建立金融扶贫利益联结机制面临的五大矛盾与对策思考

董晓亮

摘 要：金融是新形势下精准扶贫、精准脱贫不可或缺的重要力量，构建有效的金融扶贫利益联结机制是实现金融精准扶贫的必然路径。本文以重庆市为例，剖析了当前在农村贫困地区实施金融精准扶贫、构建与贫困人口之间的利益联结机制面临的五大矛盾和难点，分析了贫困地区建立利益联结的典型案例，并围绕构建有效的金融扶贫利益联结机制提出五大对策。

关键词：金融；精准扶贫

中图分类号：F832.2 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2017（10）-0067-04

习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上强调“要做好金融扶贫这篇文章”，《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出了金融精准扶贫的20条举措。为进一步把握好金融精准扶贫的服务模式，要坚持问题导向，着力解决信贷资金与贫困户之间存在的脱钩和矛盾问题，探索构建密切有效的金融扶贫利益联结机制，实现金融扶贫对象选择的精准性、扶贫范围的穿透性和扶贫力度的深度性目标。

一、金融扶贫与贫困人群脱贫利益联结的五大矛盾

（一）贫困地区贷款快速增长与金融支持脱贫贡献之间的矛盾。近年来，随着扶贫开发工作的持续推进和金融服务工作的不断深化，贫困地区经济承载能力不断增强，金融总量快速增长。以重庆市为例，截至2017年6月末，重庆市18个贫困区县贷款余额同比增长14.62%。但在实际中，贫困人群融资难、金融可获得性不足问题依然存在。归根到底，这种矛盾是金融扶贫与贫困人群脱贫之间利益联结机制特殊性的集中体现。如，金融扶贫通常以贫困地区龙头企业、重点项目等为主要承载对象，通过吸纳就业、产销结合、入股分红等方式与贫困人群建立间接利益联结，但由于贫困人口基础信息不充分等因素制约，金融扶贫对贫困人群的间接利益联结未能得到有效穿透识别。

（二）利益联结多层次性与脱贫攻坚精准性之间的矛盾。金融服务本身具有的多层次特征，决定了金融扶贫工作的丰富形式。从利益联结渠道来看，金融机构面向建档立卡贫困人口提供的扶贫小额贷款、助学贷款等信贷支持，与贫困人群的利益联结是最为简洁明了的，与当前脱贫攻坚精准到人的要求是高度一致的；但面向扶贫开发领域，向各类产业经济组织和基础设施项目提供的金融支持，与贫困人群的利益联结却是错综复杂的，特别是产业经济组织与贫困人群之间的务工、产销等关系呈现季节性、跨地区性特征时，以及通过推进基础设施项目贫困地区交通、水利、电力等生产生活条件整体得到改善时，难以将金融扶贫与贫困人群的利益联结精准化、定量化和常态化。从利益联结过程来看，金融扶贫工作包括政策部门到金融机构、金融机构到承载主体、承载主体再到贫困对象等节点，是一个多主体参与、多环节衔接的链条。各参与主体基于目标和约束差异，导致金融扶贫与贫困人群之间利益联结不够通畅，金融资源难以精准抵达贫困人群。例如，金融机构在信贷计划、资金定价、服务对接、绩效考核等方面如果没有建立实实在在的倾斜措施，金融扶贫利益联结链条就可能出现中断。

（三）金融扶贫可持续性与贫困人群承载力弱之间的矛盾。不同于财政扶贫，作为金融扶贫的主力军，金融机构对于扶贫工作的推进具有商业可持续性要求，这也是金融扶贫与贫困人群脱贫利益联结机制的核心基础，概而言之就是“有需求、贷得出、收得回、能受益、可持续”。但从实践来看，贫困人群承载能力较弱，与金融扶贫商业可持续性原则之间存在诸多矛盾。一是非资金因素致贫的贫困人口多。从重庆市调查情况来看，18个重点贫困区县因病、因学、因灾、因残、缺劳动力、缺土地、缺水、交通落后和自身发展能力不足九大非资金因素致贫户数占全部贫困人口比重达87.4%，因资金因素致贫比重仅为12.6%。二是有本地生产基础的贫困人口少。对重庆14个贫困村的调查显示，外出务工的贫困户占比高达67.1%，土地多承包流转给农业大户经营甚至撂荒，在本地无生产经营项目，缺乏经济承载基础。三是贷款有效需求贫困人口少。贫困户大都自主发展能力弱，外出务工收入基本满足日常生活开支，家庭养殖在财政补贴下基本实现简单循环生产，普遍缺乏生产性和投资性融资需求。另一方面，扶贫开发领域各类产业经济组织和基础设施项目，资金需求庞大，但相关企业和项目经营规模小，自然风险大，投资回报低，如果无配套风险补偿机制和收益平衡机制的保障，在商业可持续性前提下，金融难以有效介入，与贫困人群之间的长效利益联结机制难以建立。

