中国对非援助和投资的历史、现状与前景

丁一凡

最近一些年来，随着中国对非洲的援助和投资增长，非洲与中国的关系日趋紧密。但是，无论是西方舆论，还是中国的某些舆论都对这种发展趋势表示了担忧。西方媒体的言论当然充满了嫉妒，像吃不到葡萄的狐狸愤愤地说“葡萄是酸的”。而中国的某些舆论却担心中国对非洲的援助会“打水漂”，因为许多非洲国家的政治形势仍然不稳，经济发展对外依赖性很强。在这些地方投资，风险是否太大？相比之下，只有非洲兄弟们对中国的援助和投资赞不绝口，而且表示要认真学习中国的成功之道。

其实，欧洲国家是最早开始对非洲国家实施“国际援助”的，但它们多年对非洲的援助和投资并没有让非洲脱离饥饿与贫困。与之形成鲜明对照的是，中国近些年对非洲的援助却产生了巨大的经济效应，非洲正在崛起成为最有希望的大陆。

为何中国对非洲的援助与西方人多年的“国际援助”形成了鲜明反差呢？

一、国际援助的陷阱

历史地看，国际援助只发生在盟国之间，到了第二次世界大战结束后，国际援助才成为制度性地帮助一些“落后”国家发展经济的代名词。

当然，第二次世界大战结束后，美国对西欧展开的大规模“马歇尔计划”援助开创了国际援助的先河。此后不久，西欧国家也对前殖民地国家展开了一定规模的“国际援助”，还签署了洛美协定和雅温得协定，给予非洲国家特殊的贸易优惠。

然而，这种国际援助有很大的冷战背景。从20世纪50年代末60年代初起，亚洲和非洲国家的人民解放运动风起云涌，许多亚洲和非洲的国家纷纷脱离欧洲前宗主国独立。而在这一背景下，东方社会主义集团从道义上支持了亚非主义的发展，成为亚非主义的同路人。西方国家担心东方集团把前殖民地国家都拉拢过去。一方面，这些国际援助并没有真正用在培养当地劳动力和发展生产力上面，许多钱都用在了人际关系方面。只要某些政治家全面支持西方集团的立场，西方国家就不惜在他们身上大把大把地撒钱。一些非洲国家靠军事政变上台的“独裁者”曾经长期是西方国家的座上宾，获得无数的援助。但这些援助对非洲国家的人力资本培养，对于非洲国家的工业化体系建设都没有什么帮助。另一方面，许多国际援助都是开发贷款，用于非洲国家开发资源。西欧国家需要海外资源和市场，国际援助很大程度上是为了开辟新的市场，同时开发新的资源和原材料提供商。

然而，资源的价格忽高忽低，决定市场价格的是发达国家的需求和资源的定价货币美元汇率的波动。非洲国家开发资源投资多了不是，少了也不是。投资多了，市场上资源供给太多，形成市场价格竞争，生产越多越赔钱。投资少了，形不成规模经济效益，开发资源根本收不回成本。非洲及拉美一些国家的经济学家的研究发现，发展中国家经常会遇到国际贸易条件恶化的形势：资源价格不断下跌，他们开发的原材料生产越多，价格跌得越厉害，能收获的利润就越少，而开发这新资源所欠的债务却不断上涨。他们把这种现象归咎为国际经济结构(秩序)的不平等。

联合国为改善世界各国贫富不均的状况，自1961年起相继提出了四个“联合国发展十年”计划。在1981年开始的第三个发展十年计划中，根据第25届联合国大会通过的第2626号决议，发达国家应每年拿出其国民生产总值的0．7%，用于对发展中国家的发展援助，以缓和日益扩大的南北差距。成立于20世纪60年代中期的联合国的辅助机构——联合国开发计划署及联合国贸易和发展会议，在这方面也做了大量有益的工作。

联合国开发计划署旨在开展对第三世界的技术援助活动，是当前国际上提供多边技术援助的最大机构，其80%的资金用于年人均国民生产总值不足600美元的最不发达国家。联合国贸发会议，一直是联大一个协调南北关系和进行审议的论坛，其中发展中国家的贸易和发展问题受到特别关注。1968年它推动设立了对发展中国家的对外贸易实行“普遍优惠制”。2000年2月在曼谷举行第十届贸发会议，即以全球化为其主题。该届大会通过的《曼谷宣言》和《行动计划》两份重要文件，充分反映了发展中国家在经济全球化进程日益加快的形势下，要求建立更公正、合理的国际经济贸易新秩序的强烈愿望，同时提出了一系列有利于国际经济平衡、健康、可持续发展的具体建议。

