判员”的亚健康管理。

4.养老项目应用PPP模式当前存在的问题及展望

PPP模式建立养老机构，是中国养老事业的重要发展方向，是使我国老龄人口“老有所养”问题得到妥善解决的重要途径。当前亟须解决的问题：一是由于专业化要求高，资金投入大，具备建设运营能力的社会资本较少；二是绩效考核困难，其在建设运营过程中同时涉及社会资本方、政府和社会公众三方的利益，绩效评价体系必须包含并平衡这三方的关系。

我国在养老服务领域推广PPP模式，首先应当优先保障孤老优抚对象和经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求，强化公私合作养老机构的公益性质，保证其始终以公益为发展目标。养老机构作为准公共产品，需要政府部门和私人部门共同提供，寻求最佳的效率与公平组合同时不断探索市场化补贴机制，发展养老服务责任险，降低养老机构的运营风险。