教育政策视域下的开放大学建设

徐 敏

（福建广播电视大学，福建福州，350013）

广播电视大学转型升级建设开放大学的过程，从教育治理的角度，就是国家教育政策制定与执行的过程。当然，这个过程并不是依据文本的政策和政策制定主体的意志自然而然的实现过程。美国政策学家艾利森曾断言：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”[1]政策执行的过程是执行主体基于特定的环境与条件对广播电视大学转型升级的价值判断与选择、对政策文本与精神的理解和透视以及基于学校发展与利益的选择过程，这个过程是动态的、十分复杂的，所以在教育政策的执行过程中，在建设开放大学的体系中，存在着各种各样的执行偏差。产生偏差的因素既有认知的也有条件的，最终行为的偏差必然导致结果与政策目标的背离。所以“理解公共政策”，透视教育政策制定的原因和决定性的因素，研究教育政策执行的理论，追寻教育政策的结果和影响，对明确广播电视大学转型升级的价值指向与真正意义上的开放大学的建设（而不仅仅是挂牌）无疑具有较强的现实意义。

一、教育政策：内涵与广播电视大学转型升级

什么是公共政策？概念诸多，内涵纷杂，学者们从不同的角度对此进行了解读。美国学者托马斯.R.戴伊认为：“公共政策就是政府选择做与不做的事情。”[2]“公共政策分析的目的是研究政府在做什么、为什么这样做、这样做的结果是什么？[2]在英国学者科尔巴奇看来：政策是一个集合概念。“我们不会假设政策只有唯一的含义”。他认为，政策可以担当一种控制工具。政策是角逐现存秩序和声音，参与权利的工具。[3]戴维·伊斯顿认为，公共政策是国家对全社会价值的权威性分配，其形成过程是由国家根据自身利益对复杂的利益关系予以整合的过程。[4]教育政策就是作为公共权威的政府为了解决相互冲突的对教育产品的不同需求，通过对教育中所负载的价值的选择从而提供的不同类型的解决方案和采取的政府行为。教育政策的本质同样是教育利益的选择、综合和分配。

中国教育的管理体制与结构决定了广播电视大学转型升级旨向开放大学的建设必然是在教育政策的视域中。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》提出，“健全宽进严出的学习制度，办好开放大学”。《国家十三五规划纲要》又进一步指出：要通过大力发展继续教育，构建惠及全民的终身教育培训体系；推动各类学习资源开放共享，办好开放大学。2016年《教育部关于办好开放大学的意见》（以下简称意见）发布，这是 2012 年教育部批准设立开放大学以来,就开放大学建设出台的最具权威性指导性的政策文件。从政府意志层面对“为什么要办开放大学”“ 如何办好开放大学”“ 什么样的开放大学才是一所好的开放大学” 等重大问题进行了规制。一方面回应各地广播电视大学转型升级的需求与迫切期待；另一方面，设置“理想型”的政策目标导向，以政策负载的政府权威试图将广播电视大学的转型升级嵌入政策所规制的完美的“轨迹”，办成既不同于现有的普通高校，也不同于一般的成人高校，而是服务于全民终身教育的新型高等学校。《教育部关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》（教发[2017]3号）提出，“支持有条件的广播电视大学，按照开放大学办学模式和要求进行建设和改革试点，服务终身教育体系和学习型社会建设”。对此，鲜明地体现了教育政策的特性：目的性，既立足于过去和现实教育问题的解决，又着眼于未来的发展；指导性，既确认建设开放大学目标指向，又明示政策执行者应当遵循的行动原则和行动方向；规制性，即对于开放大学建设的条件规制和政策执行主体行为的规制。由此，广播电视大学的转型升级不单纯是教育的行为，而是政府主导的对教育所负载的价值选择和目标导向的行政行为，是政府试图通过政策的制定与规制达成所希望的结果的过程。广播电视大学转型升级建设开放大学的过程，既是教育政策执行的过程，实质上也是对教育价值的选择与利益的争取和自我拯救的过程。

二、教育政策:价值选择与开放大学建设

从政治系统分析理论出发，教育政策本质上同样是“政治系统权威性决定的输出”。这种输出具有强烈的价值导向。事实上，任何教育政策的制定都不是一个价值中立的活动，它在目标的设定、方法的选择和结果的追求上都隐含着价值取向。 从这个意义上分析，教育政策制定与执行的过程，就是教育价值选择的过程。对教育政策进行价值分析就是透过教育政策的内容及教育政策的制定与执行过程, 分析教育政策的决策主体、教育政策的执行主体所持有的价值观念与价值表达以及价值确认的社会背景。教育政策是价值负载的,教育政策中一直持续追求的公共价值是公正、公平与自由或质量、效率与效益。《意见》中明确提出：坚持中国特色，提升办学水平；坚持开放办学，服务全民学习；坚持质量第一，现实“宽进严出”；继续深化改革，创新发展模式。强调以协调、绿色、开放和共享的发展理念，满足全民学习和终身学习的需要。其公平、质量、效率与效益的价值导向十分清晰。理解《意见》的价值及其导向，进而明确广播电视大学为何转型升级？开放大学如何建设？必须理解以数字化、网络化、智能化为特征的信息化时代终身教育和全民教育的价值。