直到20世纪70年代，国际援助主要还是集中在经济领域，但到了80年代就开始拓宽到社会领域，涉及到多边和双边的技术援助项目。这里面既有发展中国家已经部分实现了经济起飞，对经济发展援助的需求下降；另外发展经济学的大量研究表明，增长与社会全面进步有很大的关系。援助必须向其他方面倾斜，才能帮助发展中国家更好地发展。因此，健康、教育、妇女、人口、环境、资源逐渐成为发展计划中的重要方面。

冷战期间，据说西方发达国家向非洲发放了1万多亿美元的发展援助贷款，但非洲国家却没有走上发展之路。许多国家还落入了债务的陷阱，开发资源的利润还不够拿来还债。

发达国家往往以经济援助的名义，要求发展中国家按照西方国家的愿望进行政治和经济改革，并把这些改革作为援助的附加条件。比如，一些西方发达国家将受援国国内的政治、经济和社会状况，甚至受援国的人权记录和民主进程都作为是否发放援助的重要指标和根据。援助国苛刻的政治条件使得一些发展中国家得到发展援助的数额日益减少。

国际援助的附加条件日益增多。越来越多的援助国将援助与采购援助国商品和使用援助国的劳务联系在一起，而且“限制性采购”占援助款的比例不断提高。发展援助委员会成员国提供的双边援助，有一半以上要求受援国购买援助国的商品和使用援助国的劳务。这种带有限制性采购的援助往往迫使受援国进口一些质量差但价格高的商品和劳务，以及不适用的、过时的技术和设备，这不仅削弱了发展援助的作用，同时还加重了受援国的债务负担。

自20世纪80年代以后，随着一些社会主义国家改革大潮的涌起和东欧国家的剧变，西方发达国家开始以“民主、多党制、私有化”等作为向发展中国家提供发展援助的先决条件。冷战时期，在西方国家中，法国被“分配”管理非洲。法国在非洲许多国家有驻军，西非与中非许多国家的货币都与法郎挂钩。西非法郎直到现在为止仍是西非8个国家的货币，中非法郎仍是中非6国的货币。法国给这些使用西非法郎和中非法郎的国家提供财政补贴，帮助这些国家维持钉住法郎的汇率。冷战结束后，法国财政吃紧，拿不出那么多钱来补贴非洲国家，便将援助非洲的款项与民主化挂钩，逼着许多非洲国家搞多党选举。法国一方面减少了财政补贴，另一方面在道德上也占领了高地，似乎可以逼着非洲国家决定历史发展的曲线。结果，非洲的民主化使当地不同部族之间的矛盾被释放了出来，触发了部族争斗和内战。卢旺达的“种族屠杀”就是在这种背景下发生的。

二、中国对非洲援助和投资

20世纪60年代和70年代，国际援助达到了顶峰。进入80年代后，国际援助的规模没有大幅增长，甚至有些停滞不前。

以经济合作与发展组织(OECD)成员国为例，在1970年至1980年的10年间，该组织成员国的援助额从69．86亿美元增加到272．96亿美元，增长幅度为290．72%；而1980年至1990年的援助额虽然从272．96亿美元上升到533．56亿美元，但增长幅度却下降到95．47%；20世纪90年代以后，援助增长幅度进入停滞状态，1993年的援助额仅比1990年增加10．97亿美元，增长幅度仅为2．06%。发达经济体对发展中国家的援助增长幅度在下降，但要求紧急援助的最不发达国家却从1970年的25个增加到1998年的48个，符合国际开发协会援助条件的非常贫困的国家，也从1990年的42个增加到1996年的70个。国际援助规模的停滞不前与要求援助的贫困国家不断增加的矛盾日益突出。*乔耀章，张铭，吴声功，袁建新. 《国际经济合作新编》. 河海大学出版社，1996.

也就是在这种背景下，进入21世纪后，中国对非洲国家的援助与投资日益凸显。

其实，20世纪60年代、70年代，当中国家底还不富裕时，中国就一直支持非洲国家的建设。坦赞铁路建设就是中国哪怕自己勒紧裤腰带也要支援非洲国家的最好证明。中国对非洲国家的援助帮助它们解决了许多发展和生活的紧迫问题，中国赢得了非洲国家的道义支持。当1971年联合国大会上阿尔巴尼亚和阿尔及利亚等国家提出，要恢复中华人民共和国在联合国中的合法席位问题时，非洲国家一面倒地投票支持中国，帮助中国恢复了在联合国的席位。毛泽东主席曾开玩笑地说，中国是被非洲兄弟们抬进联合国的。但因为当时中国自身的生产能力有限，中国对非洲的援助和投资都有限。

