文化促进法的基本原则简论

【摘要】文化促进是以经济、制度或政策等手段，对文化事业实行扶助、支持、推动，以助其发展。依法实现公民的文化权利是国家的文化义务，是其实施文化促进的正当性基础之所在。实行文化促进法治，应遵循文化自由权优先保障原则，文化促进与社会、经济发展相协调原则，公共文化服务均等化原则，市场运作与政府促进相协调原则等。

【关键词】文化促进；文化立法；文化权利；公共文化服务

近年来，我国文化领域的立法工作日益受到重视，并有多部成文法已经颁布实施、或正处于审议与讨论中。综观这些立法，有一个非常突出的特点值得特别关注：无论是2016年先后颁布实施的《电影产业促进法》《公共文化服务保障法》，还是2017年提交立法机关审议的《公共图书馆法（草案）》，其突出的特点是，文化领域的促进性规范受到重视。由此我们可以肯定地说，我国文化领域的法律治理正在由以前的管制性立法向促进性立法转变，而这正是我国保障文化权利、促进文化产业发展这一基本国策在法律领域的必然体现。

政府或社会力量对文化事业实施的外部影响可分为两大类：文化管制与文化促进。在某种程度上，二者都同时受到社会尤其是政府的重视，以期整体的文化事业能在一个“良性”的轨道上运行、发展。比较而言，文化促进是以经济、制度或政策等手段，实现文化创造与其他活动的自由、活跃与平等，作品丰富、多元与传递畅通，文化设施充足与便利等。[1]

人类文化的大规模繁荣尤其是现代社会的文化普及不能仅仅依靠文化的自我成长。历史业已表明，文化之发展、文化遗产之积累离不开各方面、各角度的扶助、资助与支持。在今天，各国更是将保障文化发展、促进文化产业发展作为一项国策，并纳入法律的框架。

文化促进自古有之。而在现代社会，在全面法治化背景下，政府实施文化促进必须有章可循，即必须遵循现代法治的基本原则。本文拟对国家依法实施文化促进的基本原则做简要探讨。

一、文化促进概述

文化促进与文化管制都是对文化事业实施外力影响，但二者有着相反的方向、方式与效果。文化管制是对文化活动实施限制、约束或抑制，与之相反，文化促进是对文化事业进行扶助、支持、推动，以助其发展。文化促进是指为文化创作、传播、收藏、获取和享用等文化活动提供经济资助或制度性扶持，以确保其发展，即顺利、活躍、繁荣与多样。这就是说，凡是为达到文化发展之目的，采取各种措施，为各类文化活动进行赞助、资助、扶持、支持、保障等，均属文化促进的题中应有之义。

文化促进所欲达到的目标是文化发展，其理想状态可描述为顺利、活跃、繁荣与多样。具体可描述为，文艺家积极从事文化创作与传播，公众与各类机构积极从事文艺作品的收集与传播，文艺作品和文化产品、文化场馆量多质优、方便易得、丰富多样，所有个人主观上乐于、客观上能够便利地参与各类文化活动，并对此感到满意、获得享受。不过，任何社会都可能难以完全达到文化发展的这种理想状态，却必须朝着这一理想状态努力、迈进。在这方面，2009年瑞士通过的《联邦文化促进法》（Federal Law on the Promotion of Culture）可以成为一个范例。该法第3条规定了文化促进的目标：“联邦政府的文化促进应该具有下列目的：a）增强瑞士的凝聚力和文化多样性；b）推进丰富多彩、品质显著的文化活动和供应；c）为文化工作者和文化机构建立良好的环境；d）向瑞士居民提供文化接触，并推动帮助这种接触；e）向国外宣传瑞士的文化作品。”其第8条还确立了政府文化促进所优先发展的事项，“联邦政府首先支持的项目应该是：a）向居民提供文化接触，或推动这种接触；b）特别致力于保护和发展文化与语言的多样性”。

促进文化发展的主体可以是任何个人或机构，机构可以是企业、基金会或政府。在现代社会，越来越多的国家法律将文化权利视为基本人权，将文化繁荣视为社会发展、民众幸福的重要指标，从而依法为实现文化权利和文化繁荣采取措施，文化促进已成为一项重要的政治经济政策。所以说，政府正成为促进文化事业的重要义务主体。在法律上，公民个人与各类团体一般不为文化发展承担法定义务。但在文化实践中，众多的私人或社会团体基于慈善目的或为了获取相关利益，也一直充当着推动文化的重要主体。

