个旧财政走出困境探讨

(个旧市文学艺术界联合会　云南　个旧　661000)

个旧是典型的资源型城市，兴起于自然资源的开发和利用，并以资源开采为主导产业，产业结构相对单一。经过多年的开发，城市逐渐进入资源枯竭期，经济发展亟需转型，以实现城市的全面协调可持续发展。财政在资源型城市转型中发挥着不可替代的作用，建立支持资源型城市转型发展的金融体制与机制，对推动资源型城市转型具有重要意义。

一、个旧经济社会发展情况

个旧市位于云南省南部，因锡矿开发历史悠久、储量丰富、冶炼技术先进、精锡纯度高而闻名国内外，享有“锡都”美誉，是世界最大的锡产业基地、我国重要的铅生产基地和云南工业文明的发祥地。但进入20世纪90年代后，个旧和众多资源型老工业城市一样，遇到了前所未有的重重困难。矿山资源逐渐枯竭，采掘业进入萎缩期，企业效益大幅下滑，经济增长乏力，生态环境恶化，下岗失业人员大量增加，居民收入增长缓慢等诸多问题突出，多年以资源开发为主的经济结构，重生产、轻投入，重建设、轻环境，使个旧沉积了许多矛盾，资源趋于枯竭，经济发展滞后，民生问题突出，如何支持个旧可持续发展，让财政走出困境是需要重点研究的课题。

二、个旧财政目前存的在困难和问题

(一)产业单一，财政收入规模和质量呈下降趋势

由于资源的稀缺性，历史上，个旧伴随着资源大规模开采而短期出现过经济总量快速扩张，财政收入迅速增长的繁荣发展期。然而由于资源的枯竭，加之长期忽略替代产业发展，形成了以资源开采为主导的单一产业结构，近几年受整体宏观经济下行，锡、铅、铜等有色金属大宗商品市场萎缩，产品价格持续下滑和低迷等因素影响，个旧的财政收入、特别是税收收入增速持续减缓，城市面临着发展的困境。

(二)支出压力呈刚性增长趋势，财政收支矛盾突出

近几年来，国家实施积极的财政政策，进一步提高社会保障、医疗卫生、教育等各类民生保障标准和范围，提高公职人员工资标准，个旧在保障工资发放、保障基本运转经费、保障各类民生需要等各类支出需求有增无减。

(三)融资渠道受阻

个旧的资源型产业具有投入高、生产周期长、风险大、收益低的特点，部分企业生产或加工的初级产品市场价格不稳定且附加值较低，导致信贷资金沉淀于企业，资金流动性减弱，产生不良贷款几率增大，给银行的稳健经营带来较大风险，影响了信贷资金的投放。同时由于资源型城市的经济结构和产业结构相对单一，一定程度上限制了金融的创新和发展，金融业务发展缓慢，金融支持经济转型的功能减弱。此外，来自中央政府的强力支持相应减弱，资源型城市债务扩张趋于收紧，个旧转型面临的资金约束日益严重。

三、个旧增加财政收入，转型发展的对策建议

(一)深化供给侧结构性改革，推动经济转型发展

1.加快推动传统产业改造升级。紧紧围绕生态文明建设和资源型城市可持续发展要求，探索资源型制造业的绿色转型之路。一是加快有色金属采选冶产业转型升级，坚持“开源和节约并举，开发与保护并重”的原则，通过兼并重组，整合、压缩、淘汰过剩产能，大力发展资源深加工产业。二是以建设资源节约型、环境友好型产业为导向，推动锡铜铅锌铝产业链向精深加工环节延伸，消费市场向电子工业、新型材料领域等拓展。以发展绿色新能源技术并实现产业化为导向，培育发展太阳能光伏、风力发电、混合动力等新能源产业，形成拥有自主知识产权的装备和产品品牌。三是加大资源综合利用产业发展，以“减量化、再利用、资源化”为原则，加快消化历史遗留工业固废，拓展工业固废综合利用途径，打造工业固废集散—回收再生—精深加工的循环经济体系，使尾矿、冶炼废渣、烟尘等工业固废成为有色金属产业发展的重要补充资源。