进入21世纪后，随着中国自身的发展，中国对非洲的援助与投资也与日俱增。2000年，中国首次宣布减免非洲债务的措施，免除31个非洲重债务贫穷国家以及最不发达国家的部分债务，共计约合100亿人民币。2000年至2011年，中国共计为51个非洲国家提供经济支持(无偿援助、无息贷款、优惠贷款、商业贷款方式)，共支持1673个项目合计750亿美金。中国对非洲的援助是以非洲人民的需求为出发点的，因此能满足当地社会、经济发展的需要。

中国决定进一步扩大对重债穷国和最不发达国家的援助规模，通过双边渠道免除或以其他方式消除所有同中国有外交关系的重债穷国的债务；决定给予所有同中国建交的39个最不发达国家部分商品零关税待遇，优惠包括这些国家的多数对华出口商品。中国还决定向包括非洲国家在内的发展中国家提供100亿美元优惠贷款及优惠出口买方信贷，用以帮助发展中国家加强基础设施建设，推动双方企业开展合资合作。

除了经济建设投资外，中国还为非洲提供防治疟疾物资药品等，帮助他们建立和改善医疗设施，培训医疗人员。最近一些年来，中国加强了为非洲国家培养各类人才。

一位在非洲工作了多年的中国外交官说，截至2015年底，中国为非洲提供了大约260亿美元的各种无息、低息优惠贷款。乍一看起来，中国政府的援助财政开支巨大。但另一方面，中国企业得到了高达5482亿美元的工程承包合同。许多民营企业、100多万劳务人员走进了非洲。因此，中国在非洲的援助与投资是对双方都有利的。*王文. 《非洲领导人想加速复制中国经验》. 观察者. 2016年8月15日： http://www.guancha.cn/WangWen/2016_08_15_371281.shtml. 访问日期：2017年12月5日。

西方舆论指责中国只对非洲的资源感兴趣，似乎中国在非洲的投资也只集中在资源开发领域。但事实是，中国在非洲的投资与援助是全方位的。在许多非洲国家，中国的投资主要集中在制造业领域，在帮助非洲国家实现真正的工业化。比如，埃塞俄比亚从来都是非洲最穷困的国家之一，因为埃塞没有太多的矿业资源。然而，最近一些年来，中国帮助埃塞建立了东方工业园。一些制造业企业与埃塞企业合作，帮助他们培养了许多技术工人。埃塞经济的年增长率最近连续5年在10%左右，成为非洲一颗耀眼的新星。中国人民大学重阳研究院的执行院长王文曾参观过一所埃塞俄比亚的中资服装厂。当地工人的月薪为700元人民币左右，生产服装的成本只有中国的1/7，质量达标。虽然辅料和缝制设备需要从中国进口，但因为对美欧出口没有限制，抵消了直接从中国出口的风险。

在坦桑尼亚，中国与当地企业的产能合作产生了非常积极的效果，为当地基础设施投资提供了急需的钢材、水泥等原材料，也提供了许多工业制成品。在坦桑尼亚首都达累斯萨拉姆，中国玖地公司投资1600万美元建立了一家工厂，雇有当地员工1600余名，出口额达1800万美元，产品主要销往美国和欧洲。

西方舆论指责中国对非洲的援助与投资不附加条件，不利于非洲的民主化和公共治理的透明化。而现实是，中国对非洲的援助，是以非洲人民的发展为前提的，不仅包括经济增长，还包括社会的进步，从教育到卫生，以全面改善非洲人民的生活与工作条件为目的。正因为如此，中国最近十几年对非洲的援助才比西方国家几十年的国际援助要更有效得多。

三、中国对非援助面临的挑战与机遇

西方国家在对外援助方面已经不那么“慷慨”了。有些西方政策研究人士认为，新兴市场经济体已经 “毕业”了，不应该再享受援助，比如中国和东南亚国家。还有些舆论认为，既然援助资金产生了依附性，使许多发展中国家陷入越发展欠债越多的恶性循环，那还不如鼓励“民间投资”。它们只要创造出对外来投资友好的环境，就能吸引到更多的外来投资。另外，发达国家援助非洲国家的资金逐渐偏离官方发展援助的初衷，越来越强调对政治改革、民主、人权、私营经济发展等领域的援助等，并且把这些作为提供援助的前提条件。受援国如不按援助国的要求实行经济和结构调整，就很难得到更多的援助资金。

在缩减援助资金的同时，越来越多的西方援助国开始实施以无偿援助形式为主、偏重于提高人的基本素质的援助方案，转向人力资源开发方面。

经济合作与发展组织发展援助委员会是西方援助政策的核心协调机构，最近一些年来，它不断呼吁各西方援助国要更加重视加强受援国的机构建设和提高受援国的行政管理能力，进行多方面的政策协调与对话。这意味着发达国家的发展援助将更密切地深入到受援国的行政决策过程中。