（四）金融扶贫政策目标与金融机构商业利益之间的矛盾。人民银行等七部委《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》提出，金融扶贫要“以发展普惠金融为根基，全力推动贫困地区金融服务到村到户到人，努力让每一个符合条件的贫困人口都能按需求便捷获得贷款，让每一个需要金融服务的贫困人口都能便捷享受到现代化金融服务”，同时在精准对接脱贫攻坚多元化融资需求、大力推進贫困地区普惠金融发展、充分发挥各类金融机构助推脱贫攻坚主体作用等方面明确了相关要求。但在实践中，金融机构商业利益与金融扶贫政策目标之间还存在一些矛盾。一方面，金融机构出于成本效益考虑，对贫困人口客户群体的调查、产品服务设计及服务设施布置相对不足，一线信贷人员出于风险考虑，服务积极性也不高。另一方面，虽扶贫再贷款成本低，但如果对扶贫贷款不实行独立核算和差异定价，扶贫贷款规模必然受到其他类型贷款的挤出从而较低。

（五）金融扶贫发展导向与财政扶贫过度托底之间的矛盾。金融扶贫注重可持续，有利于对金融扶贫资源承载主体形成财务约束和长效培育发展机制。财政扶贫注重无偿性和托底性，除了对社会兜底脱贫发挥主导作用外，还有利于解决金融扶贫过程中企业、项目和人群发展生产的费用补贴、风险缓释等问题，撬动金融资源扩大投入。但在实践中，金融扶贫与财政扶贫的政策配合效果并不理想。以重庆南川区富民村为例，这个村是多个部门重点支持的贫困村，有40户贫困户，投入的财政扶贫资金达1500万元，导致扶贫对象完全没有了债务融资需求，意味着该村被动选择了成本最高昂的脱贫方式。另一方面，一些贫困村由于财政扶贫资金分配不平衡，扶贫企业、扶贫项目和贫困人群发展生产的初期资本金投入不足，不具备规模化承接金融扶贫信贷资金的基本条件，金融扶贫难落地。

二、金融扶贫与贫困人群脱贫利益联结机制的重庆实践

（一）金融扶贫示范村——黔江区黄溪镇共林村。共林村是由人民银行黔江中心支行推动创建的金融扶贫示范村，该村已形成“央行+政府+银行+企业+贫困户”的利益联结机制。该利益联结机制的主体为重庆银行黔江支行，对象为全部建档立卡贫困户，载体为重庆三东科技公司（肉牛养殖产业扶贫项目龙头企业），渠道可概括为——企业为贫困户免费提供可繁母牛和养殖技术支持，有饲养能力的贫困户可自愿领养，待母牛繁殖牛犊后，牛犊归贫困户所有，企业收回能繁母牛后按市价支付增重部分；没有饲养能力的贫困户可委托合作社集中养殖，享受分红。从利益联结保障看，人民银行黔江中心支行与黄溪镇政府在共林村设立金融扶贫风险补偿基金100万元，银行按照基金规模的5-10倍向龙头企业、专业合作社和贫困户提供信贷支持，企业统一购买保险用于防范贫困户养殖过程的风险。目前，该金融扶贫示范点共承接银行贷款580万元，贫困户已签约领取可繁母牛34头，产犊20余头，带来纯收益10万元；专业合作社已吸纳30户贫困户入社，户均分红收益4000元以上；专业合作社集中养殖场已养殖肉牛80余头，并按每吨500元的标准向共林村68户贫困户收储草料，户均收入3040.63元，共林村在2016年底成功脱贫。

