多中心治理视角下精准扶贫的问题及对策研究——以广西区J市为例

　

(广西大学公共管理学院　广西　南宁　530004)

2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，强调要建立精准扶贫工作机制，识别贫困人口，做到“扶真贫”。2015年11月23日，中共中央政治局召开会议审议通过了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，强调把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，坚决打赢脱贫攻坚战。2017年10月18日习近平总书记在党的十九大报告中指出，要坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年我国现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。在只有3年的时间，要完成7000多万贫困人口摆脱贫困的既定目标，决胜全面建成小康社会，时间紧、任务重、难度大。习近平总书记指出，脱贫攻坚已经到了“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺阶段，党和国家的扶贫工作面临着新的要求和挑战。但是，可能由于政府急于求成，政绩作风盛行，不注重从群众中来到群众中去，结合社会和个人力量的工作方式方法，导致在精准扶贫实施工作中出现了诸多问题，若不能解决这些普遍存在的问题将会影响精准扶贫工程的顺利有效进行，最终势必会影响我国实现全面建成小康社会的目标。故笔者认为本文运用多中心治理理论来分析精准扶贫所存在的问题，并提出一些行之有效的解决对策是相当有必要而且是紧迫需要的。

一、文献综述及概念界定

1.文献综述

国外关于精准扶贫的研究还比较少，而国内关于精准扶贫的研究主要集中在精准扶贫政策的解读、精准扶贫的瞄准方法、精准扶贫存在的问题及其原因和对策研究以及精准扶贫个案经验分析等方面，代表性学者主要有汪三贵、王思铁、庄天慧等。另外，对于精准扶贫的研究理论方面主要集中在马克思主义贫困治理理论、大数据理论、社会工作相关理论等，目前在多中心治理理论视角下分析精准扶贫的问题与对策方面的研究很少，主要有张晓丹的《精准扶贫背景下西藏社区卫生服务供给机制的改善——基于多中心治理理论》以及冯朝睿的《多中心协同反贫困治理体系研究——以滇西北边境山区为例》等。笔者根据本文的研究重点，梳理和归纳了部分前人的研究观点。

关于精准扶贫存在的问题、原因方面。邓维杰分析了精准扶贫实施过程中的“精准识别”和“精准帮扶”的难点。[1]汪三贵等认为精准扶贫存在的困难主要有三个方面：精准识别、精准扶持以及精准考核，并在精准扶贫工作机制的创新方面提出了自己的见解。[2]梁土坤指出：当前，精准扶贫面临瞄准偏差、贫困户参与度不足、资源链接的社会力量参与欠缺、管理机制效率低下、内部分化导致成本激增等现象，严重制约了精准扶贫脱贫的有效性。[3]另外，曾卫认为精准扶贫的突出问题体现在思想帮扶方面，他指出，要集中精力精准识别基层帮扶干部、帮扶党员和群众、贫困者的思想问题，深入开展思想帮扶，才能使农村脱贫致富并促进农村改革与持续发展。[4]

关于精准扶贫的路径和对策方面。主要有辜胜阻提出避免贫困代际传递，要提高精准扶贫的精准性、针对性和有效性，更要从多方面进一步改革，强化贫困区域的造血功能。[5]庄天慧等认为要实现精准扶贫的长效持续性，需要创建“五位一体”的贫困治理模式，其中五个主体包括政府、社会、市场、社区、农户，同时提出要从识别、扶持、管理、考核、利益联结、社会动员与激励六个方面构建精准扶贫的作用机制。[6]另外，余栋等认为，要实现真正脱贫，需要立足于贫困对象。扶贫过程中要以贫困对象为主体，而政府应该是作为辅助的外生力量去带领贫困对象利用外部资源来实现脱贫致富。[7]

综上，我国开展精准扶贫工程时间虽短却富有一定成效，确实让一部分贫困人口实现脱贫致富，但是在实施过程中也凸显出一些问题，通过查阅文献，搜集相关学者的研究成果，发现我国精准扶贫进程中的问题主要集中在：识别瞄准偏差、帮扶方式缺乏针对性和有效性(如一刀切、输血式)、社会和个人参与度不足、各主体思想顽固、扶贫依赖等方面。而原因主要表现在：政策设计和实施方案的缺陷；政府主导，忽视外部资源链接，缺失社会和贫困个人多方的协同治理；宣传力度不够，人员素质较低，思想观念落后等。为提升精准扶贫工作的有效性，笔者认为可以从产业、教育、技能扶持来强化造血功能；加强宣传力度，提高人员素质，实现思想帮扶；正确认识政府、社会和贫困个人多中心的关系，建立“三位一体”的多中心扶贫模式；深入贫困户，设计个体需要的帮扶方式等方面提出思路。