终身教育倡导人的一生都应受教育，打破教育的时段性；全民教育关注所有人的基本教育需求，使全体民众都能获得平等的受教育的机会。 终身教育与全民教育以全新的教育理念和现代教育技术手段颠覆和荡涤了传统教育的痼疾和弊端，引领了国际教育的新潮流，成为世界性的共识和行动。决策者试图通过政策的制定与实施推动全民教育、终身教育的发展，建设学习型社会，使每个人享有更好更公平的教育，获得发展自身、奉献社会、造福人类的能力。全民教育和终身教育的价值在于使学习者能自尊、自立地生活，并通过不断学习来改善自己的生活并融入国家和社会的发展。

当然，我们也理性地关注到，在日益变化的社会中，阶层的不断分化与固化，导致基础教育和高等教育，即使是非学历的成人教育机会上的差别也面临不断大的危险。“必须通过多样化的成人教育项目，缩小成人教育机会的差距促进成人教育资源的公平分配。保障日益发展的信息社会不至于忽视人的基本权利”。[4]全民学习和终身学习的学习型社会的构建，将打破学习者的身份、地位、能力、年龄等多种限制，突破学历教育与非学历教育和所谓“正规教育与非正规”教育的分界，实现真正意义上的教育公平与效益，实现每个人的学习权利。所以中国特色的开放大学建设要以终身教育思想为引领，树立开放、灵活、优质、便捷的办学理念，充分运用现代信息技术、创新办学形式、组织模式和运行机制，努力办成服务全民终身学习的新型高等学校。

上世纪发生的“文革”十年浩劫，基本终断了我国的高等教育，基础教育也处在一片混乱中。适龄儿童与青少年的基本素养教育和高等教育的人才培养出现了断层，百废待兴的中国出现了极度的人才紧缺，也聚集了数以百万计渴望接受学校教育的各年龄段学习者。1978年，主持中央工作的邓小平同志借鉴英国开放大学的办学经验，创造性地做出举办广播电视大学的决策。覆盖全国的广播电视大学系统自此产生，具有鲜明中国特色的新型高等学校出现。广播电视大学采用覆盖全国的广播电视媒体和教学辅导网络，聘用各领域各行业各学校最优秀的专家和教师，编制高质量的教材，为在文革中失去受教育机会的各年龄层的学习者提供了当时最紧缺的补偿教育，经历过极为辉煌的时期。38年来广播电视大学系统经历了“学历补偿、多途径办学和开放教育”三个发展阶段，形成了“一套有中国特色的开放式人才培养模式”。[5]上千万人进入广播电视大学学习，创造了世界非正规高等教育的奇迹,也奠定了依托广播电视大学转型升级建设开放大学的基础。

进入21世纪，我国高等教育规模的持续扩张和网络学院、成人教育学院的兴起，学历补偿的需求在萎缩，开放教育市场的生源争夺日趋白热化，广播电视大学学历教育招生规模已经出现连续萎缩态势，其质量与信誉经受着多种目光的打量和质疑。非学历继续教育的规模与质量尚不能满足社会需求也与政府所规划的全民教育和终身教育的路径与目标有相当的距离。广播电视大学系统引以为傲的现代教育技术手段和系统优势与普通高校、职业技术学院和同样开展学历教育、继续教育的网络科技公司相比已无多少优势可言。自全国高校扩招和普通高校举办网络学院以来，广播电视大学系统为求生存与办学效益，曾有过“华丽”的转型，纷纷开办高职院校或与高职院校合并，自我实现了“二元”制或“双轨”制。在深化改革、资源共享、深耕职业学历教育、满足需求的自我救赎中，广播电视大学与开放教育和开放大学的建设是并向而行，还是渐行渐远也引发了争议。

全民教育与终身教育价值的不断提升与教育技术的巨大突破，再次给予广播电视大学新的机遇。建设“人人皆学，时时能学，处处可学”的学习型社会和构建终身教育体系，举办或依托开放大学已是许多国家的重要选择。2012年以来，教育部先后批准设立了国家开放大学、北京开放大学等6所开放大学，先行试点“探索开放大学建设的模式”。在办学功能定位、信息技术应用、教育教学改革、运行机制等方面进行实践探索。在其后的五年中，“试点效应”不断发酵，各地纷纷提出建设开放大学的诉求，加快转型升级的步伐。其转型升级建设开放大学的努力既是国家战略、社会发展与学习者的要求，也是自身寻求发展与突破困境的必然选择。

三、教育政策：执行与开放大学建设

教育政策过程的逻辑起点是政策问题的提出，为解决问题进而制定与选择政策方案。教育政策执行的过程就是解决教育问题的过程。政策方案的优选无论在理论研究还是实践中都得到了高度的重视，但执行的问题和研究却没有得到应有的关注。执行不受重视的主要原因在于，人们过分轻信政策的权威性，认为只要政策一出台，便自然地得到贯彻。