（二）金融扶贫示范企业——开县春秋农业开发有限公司。重庆农村商业银行作为重庆金融精准扶贫的主体力量，实行单列扶贫信贷计划、单设扶贫工作机构、单列扶贫考核办法、单独开发扶贫产品的“四单原则”，在开县竹溪镇春秋村建立了“公司+基地+专业合作社+农户”的利益联结模式。从利益联结主体看，重庆农商行发挥主导作用，将参与扶贫的公司、贫困户有机联结。从利益联结载体看，凡是参与扶贫的企业，重庆农商行积极提供企业发展所需资金支持。从利益联结渠道看，重庆农商行向开县春秋农业开发有限公司贷款1600万元，支持其用现代化农业技术建立智能温室，流转周边农户5000亩土地，建设蔬菜生产基地；在吸收5户贫困户就业的同时，带动周边50户贫困户种植蔬菜，通过收购给贫困户年均增收6000元。

（三）石柱县金融精准扶贫的六方联动模式。重庆市石柱县在金融精准扶贫过程中逐渐探索形成 “央行再贷款+村镇银行贷款+财政扶贫资金+产业发展资金+企业自筹资金+商业保险、政策性保险”的利益联结模式。从利益联结主体看，与扶贫再贷款投放对象、示范点创建行有机结合，重庆石柱中银富登村镇银行承担主推进职能。从利益联结载体看，凡是符合扶贫再贷款支持条件的企业和项目，同时都是利益联结的纽带。从利益联结渠道看，以大歇镇双会村“兵哥辣椒专业合作社”为例，通过辣椒收购的方式，带动周边1500多户贫困户种植辣椒，帮助贫困户年均增收3000元。从利益联结保障看，石柱县政府将财政扶贫资金、产业发展资金、企业自筹资金进行整合，在石柱中银富登村镇银行建立专户形成金融扶贫担保基金500万元，人民银行丰都支行提供再贷款资金7500万元加以配套并定制推出“央行再贷款+欣农贷”扶贫信贷产品，石柱中银富登村镇银行按照不超过担保基金的10倍向支持贫困户脱贫的龙头企业、专业合作社和贫困户投放贷款。

三、建立金融扶贫与贫困人群脱贫利益联结机制的对策思考

金融扶贫与贫困人群脱贫之间利益联结机制的建立是一个系统工程，需要综合考虑联结对象、主体、载体以及利益来源、渠道、形式等要素，进而全面建立以贫困人群脱贫为导向的金融精准扶贫工作体系。

（一）科学定位利益联结对象，精准对接脱贫攻坚金融需求。贫困人群致贫原因和承载能力千差万别，建立金融扶贫与贫困人群脱贫利益联结机制，首先要深入分析贫困人群特点，科学定位利益联结对象，在金融扶贫与贫困人群脱贫利益联结机制中明确贫困人群导向原则，解决好“联结谁”的问题，充分对接具有一定发展潜力和承载能力的贫困人口。以重庆为例，就是坚持对象精准和区域精准，金融扶贫采取的任何模式、载体和政策，要瞄准165.9万建档贫困人口和“14+4”个贫困区县，工作下沉到贫困村和贫困户，切实做到精准到户、精准到人。

（二）广泛动员利益联结主体，全面增加脱贫攻坚金融供给。要广泛动员各类金融机构协作形成多层次、广覆盖、差异化的金融扶贫利益联结主体体系，为贫困人群脱贫提供全面的金融供给，解决好“依靠谁”的问题。国开行、农发行要发挥好开发性、政策性金融供给主体作用，着力通过易地扶贫搬迁金融服务联结“一方水土养不起一方人”的贫困人口。大中型银行和股份制银行，特别是涉农金融机构，要着力延伸服务网络，通过支持发展生产来联结贫困人口。村镇银行、小额贷款公司、农民资金互助组织等要发挥根植贫困地区、贴近贫困人群的优势，通过更加灵活的方式来联结贫困人口。要改变以往银行单打独斗、单纯靠贷款支持的方式，充分利用证券、保险、担保等各类金融资源，优化配置、扩大投入。保险机构要积极打造符合贫困人口特点的生产生活、家庭财产、养老医疗等保险产品，对脱贫成果提供保障；担保机构要积极开发符合貧困户生产特点和资产状况的担保品种，改善贫困人群融资条件；证券机构要助力脱贫带动成效显著的企业通过多层次资本市场进行股权和债券融资。