2.概念界定

(1)多中心治理理论

“多中心”一词首次出现在迈克尔·博兰尼(Michael Polanyi)的《自由的逻辑》书中。后经埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)与文森特·奥斯特罗姆(Vincentostrom)基于理论和实证研究分析，创立了多中心治理理论。该理论主张多元主体共同参与公共事务的治理以及提供公共服务，治理的目标是为了实现“多赢”，即，使参与治理的各主体都能从中获取相应的利益。多中心治理理论中的治理主体多元化主要指政府、市场、第三方组织、社会和个人均可参与治理公共事务，其中强调各主体间拥有平等的地位和利益关系进行自主管理，而且以政府、社会、市场和个人等多主体之间的协同共治作为核心。

(2)精准扶贫

大部分精准扶贫内涵是以官方政策文件发布的定义为借鉴，认为精准扶贫的内涵是通过精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核贫困户和贫困村，对各类扶贫资源进行分类以实现优化配置，从而实现扶贫到村到户，逐步构建精准扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。另外，部分学者在此基础上也不断丰富了这个内涵，比如：

王思铁等认为，精准扶贫是谁贫困就扶持谁，应该对不同的贫困区域、不同贫困户以及不同的对象做到识别、帮扶和管理都要精确。[8]同样的，庄天慧等认为，精准扶贫是变“粗放漫灌”为“精准滴灌”，多方主体协同参与的贫困治理模式。[9]

综上所述，精准扶贫的基本内涵无非就是体现在精准识别、帮扶、管理、考核以及扶贫方式方法要求精准等方面，强调“精准”“真扶贫、扶真贫”的精神要求。

二、J市的精准扶贫现状

1．J市精准扶贫实施过程中存在的问题

通过分析笔者到广西区J市的调研情况，笔者发现J市的精准扶贫实施过程中还存在着诸多问题，现将较为突出及有代表性的问题归纳总结如下：

(1)帮扶措施“不精准”，“一刀切”现象明显，缺乏针对性

在J市的调研过程中发现，J市在实施帮扶措施上存在“一刀切”的现象。这种情况主要体现在J市政府忽视部分贫困户个体的需求，而是以区域需求，比如贫困县、贫困村的总体需要为参照来实施援助。J市在扶贫方式上虽有自己独特的创新，如创新了针对贫困户的“两千”政策(户均一千，人均一千，一般是折算成实物形式发放)，但是在“两千”政策补助的发放方式上同样存在“不精准”的问题，正如J市贫困户A某无奈地反映：我因服兵役期间受伤导致三级残疾，腿脚不方便，平常在家种不了田地，但是政府给我下发的补助是十几包化肥，这些化肥对于种地的人来说才有用处，可是我要来没有用。同样的，类似反映不止A某一家。

(2)贫困个人参与不足

此次调研中，笔者最深刻的感受就是在访问部分贫困户时并不是很顺利。这是因为贫困个人并未积极配合我们的工作，据帮扶工作队反映，下村到户做调查时，是比较着力的，有些农户每次见到帮扶人上门就会表现出不耐烦的情绪，也不是很配合帮扶人的调查工作，多次上门后甚至有贫困户会拒绝帮扶人继续上门。确实，笔者在实际调研中，也会受到一些贫困户的冷眼对待，询问其对精准扶贫工作的看法时，表现得事不关己的态度。可见，部分贫困户个人对扶贫工作持观望态度，置身事外，参与积极性不高，这部分人员大多是思想上对我国精准扶贫政策认识不够，认为扶贫工作是政府的事情，是政府官员求得政绩的有效途径，政府是主体而自己只是处于服从位置上的客体，从而忽视了自己的利益是与政府扶贫工作息息相关的。