2.落实替代产业扶持机制。个旧要走出单纯依靠资源发展的老路，通过减税建立专项发展基金等方式积极扶持替代产业发展。政府应加强统筹安排，加强产业规划、产业升级重点、产业承接转移和对外合作开发，以及为重点产业项目设立产业核心企业发展方面提供优惠政策，降低准入门槛，优化企业发展环境，提高政府服务便利度。同时，要加大对高新技术产业、服务业、旅游业等第三产业的资金支持，转移城市经济活动的重心，即由依赖资源开采到青睐第三产业发展，创新产业技术通过建立接替产业开发区，将区域外的工业活动引导到资源型城市，大力发展和培育高科技含量、低能源消耗，以及环境污染较小的相关产业。

(二)增加个旧的财政补给，促进个旧实现转型的可持续发展

1.加大向中央和省争取财政支持力度，完善资源开发补偿机制。资源型城市单靠地方财政力量支撑城市转型举步维艰。要抓住政策机遇，用足国家规划，选取并论证具有吸纳就业资源综合，利用多元化产业培育和独立工矿区改造试点等符合国家规划扶持标准的项目，争取中央预算内投资支持对历史遗留矿区地质环境恢复治理。此外，中央应建立资源开发历史补偿制度，专门设置补偿资金，解决资源开发中涉及的环境修复、生态保护，安全生产、设施建设、城市基建和民生保障等突出问题。

2.争取资金服务重点，加大对城市基础设施建设的投入。个旧要实现资源型城市的可持续发展，就要求国家给予基础设施建设的资金补给。紧紧抓住国家“一带一路”、长江经济带，云南省五大基础设施网络建设五年大会战、加快特色小镇发展以及红河州“融入滇中、联动南北、开放发展”三大战略等重大战略部署的政策机遇，推动大屯新城建设“三年大会战”取得实质性进展，助推重金属污染综合治理、提升全市城乡人居环境、南北选矿试验示范工业园区企业入园等重点工作进程，提高城市的服务能力，加大公共事业的建设，吸引外商投资发展替代产业。

(三)探索建立适应资源型城市转型发展的经济财税体系，拓宽城市发展资金来源

1.建议中央完善资源型城市的税收政策，发挥税收政策调节作用。一是减轻资源型城市内企业的税收征收标准，对于积极开拓替代产业的企业实行减免税政策，试点建立无税特区;二是借鉴美国和加拿大的矿业税费制度，对矿业企业发生的必要成本费用给予扣除，实行向前税收抵扣向后结转损失的所得税优惠政策，分摊矿业企业的经营风险;三是利用税收的调节作用，通过设置不同的税率、税额标准等，对于稀缺资源进行保护;四是通过税收优惠政策鼓励资源型城市进行技术开发，吸引和留住人才，鼓励民间资本流入。

2.拓宽资源型城市发展的融资渠道。个旧可以考虑出台扶植金融企业发展的优惠政策，采取政府牵头、多方参与、共同出资的方式组建服务于资源型城市转型发展的区域性商业银行，发行专项债券、建立可持续发展基金、专项贷款等方式筹集资金，有效解决经济转型中的资金困境，大力支持替代产业发展。积极推广运用政府与社会资本合作模式，进一步完善PPP项目发布平台，拓宽融资渠道。依托红河综合保税区平台，引导有条件的企业开展境外融资工作，降低融资成本。激活民间资金，全面落实民间资本在市场准入、土地使用、税费征收、产业扶持等方面的优惠政策，支持民间资本参与公共领域项目建设。

3.适当延长财政转移支付期限，平衡地区间转移支付金额。在加强监管的前提下，结合其实际绩效，适当延长对个旧这类型资源枯竭城市的转移支付期限;平衡转移支付资金，发达地区和落后地区资源型城市在财政收入方面差距较大，统筹财政支持资金在不同地区和城市的分布，对于财政缺口特别严重的资源型城市，中央财政应通过转移支付在不同地区的资源型城市之间实现资金调剂，提高资金的利用率;加强信息公开，不断提高财政支持资金在分配过程中的公开性和透明性，提升公平性。