公共政策执行研究

(郑州大学 河南 郑州 450001)

一、基本概念

(一)公共政策

公共政策是掌握公共权力的国家、政府、执政党或其他政治团体在一定的历史时期，为实现一定的社会、政治、经济和文化目标，经过一定的合法程序而制定的行动方案或行动依据，其表现形式为法律法规、政府首脑口头或书面的声明和指示、报告、行政命令、会议决议文件等。公共政策本质上是一种直接或间接地对社会利益的进行权威性的分配方案。

(二)公共政策执行

政策经过一定的合法程后，就进入了政策执行阶段，政策执行是公共政策过程的中间环节和重要组成部分。尽管学术界对公共政策执行概念的界定没有同一的定论，对公共政策执行的概念描述也存在差异：行动学派将政策执行看作是行动过程；组织学派则将公共政策执行定义为有组织的活动。但是，不论哪种观点都认同公共政策执行是将政策内容转化为现实的动态过程这一实质。本论文在综合各领域研究基础上，将公共政策执行定义为：政策执行就是在政策方案被合法化后，在一定时期内，政策执行主体通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种方式，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现预期政策目标的动态过程。

二、我国公共政策执行中出现的问题

当前，我国正处于政治、经济、生活深刻变革的时期，政策的分配功能和导向作用进一步加强的同时，政策在执行中也更容易出现变形、走样，当前我国公共政策执行中出现的问题主要有以下几种表现形式：

(一)机械执行

公共政策是为了在特定时间和空间范围内，为解决一定的实际问题而制定的，因而在政策执行过程中除了要准确、全面把握各项公共政策的内涵外，更应当灵活的执行各项公共政策。现阶段，我国的公共政策执行中普遍存在机械执行的现象，机械执行是指公共政策在执行过程中，政策执行主体由于受“地方保护主义思想”、“本位主义思想”影响严重，在政策执行中主观上采取被动观望、敷衍塞责、应付了事的态度，只注重政策的表面宣传工作，忽略政策落实，不积极采取行动，落实政策执行的组织、人员、资金等各种要素，主要表现在以下三个方面：一是对公共政策的精神实质认识不到位，对客观情况把握不全面，对政策对象分析不准确，完全照搬上级或其他地区、部门和行业的公共政策的内容，机械地执行；二是无视公共政策执行过程中发生的各种新问题、新情况、新特点，机械的照搬旧的、过时的公共政策执行；三是在执行公共政策时，缺乏政策判断能力，面对政策执行过程中出现的政策偏差和失误无所作为，机械的等待新的政策，而丧失解决问题的最佳时机。这种机械的政策执行反映了政策执行主体能力素质的低下，既无法使政策问题得到有效解决，也使公共政策失去了针对性，既浪费了政策资源，降低了政策效益，进而影响政府行政工作的展开。

(二)选择执行

一项科学、合理的公共政策是以一个整体的功能来发挥作用的，通常是由若干个小政策从多个层面、多种因素所构成，它们彼此之间相互依赖、相互依存，目的是为了解决共同的政策问题，因此，政策执行者必须从整体把握政策的内容。我国人口众多，国土面积广大，层级结构较多，政策在经过层层传递和过滤后，很有可能会被政策执行主体“断章取义”，变得面目全非，即选择性执行。选择执行是指公共政策执行主体在执行公共政策时，不是在政策适用的所有范围内执行所有应该执行的政策，而是有选择的执行政策的一部分。政策的选择执行主要是由于政策执行主体为了自身利益，在政策执行中有意识的选择对本部门、本地区有利的政策予以执行，而对于不利于本地区和本部门利益的政策则予以抵制。这种有选择的政策执行行为使得一项完整的政策在执行时只有部分被执行，其余部分则被舍弃，有可能导致政策的整体功能难以发挥，引起政策失真，甚至收到与政策制定初衷相悖的效果，影响政策目标实现和全局利益。

(三)替代执行

替代执行是指政策执行主体在执行政策时采取看起来是与原政策要求一致，而实际上与其内容并不一致，甚至是与原政策截然相反的方案的行为，即政策执行者执行的所谓的“挂着羊头卖狗肉”。从表面上看，替代执行政策的时间、空间都没有发生变化，但是由于不同的政策执行主体或是由于自身利益的考虑，或是由于价值观不同，或是由于对政策问题的认识不同等原因，公共政策的替代执行使得原有的政策内容、目标、性质都发生了一定程度或根本性的改变，使原有的政策方案难以得到贯彻实施。现阶段，我国公共政策的替代执行现象比较普遍，替代执行不仅影响了政策目标的实现，而且恶化了政策执行环境，增加了解决政策问题的难度，而且有可能会引发新的政策问题。