(3)输血或救济式扶贫，内生发展动力不足

精准帮扶的方式方法大都缺乏可持续性。这类“输血”式的扶贫或者是救济式的扶贫，大都治标不治本。如何使贫困个人具备内生动力努力寻找脱贫途径？如何让低收入的贫困农户持续受益，真正脱贫致富而不再返贫？如何带动贫困县村实现经济增长、持续发展？这是需要摸索的，而J市的部分贫困村暂未寻找到合适的、可持续的“造血式”帮扶措施，很多贫困县村、贫困户没有得到长期受益的产业扶持或针对个人贫困方面的长效扶贫机制，只能通过政府暂时的救济达到“八有一超”标准，即没有的、低于的就“补”。这种“输血式”的措施只能让贫困对象短期脱贫，扶贫依赖度非常高，最后返贫的概率相当大。

2.现存问题的原因分析

(1)人员素质较低，责任意识不强，设计帮扶方案“一刀切”

第一，帮扶人的责任意识不强，在设计帮扶方案时忽视小部分贫困户的需求，以县村的总体需求为准。部分帮扶人未能根据精准到户的要求，分类实施，为每一户贫困家庭量身定制符合个人需求的帮扶方案。另外由于贫困对象自身文化程度低，权力、主动意识较薄弱，不主动或不敢向帮扶人反映自身真实的需求。使得帮扶措施“一刀切”的不精准扶贫现象比比皆是，最终必将导致精准扶贫的低有效性。第二，贫困地区经济基础薄弱，社会事业滞后，贫困人口能力欠缺，这种情况下的地区和人员原本的内生发展动力就不足。而且由于帮扶人的素质较低，在全面脱贫压力下错误认识精准扶贫政策，为求得贫困县村快速脱贫，难免会对扶贫工作包办代替，在摸索不出能够发挥长效作用机制的“造血”方式时，只能缺啥补啥，为贫困户及时“输血”；同时，由于大部分贫困户文化程度较低，不了解国家的扶贫政策，对新知识、新技能接受能力较差，很难提升自身的内在发展动力。

(2)宣传力度不足，贫困个人思想观念落后

贫困个人对扶贫工作参与不足首先是因为帮扶人对政策宣传不到位、动员力度不够。使得贫困个人对政府扶贫政策不了解或者缺少正确的认知，因而对扶贫产生过度的规避心理。另外，贫困群众缺少参与到帮扶项目措施的设计、规划、实施、监督、评估等各环节，帮扶人未做到扶贫项目方案管理的公平性和透明性。再者是因为贫困个人固有思维，观念落后。因为文化程度低，获取信息能力低下，很多群众对政策的敏感度并不高，而且在某些方面上的认识并不正确，一是认为这是政府的事情，与自己无关；二是不清楚如何参与。调查显示，留守在家的贫困户多半是文化程度较低、获取信息能力较弱的老人、妇女及孩子，这导致大部分贫困个人参与度级内生发展动力不足。

三、解决对策

精准扶贫工作的实施主体是人。调查显示，J市乃至全国各地精准扶贫存在的主要问题大部分是因人而起，所以解决问题也要从人着手，笔者试图运用多中心治理理论，从精准扶贫实施主体方面去探求解决途径。

1.建立“政府-社会-个人”多中心扶贫治理模式

埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)的多中心治理理论主张多元主体共同参与公共事务的治理，治理的目标是为了实现“多赢”。多中心治理理论中的治理主体多元化主要指政府、市场、第三方组织、社会和个人均可参与治理公共事务，其中强调各主体间拥有平等的地位和利益关系进行自主管理，而且以政府、社会、市场和个人等多主体之间的协同共治作为核心。

我国的扶贫政策是实现全面建成小康社会的重要保障，精准扶贫政策惠及我们每一个人，其实施主体是多方的，治理过程是协同的、脱贫致富利益是共享的。扶贫治理过程中，不能仅仅是政府发力，社会力量和贫困群众同时应该发挥主观能动性。多中心扶贫治理模式一是要求政府重点发力的同时，多方链接外部资源；二是要求社会力量强化“造血”功能；三是要求贫困个人积极配合精准扶贫工作并且主动脱贫，改变“等、靠、要”的不良思想。只有建成政府、社会力量和贫困个人等多中心协同扶贫模式，才能推进扶贫工程顺利进行。这里的多中心扶贫治理模式强调的是政府、社会和贫困个人之间平等的地位和利益。