但从政策实践上看，上世纪60年代由美国约翰逊政府所发起的“伟大社会”改革的许多政策项目都没有取得预期的结果。我国2000年进行的基础教育课程改革与预期的结果也有相当的距离。人们认识到一个严重的问题，政策虽然制定，但并不是按政策制定者所设想的那样被自动执行的，它并没有取得预定的目标，甚至有些政策根本就得不到执行。政策意图与政策结果之间存在着巨大的差距，在客观上向人们提出这样一个问题，即为什么好的或比较理想的政策方案及项目也不能取得预期的结果？这促使人们去评估政策，并寻找政策执行方面的原因。正是在理论与实践的双重作用下，政策执行在 70 年代初以后成为政策科学研究的一个焦点或热门话题。

所谓政策执行，就是把政策内容付诸实施的过程。教育政策的执行就是执行者依据教育政策所提出的目标、计划、行动原则及行动指导等把教育政策内容付诸实践的过程。

从政策执行的角度，广播电视大学转型升级的过程，就是《意见》执行与实施的过程，是一个达到共识而自我选择的过程。无论是自上而下还是自下而上的执行模式，政策执行都不是简单地自上而下的传递文件下达通知，或者是自下而上的层层落实，而是一个上下互动并相互作用的过程。当然，政策执行也是权力、利益、关系等多方面博弈的结果。

根据《意见》提出的主要目标，到2020年，中国特色开放大学体系初步建成。由于政策执行主体间的认知差异，就产生这样一个问题:到2020年，广播电视大学是整体转型升级形成开放大学体系一步到位，还是依据《意见》规定的原则和条件，设置”准入制”经批准方可成立开放大学。认知差异，必然导致政策执行行为的不同。积极争取进入开放大学体系的学校，依据《意见》制定开放大学建设方案，充分运用现代信息技术，创新办学形式、组织模式和运行机制，成立以省领导为组长的开放大学建设领导小组，努力创造转型升级的条件，向教育部提出申请挂牌成立开放大学；还有“沉默”的一部分，静候2020年整体转型升级。

《意见》明确提出，开放大学要坚持质量第一，确保“宽进严出”基本原则的实现。开放教育的质量一直经受着多种目光的打量与质疑。就“宽进严出”而言，“宽进”应该“宽”到什么程度？“严出”是按照普通高校的标准还是自设标准？政策只是原则性的规定。在办学自主权的框架内，各开放大学有了“自由裁量权”。从政策规范的角度，尽管开放大学是服务全民终身学习的新型高等学校，但既然是大学，一定要有入学的程序和规范性要求。“宽进”不等于没有门槛，要接受不同层级的教育，必须有一些基础条件，至于“严出”，不同类型的教育有不同的解读，不过本质上是教育的质量，在这一点上是一致的。但截至目前，没有生额经费的广播电视大学在无序的教育市场争夺中，在相当一部分学习者只要文凭轻视学习与质量的选择中，迫于生存压力，宽进的大门敞开，但严出的问题实质上一直没有解决好。

执行政策最主要和最关键的动力是利益。当然，其最大的阻力与困难也是利益。在广播电视大学转型升级中，利益主体多元，利益需求多样，各主体在政策的制定与执行中都在追求利益的最大化，必然产生利益矛盾与冲突，往往会拖延政策的执行或导致政策的执行走样。《意见》提到2020年初步建成中国开放大学体系。在开放大学建设中，既有国家开放大学，也有地方开放大学，两者之间的关系一直十分微妙。国家开放大学不仅是教育部直属的一所新型高等学校，同时也是教育部的一个直属事业单位。因此，它在中国开放大学体系中的地位是比较特殊的。基于过去的电大办学系统，中央广播电视大学统领各地电大，学习平台、专业设置、课程方案、教学计划、考试科目与时间等全国统一。在统一中，中央广播电视大学获得了超强的权力与更多的利益。在各地电大的一再争取下，才有了部分省开课程和共享专业。各省电大积极转型升级建设开放大学意在获得办学自主权。“学习型社会建设和终身教育体系构建的工作重心不在中央而在地方。所以，我们应该采用依托各级政府举办开放大学的模式，并将办学系统和远程网络架构以及职能设计的重心放在省市级开放大学层面。”[6]这种观点在地方电大具有相当的代表性。国家开放大学建立后，与各省电大、地方开放大学基本上都签订了合作协议，在此协议框架之下成立的分部、学院、学习中心、行业企业学院，成为国家开放大学办学组织体系的一部分。协议确认按照自愿、合作、共赢的原则，但对于没有办学自主权的广播电视大学只是不得已而为之的选择。《意见》中未直接提及广播电视大学改革发展的问题，但目前6所开放大学的发展方向和试点探索取得的经验各地广播电视大学正在借鉴，积极向开放大学转型升级。