(四)附加执行

公共政策执行是指在特定的职权限度内开展政策执行主体的活动，不被允许超出特定的领域，而附加执行与之不同的是附加执行可以在公共政策执行主体的基础上加大职权限度，额外增加一些失当的内容，从而使政策的调整对象、范围、力度以及调整的目标超出政策的原本要求。人们平时常说的“搭便车”、“土政策”，即在政策执行主体超出职权限度，利用了本该不属于自己的权利；或是在未经允许的情况下自行曾加公共政策的执行力度；或自行更改公共政策执行的方式方法等是公共政策附加执行的主要表现。公共政策执行中出现扩大执行最根本的原因是由于公共政策执行主体追逐自身的经济利益所造成的，而政策执行主体权利的扩张以及公共权力的监督制约机制不健全等也是公共政策执行出现扩大执行的主要原因。公共政策执行的扩大执行不止是曾加了原政策调控力度和限度，超出政策方针，改变政策性能，影响原政策目标的达成，而且还扰乱了公共政策和执行本来的权力秩序，导致公共政策执行出现重复执行现象，造成冲突和争论以及公共政策执行体系的粗壮，僧多粥少，从而增加了公共政策执行的老本。

(五)强制执行

为了确保公共政策的顺利开展，确保公共政策执行手段的科学性和合理性，不仅的对政策执行手段本身提出了条件，同时也还对政策执行主体的素质提出了条件。政策让执行主体在执行中合理的选择执行的方式方法，并辅导其深入细致的思想工作。现如今，在我国公共政策的执行中，强制执行是执行手段中最突出的不科学的执行手段。其主要表现在三个方面：一个是执行手段的简单化，常见的公共政策的执行手段有法律手段、经济手段、行政手段和思想教育手段等，而我国在公共正在执行中最普遍存在的是滥用执行手段，动辄命令、强制和野蛮执行；二是在公共政策执行主体在公共政策执行过程中，轻视对政策执行对象的政策传播，一旦执行对象对公共政策感到疑惑，出现尴尬或是抵触情绪，执行人员就采取制裁、经济处罚等手段，粗鲁的执行公共政策；三是采用极端的方式，违背正常的工作秩序，违章执行公共政策。

总而言之，在我国，必须高度注重公共政策执行过程中所诱发的问题，否则将会影响公共政策方针的达成，造成资源浪费，阻碍政府公共管理职能的施展，侵害公共政策本身的权威性以及其严肃性，甚至还有可能会导致社会秩序混乱。

三、构建具有中国特色的公共政策执行模式

我国在现如今的社会环境下，伴随着政治、经济、文化以及社会体质改革的不断发展，政策执行的改革，强化和提高，源于各方面原因的隔离改进和配套。所以针对上述存在的公共政策执行过程中的问题和原因，现提出一下几方面的意见和提议。

(一)改进公共政策方案质量

衡量政府管理社会事务的重要根据和准测是公共政策，而政策执行又源于公共政策本身的质量好坏，所以，想要提高公共政策的方案质量必须要提高公共政策本身的质量，增强其可操作性，可以从以下几点开展：一是推进公共政策制度的科学化，不出台没有经过认真论证的方案。政策方案出台过于草率和仓促的话就会导致政策本身的质量低，不仅会造成在执行政策时非常困难，而且还会导致广大人民群众失去对政策制定机构以及政策实行机构的认可和信任。二是提高公共政策的民主性，要求在公共政策制定的同时考虑到政策目标，也就是人民群众需要什么、不需要什么，通过提前调研、增强政策公开透明度、畅通的意见表达途径等方式，让更多的群体参与到公共政策制定过程中，使公共政策更能体现民意。三是实现公共政策的合法化，保证公共政策的制定和实施都在国家和地方法律法规约束之下，减少公共政策制度的盲目性和不规范。四是注重公共政策的系统化，每项公共政策不仅涉及到不同群体，而且也连贯着不同时期、不同阶层，因此，在政策制定时要不同时期、不同层级政策之间的统一性问题，防止政策多门、政策差异，影响到政策实行。