几年前，我国提出了文化事业与文化产业之分。那么，文化促进的对象是文化事业还是文化产业？关于这两个概念之异同和关系，文化与学术界多有讨论，但并无统一认识。①其实文化事业与文化产业作为概念固然可加以区分，但并非指称两个截然不同的客观事物或现象。它们既交叉又重叠。我们认为，文化事业是对所有文化现象的整体性泛指，文学艺术作品、文化创作、传播、接受活动以及从事这些活动的各类文化机构等，都属于文化事业的具体表现。文化产业的概念中心是产业——以文化为内容的产业，即从事文化产品生产、传播和提供文化服务，并参与市场交易、从中营利的产业门类与领域，如图书的出版与销售、影视制作与发行、各类商业性文艺演出等便是文化产业的载体。

显然，文化事业与文化产业之间的核心区别在于，文化产业是一种经济与经营性活动，而文化事业这一概念不考虑其经营性。两个概念的联系在于，文化产业既属于产业经济领域，也属于文化事业——至少是文化事业的一种表现方式，是其在经济、产业领域的体现。

本文采取宽泛的文化促进概念，文化事业与文化产业两方面的发展都是文化促进的对象。相应地，文化产业促进必然也促进文化事业发展，而促进文化事业发展也可表现为促进文化产业发展。

二、政府文化促进的正当性：文化权利与国家义务

现代政府行为以保障人民利益为基本出发点和目标。同理，现代政府采取措施促进文化发展，其正当性也必须在于人民利益的保障。具体而言，依法实现公民的文化权利是国家的文化义务，是其实施文化促进的正当性基础之所在。

依据国际人权宪章以及国内基本法，作为人权的文化权利属于复合型的权利，它包括两方面，即文化自由权和文化受益权，同时具有消极自由与积极权利的效力。为此，面对文化权利的保护与实现，政府必然承担起两方面的义务：消极的不作为与积极性的作为。而政府实施文化促进，则是其履行积极文化义务、落实公民文化权利的必然要求。

国际公约方面，在规定公民享有的文化权利之后，《经济、社会和文化权利国际公约》（ICESCR）第15条第二款要求成员国“为充分实现这一权利而采取的步骤应包括为保存、发展和传播科学和文化所必需的步骤”，第四款提到了文化合作的重要性：“缔约各国认识到鼓励和发展科学与文化方面的国际接触和合作的好处。”这就是说，政府应为实现公民文化权利承担起积极作为的义务，即文化义务。

联合国经济、社会和文化权利委员会第17和第21号一般性意见都曾明确指出，公民文化权利的实现要求缔约国承担三种类型的义务：尊重、保护和落实的义务。其中，履行文化权利的落实或实现（fulfill）义务，要求政府实施积极的文化促进，即采取立法、司法、行政、财政、促进及其他措施，使公民对其文化权利的享有真正成为现实。[2]这就是说，落实文化权利的义务是政府文化促进的正当性基础。

进而，对于政府应承担的文化权利落实义务及其应采取的相关措施，经济、社会和文化权利委员会第21号一般性意见细分为三个方面：

a.提供便利的义务（to facilitate），政府应采取积极的财政等措施，推动文化权利的实现。比如，向艺术家、文化协会等公私机构提供财政或其他援助；鼓励艺术家等参加国际文化研究活动如专题座谈会、研讨会等。

b.推进的义務（to promote），采取有效步骤，确保开展针对文化权利的教育和宣传，尤其是在农村地区和城市穷人区，以及与少数族裔有关的特殊情况下。

c.提供的义务（to provide），在个人或社区因无法控制的外部原因而无法自行实现其文化权利时，要求政府为落实这一权利提供一切必要的条件。比如，保证每个人都能毫无差别地接触使用博物馆、剧院等设施，参与文化活动与服务等。[3]

按照我国《公共文化服务保障法》，该法所保障的“公共文化服务”，系“由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的”，这正是对国家在公民文化权利保障中的义务和责任的明确规定。同时，该法以多个条文规定了各级政府的文化职责内容，尤其是第四条规定，“县级以上人民政府应当将公共文化服务纳入本级国民经济和社会发展规划，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加强公共文化设施建设，完善公共文化服务体系，提高公共文化服务效能”。

三、文化自由权优先保障原则

文化自由是文化法治的“第一原则”，自然也是文化促进法的前提性原则。[4]

不同于文化受益权，文化自由权排斥包括政府在内的一切外在的干预，其法律效力要求政府履行消极的不作为义务。而政府在采取积极措施，介入公民文化生活时，其行为如果不当，就可能违反公民的意愿，甚至对公民文化生活造成消极影响。所以，政府文化促进必须以优先保障文化自由为前提。