（三）积极培育金融扶贫载体，着力拓宽脱贫利益联结渠道。建立金融扶贫与贫困人群脱贫利益联结机制，要紧扣“五个一批”，在载体和渠道上下功夫。就载体而言，一是对于发展生产脱贫一批，引导金融机构以扶贫开发特色产业、现代农业和新型农业经营主体为载体，开展“一行一品”金融扶贫专属产品创新活动；二是对于易地搬迁脱贫一批，以统贷统还平台为载体，充分整合国家专项建设基金、易地扶贫搬迁信贷资金、中央财政和地方财政资金；三是对于发展教育脱贫一批，以贫困家庭大学生、教育机构以及吸纳大学生就业的各类经济组织为载体；四是对于生态补偿脱贫一批，以贫困地区污染治理、污水处理、取水设施等重点项目为载体；五是对于社会保障兜底一批，鼓励金融机构将因病致贫家庭作为重点捐赠对象。就渠道而言，一是利用扶贫小额贷款、创业扶持贷款、创业担保贷款、农户小额信用贷款等政策加大对贫困户的直接金融支持；二是支持以吸纳就业、供销带动、入股分红、技术辅导等手段助力脱贫的经济组织，并将金融支持力度与带动贫困人口脱贫数量相挂钩；三是通过支持水利、交通、通信、供电等基础设施项目，增强贫困户承载能力；四是完善金融服务基础设施，在贫困乡镇增设银行网点或者金融服务点，提高金融服务覆盖率。

（四）探索创新金融扶贫模式，高效整合脱贫攻坚利益资源。各类金融扶贫政策和资金是贫困人群脱贫的源头活水，建立金融扶贫与贫困人群脱贫利益联结机制，关键在于科学配置脱贫攻坚利益资源并有效联结和惠及贫困人群。一是创新政策协作模式。对具有一定经营现金流和商业可持续性的扶贫企业和扶贫项目，中央银行通过低成本扶贫再贷款为金融机构提供资金支持，财政资金通过资本投入、费用补贴、担保放大、风险分摊等方式发挥“四两拨千斤”的作用，撬动金融资本和社会资本参与扶贫，形成金融扶贫合力。二是创新资源配置模式。指导金融机构建立向扶贫领域倾斜资源的系统性制度安排，如工商银行重庆分行倾斜信贷投入、实施差异化信贷授权、实行绿色审批通道、完善业务渠道布局；重庆农商行对扶贫实行单列信贷规划、工作机构、考核办法以及单设产品开发“四单”原则。三是创新金融扶贫产品。例如农业银行重庆市分行推出了“政府+贫困户”、“担保公司+贫困户”、“公司+贫困户”等信贷模式，邮政储蓄银行推出面向贫困户的山羊养殖扶贫贴息贷款、土鸡养殖行业贴息贷款等农村产业链金融产品，重庆银行、重庆三峡银行和重庆农村商业银行分别推出“农户道德诚信贷”、“富民贷”、“光伏扶贫贷”等产品。

（五）建立金融扶贫统计制度，穿透监测脱贫利益联结绩效。金融扶贫统计显著不同于常规金融统计，通过金融扶贫统计评估脱贫利益联结绩效，进而动态跟进脱贫攻坚要求，科学把握金融扶贫工作方向。一是突出对象精准性，只有直接支持或通过合理路径与贫困人群存在利益联结的金融支持才纳入统计，解决“面上有数、点上不清”的尴尬局面。二是突出渠道全面性，形成统一的“银证保+服务+产品”的统计报表，解决各部门、各渠道、各方式金融扶贫信息割裂的问题。三是突出方式多样性，按照“四类途径”细化对贫困户、产业经济组织、基础设施项目以及基础金融服务的分类统计。四是突出信息联动性，会同相关部门定期更新贫困户、扶贫企业、扶贫项目等基础信息，实施“金融机构+金融监管部门+第三方数据平台”的数据采集方式。五是突出服务创新性，既包括农户小额信用贷款、扶贫小额信用贷款等政策性金融扶贫产品，也包括金融机构自创性金融扶贫产品。

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Abstract：Finance is an essential force in the targeted poverty alleviation in the new situation， and establishing an effective financial poverty interest bond mechanism is an inevitable path to realize the financial targeted poverty alleviation. Taking Chongqing city as an example， the paper analyzes five contradictions and difficulties in the implementing financial targeted poverty alleviation and establishing an interest bond mechanism between the poor in poor rural areas in the current situation， analyzes the typical cases of the interest bond mechanism in poor areas， and puts forward five countermeasures for constructing an effective interest bond mechanism of financial poverty alleviation.

Key words： finance； targeted poverty alleviation

責任编辑、校对：续 静