(二)塑造公共政策执行主体

人为因素是公共政策执行过程中出现的问题的主要原因，表现在公共政策执行者自身素质不高、利益不协调、政策执行主体单一等，因此，塑造公共政策执行主体就能为公共政策执行提供有力的组织保证，具体可从以下三方面展开：一是提高公共政策执行人员的素质，主要通过强化学习意识和加强思想教育，提高公共政策执行人员的业务水平和职业道德水平，提升公共政策执行主体的政策认知能力、政策执行水平、实际工作经验和服务公众的能力。二是加强对执行主体的利益引导与协调，进行不同领域和部门之间的利益协调，进而制定出符合实际情况的公共政策，避免地方政府和个人因为自身合理的利益需求未被考虑而采取不正当的手段，以权谋私，使公共政策的执行产生偏差。三是公共政策执行主体多元化，在保证政府的主导地位的前提下，实现公共政策执行主体多元化，适当放权，引入了竞争机制，将部分公共政策通过委托、外包等形式交由非政府组织执行，不仅可以提高政府的政策执行效率，保证政府人员有充沛的工作精力，改善政府服务态度，降低行政成本，还可以发挥非政府组织的应有作用，提高其工作积极性，更重要的是可以更加有效地满足公众的利益需求，使公众得到更优质的服务，从而增强社会的稳定性和我党执政地位的合法性。

(三)消减公共政策目标的障碍

公共政策目标对公共政策执行产生的失落、冷漠、厌恶、抵抗等心理严重了公共政策的有效执行和政策目标的最终实现，严重的还会影响社会秩序和政治稳定。针对其原因，应主要采取以下对策：一方面，应当强化政治社会化功能，通过推进政治社会化进程，逐步建立政治社会化机制，加强政治社会的渲染和组织，引导人民群众学习政治知识，提升公民的政治意识和能力，推进政治社会化，使公众在潜移默化中加深了对公共政策的认识和理解，增强公众的认同感，促进公众积极配合公共政策的实施，实现良好的效果。另一方面，政策执行主体应做好政策宣传工作，利用各种宣传工具和宣传手段，宣传公共政策执行的目标、方法和步骤，同时还可以公开政策的具体规定、界限，公开办事程序、办事机构和办事人员，并鼓励全社会对政策执行活动实施公开监督，使政策对象更好的理解政策，增强目标群体对公共政策的认同，避免政策对象“不领情”。

(四)完善公共政策执行机制

科学的政策执行机制有利于挖掘政策执行的内在逻辑，把握政策执行系统要素间的相互作用和运行的规律，推动政策的有效执行，具体可从以下三方面展开：一是规范权力配置机制，明晰各个政策执行主体的事权关系，一方面通过提升中央对公共政策的控制能力，合理划分中央和地方的权利和职责，另一方面转变政府职能，重塑政府形象。二是健全政策主体间的沟通机制，传统和现代工具相结合，扩大信息公开范围，建立信息公开的网络化模式，加强中间环节的建设。三是完善公共政策执行的监督机制，必须保持监督的独立性，形成独立的监督机构，以权力制约权力，在此基础上还应提高监督机构的权威性，建立健全多层次、多功能、内外沟通、上下结合的立体的缜密的监督网络，同时还应完善相关法律法规和责任追究制度。

(五)优化公共政策执行环境

环境也是一种执行力，公共政策的执行离不开好的执行环境，公共政策环境的优化程度对公共政策的执行产生着重要影响，良好的内外环境有利于推进公共政策公的执行。一是要树立公共政策的民主决策观念、完善公共政策的执行、评估等方面的制度，建立起与现代市场经济相适应的平等、协商的公共政策环境。二是加强公共政策及执行的舆论宣传，将政策内容在执行过程中向目标群体进行有效的宣传，及时准确地回应目标群体的要求，切实把握好政策执行过程中的舆论导向，引导目标群体正确认识政策实施所带来的普惠作用，并且对其进行强有力的监督，三是加大公共政策执行的资源环境治理，良好的物质资源保障是公共政策良好执行的重要基础，因此，公共政策的执行离不开政策资源的保障，一方面要控制运营成本，提升执行效率，减少政策资源浪费，创造和优化政策执行的政治环境，另一方面要不断提高经济发展水平和人民生活水平，为政策有效执行提供坚实的经济基础，同时培育良好的公民精神，促进全体公民确立正确的利益观、价值观、民族观，为政策执行创造良好的社会环境。

四、结语

公共政策执行是公共政策过程的核心主题，是实现政策目标的动态过程。我国当前社会，政策问题日益多样化，政策环境也日益复杂化，公共政策的执行的难度也逐渐变大。本文在现有相关理论的基础上，对公共政策执行进行了较为系统的概述，对我国公共政策现状进行了较为全面的分析，剖析目前存在的相关问题，并对此进行研究和分析，提出相应的解决方案和策略，以期深化公共政策执行相关理论研究，同时也为提升公共政策执行有效性提供依据。但是，由于公共政策执行是一个复杂的系统过程，涉及到社会政治、经济、生活的方方面面，由于本人时间和精力的有限，只能对公共政策执行出现的问题成因及对策做初步研究，还有许多的问题值得更一步的挖掘和思考，因此希望其他研究者能够对这方面课题进行详细的研究，本人也会在今后的学习和工作中继续探索。

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