文化自由以表达自由为基础，或者说，二者内容相重叠或交叉。在国际人权学说与实践中，表达/文化自由权与文化受益权被分别视为第一代和第二代人权。规范文件上，二者还分别被纳入《公民与政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》。虽然很多人不承认，这种两分还是表明了两种权利的法律保障力有先后与高下之分。如果政府为促进文化发展而采取的措施同时损害了文化自由权，如文化扶持含有意识形态标准、带有文化歧视等，显然不具有宪法上的正当性。

文化自由权的这种优先性直接体现于相关的国际规范文件中。《经济、社会和文化权利国际公约》第15条在正面规定文化受益性权利与国家的文化义务之后，第三款要求各国尊重创造性活动所不可缺少的自由，这暗示了其对自由权优先性的肯定。文化合作显然有助于文化权利的实现，但《国际文化合作原则宣言》第11条要求，“本宣言之基本原则的适用，应该充分考虑到人权与基本自由”。政府应采取必要措施，促进文化多样性，而《世界文化多样性宣言》第4条、《文化多样性公约》第2条都要求，任何人不得以促进文化多样性为由侵犯人权或限制其范围；只有确保人权以及表达、信息和交流等基本自由，并确保个人可以选择文化表现形式，才能保护和促进文化多样性。

在我国，《公共文化服务保障法》虽然没有出现文化自由权之类的字眼，但其第三条明确体现了这一原则——“应当按照‘百花齐放、百家争鸣的方针，支持优秀公共文化产品的创作生产，丰富公共文化服务内容”。

四、文化促进与社会、经济发展相协调

政府文化促进措施应该与社会、经济发展水平相协调，当经济与社会发展水平较高时，政府应该加大文化促进的力度；当经济与社会发展水平较低时，政府可以甚至应该采取低投入、低目标的文化促进政策。或许可以说，政府实施文化促进的力度没有绝对的标准，需在整体的社会与经济发展背景下做协调性衡量。

国家促进文化发展，必须具有一定的能力，尤其是经济能力。而对于不同的国家、其内部不同区域、在其不同的历史时期，这种能力有大小与强弱之别。如此，无条件地要求一个国家在其管辖范围内促进文化发展，以普遍、平等、充分地落实文化受益权，显然具有客观上的难度甚至不可能。从文化促进的法益目标上来说，当经济与社会整体发展水平很低时，如果社会就业率低、居民收入水平低、社会保障难以充分实现，那么高投入、高目标的文化促进措施可能会超出公民的文化需求，同时还可能阻碍经济发展与社会建设。当经济发达、社会整体发展水平较高时，轻视或弱化文化发展将无法满足公民的文化需求，政府则难辞其怠于履行文化义务之咎。

这种协调性原则体现于有关规范文件中。《世界人权宣言》第二十二条在规定文化权利时指出，履行实现文化权利的义务，需要“通过国家努力和国际合作”，而这种努力又需要“符合各国的组织和资源”，表明政府实行文化促进是有条件限制的。

我国《宪法》第十四条规定，“国家合理安排积累和消费，兼顾国家、集体和个人的利益，在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活”，体现了文化促进与社会整体发展相协调的原则。我国《公共文化服务保障法》具体遵循了这一原则。按照该法第五条规定，一方面，国家不强求各地实施一刀切式的公共文化服务，“国务院根据公民基本文化需求和经济社会发展水平，制定并调整国家基本公共文化服务指导标准”；另一方面，“省、自治区、直辖市人民政府根据国家基本公共文化服务指导标准，结合当地实际需求、财政能力和文化特色，制定并调整本行政区域的基本公共文化服务实施标准”。

五、公共文化服务均等化提供

均等化是公共服务的基本原则，它要求政府在提供教育、医疗、社会保障等基本公共服务时，要让所有公民享有同等的待遇。当国家将文化权利视为基本权利，从而向公众提供公共文化服务时，也应贯彻均等化原则，即公共文化服务应做到全境之内、全民之间平等对待，无差别、无歧视。

公共文化服务均等化原则是政府公共服务均等化原则在文化领域的具体体现，也是全体公民待遇平等之宪法原则在文化领域的贯彻。既然文化权利是公民的基本权利，政府就应该向所有公民履行平等义务，保护和落实这一权利。“基本公共服务的均等化供给，是为了保证不同区域之间、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平一致，使全体社会全员的生存权、发展权等基本人权得到保障。”[5]

基本公共服务的均等化不是平均化，不是在任何时间和地点都必须向所有公民提供绝对相等数量与形式的同类服务。实践中，由于各种客观原因，基本公共服务提供难以整齐划一；同时，公共服务提供必须在考虑到原有不均等的基础上，向不同地区、不同人群提供差异化的公共服务，以达到结果上的基本均等。在此意义上，均等化又进一步体现为保护弱势群体的原则。可以说，保护弱势群体是保障均等化得以实现的保障。