2.加强宣传力度，解放思想，明确贫困对象的主体利益

政策之所以能够顺利实施，是因为政策对象正确认识它并且接受该政策实施后所带来的结果。因而，政府以及帮扶人必须加大精准扶贫政策的宣传力度，要明确扶贫是大家的事，而不是政府自己的事；要明确贫困对象的主体地位，是一个主动者而不应该是被动者；要明确利益是共享的，最终受益最多的还是脱贫了的贫困对象。总而言之，要对政策的内容、对象、措施以及好处进行最大程度的宣传。扶贫先扶志，强调的是精神扶贫，解放思想，改变“伸手党”“等、靠、要”的被动脱贫思想。在政策宣传的同时，要加强动员贫困群众参与到精准帮扶工作的全过程，譬如在脱贫计划制定以及帮扶项目、措施的设计、实施、评估等各环节中都应该寻求贫困群众的积极参与和监督，以便提升贫困对象的主体地位和内生脱贫动力。

3.分类实施，对症下药，强化“造血”功能

时刻坚持习近平总书记“六个精准”要求，做到项目安排要精准、措施到位要精准、资金使用要精准。即使是同一个县或村，也会存在部分贫困户需求比较特殊，比如残疾、缺失劳动能力的贫困对象，在发放补助方式时就应该特殊对待，不要为了省事，仅按县村总体情况“一刀切”来解决。为了使贫困对象的需求实实在在得到满足，将有不同需求的对象进行分类帮扶是很有必要的。同时需要通过科学有效的管理将贫困对象、扶贫项目与资源进行科学化组合分配以达到最优配置。分类实施，对症下药，确保扶贫的针对性，扶到点上才是真扶贫。

分类实施，对症下药的另一方面表明，扶贫是多方面的，不仅仅是经济扶贫，增加收入使超过贫困线不能作为唯一的衡量标准，正如J市制定的脱贫标准“八有一超”，除了收入超，还需要使教育、健康、住房等满足一定水平，所以要建立分类机制，根据不同的致贫原因实施相对应的帮扶措施。同时，不同的贫困地区也需要分类实施措施，因经济薄弱致贫地区重在特色产业扶持；因病致贫地区重在大病保障扶持；因学致贫的地区重在教育扶持。只有从实质上做好扶贫措施，才能强化“造血”功能，实现可持续受益。

4.提高人员素质，建立第三方监督机制

从帮扶人角度看，提高帮扶人的素质，有利于其实施可持续性扶贫措施，提高扶贫的精准性和有效性；从贫困对象角度分析，提高对象的素质，有助于解放固有思维，加强对政策的正确认识，提升内生发展动力。

根据多中心治理理论内涵，第三方机构作为多元主体的其中一方，要求其在精准扶贫实施中积极发挥监督作用。建立第三方监督机制，邀请第三方机构对精准扶贫实施过程及精准脱贫成效进行评估，有助于发现扶贫进程中的问题及获知精准扶贫脱贫有效性。

四、结语

本文通过对广西区J市实施精准扶贫政策过程的问题及原因进行分析，基于多中心治理理论视角，探讨建设政府、社会和贫困群众的多中心扶贫治理模式。笔者希望本文所提观点能给予J市以及全国各地的精准扶贫工作一定的指导。

【参考文献】

[1]邓维杰．精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济，2014(6):78 -81．

[2]汪三贵等.论中国的精准扶贫[J].贵州社会科学,2015(5).

[3]梁土坤.新常态下的精准扶贫：内涵阐释、现实困境及实现路径[J].长白学刊,2016(05):第127-132页.

[4]曾卫.精准扶贫视野下思想帮扶工作的研究与探析[J].衡阳师范学院学报,2016(02):第26-28页.

[5]辜胜阻.提高扶贫精准性，避免贫困代际传递[J].中国扶贫,2014(16):8-10.

[6][9]庄天慧,陈光燕,蓝红星.精准扶贫主体行为逻辑与作用机制研究[J].广西民族研究,2015(6):138 -146．

[7]余栋等.精准扶贫的现状、问题与路径选择[J].西部皮革,2016(22):第72-73页.

[8]王思铁.浅谈精准扶贫[RB/OL].四川扶贫外资网,2014-03-27.http://www.scfpym.gov.cn/show.aspxid=25213.

[10]李平原,刘海潮.探析奥斯特罗姆的多中心治理理论——从政府、市场、社会多元共治的视角.甘肃理论学刊,2014(03):第127-130页.