国际公约、各国法律都強调，文化政策要特别关注青少年、残疾人、少数族裔的文化获取，都是在借政策手段的差异化，对特殊对象予以特殊对待，最终达到文化权利的均等化实现。另外，国家对特殊文化领域予以重点扶持，如资助艺术探索类电影、古代典籍的整理与出版等，也是以手段差异化实现目标均等化原则的另一种体现。

我国成文法也明显体现了公共文化服务均等化、保护弱势群体的原则。《公共文化服务保障法》第四条把“均等性”明确为我国公共文化服务的基本原则；并特别强调，“国家扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的公共文化服务，促进公共文化服务均衡协调发展”（第八条），“各级人民政府应当根据未成年人、老年人、残疾人和流动人口等群体的特点与需求，提供相应的公共文化服务”（第九条）。按照正在审议的《公共图书馆法（草案）》，地方人民政府应当充分利用街道、乡镇和城乡社区的综合服务设施设立图书室，服务城乡居民（第十一条）。另外，我国长期实施的《老年人权益保障法》《妇女权益保障法》《未成年人保护法》等都包含了对于特殊人群的文化权益的保障措施。

我国文化事业的发展实践一直贯彻了均等化的原则。为了弥补城乡、地区之间的历史性差别，实现公共文化服务的均等化目标，我国政府已经采取了有关政策和措施，如通过国家财政转移支付等手段，扶助中西部地区的文化设施建设；广播电视“村村通”政策等。

六、市场运作与政府促进相协调

文化事业的发展总体上离不开市场调节与政府促进两个方面；而对于公共文化服务而言，政府通常发挥着主导性的作用，以实现文化事业的良性发展与文化权利的普遍实现。

市场是配置一切社会资源最活跃的方式，一个国家也应该建立健全推动文化事业发展的市场化机制，让参与文化活动的各方，通过自愿、公平的交换，实现各类文化资源配置的活跃与充分。同时，市场毕竟不是万能的，尤其是基于趋利原则，市场根本无法全面满足全体公民多方面的文化需求。经济发展水平、文化参与主体的自身因素、文化自身的特性等，都限制了文化发展与普及的平衡性，这就需要政府以各种手段弥补市场机制之不足即“市场失灵”。这就是说，政府应在市场之外提供公共文化服务。而公共文化服务的提供通常遵循政府主导的原则，即由政府制定政策和体制，决定公共文化服务的供应。

如何做到市场运作与政府促进之间恰到好处的关系协调，没有一定之规，政府应该在遵循文化法治的其他基本原则的基础上，综合衡量一定时期文化发展过程中的各种因素，依据一定的社会与文化发展目标，制定公共文化服务政策。

在国际上，法国与美国在政府文化促进方面代表着两种迥异的体制模式：法国主要发挥政府主导与干预文化的作用，而美国则较多依靠市场机制，并以政府政策引导文化促进的市场化运作。

我国《公共文化服务保障法》的立法宗旨是规定政府在公共文化保障中的职责和义务，但它同时也指出，国家鼓励和支持公民和组织兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施、捐赠产品；兴建、捐建或者与政府部门合作建设公共文化设施，参与公共文化设施的运营和管理。对在公共文化服务中作出突出贡献者，依法给予表彰和奖励（第十三条、二十五条、四十二条）。比较而言，我国没有在文化领域实行完全的市场化运作，而是较多地采取了政府主导的运作模式，这与我国国情以及文化产品与服务之特性密切相关。

[本文为2017年河北省社科基金资助项目（HB17FX005）的阶段性成果]

注 释：

①参见张翔鹏：《文化产业与文化事业的区别》，《中国文化报》，2001年5月23日；李正元：《文化事业与文化产业的区别与联系》，《出版科学》，2012年第6期；艾菲：《文化事业与文化产业的关系》，《人民日报》，2004年5月11日.

参考文献：

[1]周艳敏，宋慧献.论文化法的调整对象[J].新闻爱好者，2015（7）：58.

[2]COMMITTEE ON ECONOMIC，SOCIAL AND CULTURAL RIGHTS，General comment No.21，Right of everyone to take part in cultural life （2009），Art. 48.

[3]COMMITTEE ON ECONOMIC，SOCIAL AND CULTURAL RIGHTS，General comment No.21，Right of everyone to take part in cultural life （2009），Art.51-54.

[4]宋慧献，周艳敏.论文化法的基本原则[J].北方法学，2015（6）：94.

[5]陈第华.基本公共服务均等化的正义性探析[J].山东科技大学学报，2008（6）：66.