中国在非洲的援助和投资未来面临着三重挑战：

首先，树立发展的话语权。发达国家对发展中国家的援助虽然在下降，但他们在国际援助的话语权方面仍占有不少优势。比如，他们的援助主要用于人力资源培养，虽然钱花得不多，却起到了四两拨千斤的作用。其培养出来的非洲政治精英经常在国家社会中占据着重要的岗位，这些人不时在西方的主流媒体上发表一些文章，对中国在非洲的援助与投资发表一些怀疑论调，继而被西方舆论大幅转载。中国的援助有时甚至会被戴上“新殖民主义”的帽子。

这就逼着中国必须认真研究发展援助的“硬实力”和“软实力”的关系。我们如果只注意“硬实力”的投资，虽然效率很高，可以很快帮助非洲国家把基础设施建立起来，把工厂建立起来，但却忽视了影响别人的舆论，最后可能“费力不讨好”，办了好事却遭人诟病。其实，某种程度上看，只有“硬件”投资，而没有搞好“软件”投资，也很难让现代化的基础设施和现代化的工业生产设备发挥出最大效益。我们在非洲调研时，就不只一次听到非洲人表示的担心。许多现代化的医院、学校等设备完工，交给非洲方面后，如果没有同时培养出合格的管理人员和专业技术人员，那些现代化的设备可能很快就会陷入无人照管的困境。所以，近些年来，中国政府给非洲学生发放的奖学金在增加，中国各大学招收的非洲学生在增加，这些都为中国增强在非洲的“软实力”奠定了基础。

其次，做好在非洲投资的中国企业之间的协调。把手指合起来攥成拳头，打出去才更有力。有时，为了争夺非洲国家市场，中国的企业不惜“大打出手”，竞相杀价，毁坏了中国的形象。要更好地改善中国在非洲的投资，中国政府必须做好协调工作，驻外大使馆应该更多地起到协调企业活动的作用。中国在非洲的投资在很短时间内让非洲改变了面貌，但这种投资是否会转变成可持续的发展趋势，还取决于中国企业是否能做到谦虚谨慎，尊重当地风俗习惯，想非洲之所想，急非洲人之所急，为非洲人民的发展真正带去急需的资本、技术和人才培训。

最后，中国在非洲面临着美国、日本及欧洲的竞争。随着非洲的崛起，越来越多的国家与企业把眼光瞄准了非洲。非洲吸引的外来投资增长迅速。

据媒体报道，虽然全球的跨境投资在下降，但2015 年非洲仍是外国直接投资增长最快的地区之一，外来投资增长7%，创造就业数也高于 2010—2014年的平均水平。美国在2015 年共在非洲开展96个投资项目，总投资69亿美元，成为当年对非洲投资最大的外来投资国。英国、法国和阿联酋等传统投资国重新恢复投资兴趣。此外，非洲地区吸收外资结构也发生了变化，由原先集中于几个国家和资源型行业，转为更加分散化和多元化，商业服务、汽车、环保技术和生命科学成为新的投资热点。

另一方面，中国大力开发非洲，与非洲共同打造中非合作论坛，日本就紧跟着召开东京非洲合作论坛，安倍在2016年访问了非洲，还声称日本要给非洲300亿美元的援助……很显然，日本要和中国争夺非洲市场，要抵销中国的影响力。

当然，中国无法阻止其他国家和地区对非洲市场感兴趣。而且，美、欧、日加大对非洲投资，对中国来说也并非只有负面效果。

一方面，大家都加大对非洲投资，非洲的发展会更快一些，政治形势也会更趋于稳定，中国的投资也更容易收回成本。随着各方面的投资扩大，非洲经济快速增长，会为中国提供更大的市场。另一方面，有其他国家的企业投资，会让中国企业感到更大的竞争压力，必须做得更好，才能保住非洲的市场。这就会形成一个“倒逼”机制，逼着中国企业既要提高效益，又要改善对外形象，还要靠过硬的产品和服务来说服非洲兄弟相信“中国制造”的优势。

综上所述，非洲面临着巨大的发展机遇。随着中国对非洲投资的增长，上世纪90年代这个被历史遗忘了的角落，在21世纪第一个10年后，成为各国追捧的投资对象。中国需要加大政府与企业的协调，中国企业必须持续改善在非洲的投资与经营，才能保住中国企业在非洲的某种优势。从另一角度看，这种各国竞相加大对非投资的局面如果进入一种良性竞争，便有可能让非洲走出“国际援助”的陷阱，走上发展的道路，成为带动世界经济增长的新引擎。

乔耀章，张铭，吴声功，袁建新. 《国际经济合作新编》. 南京：河海大学出版社，1996.

王文. 《非洲领导人想加速复制中国发展经验》. 观察者. 2016年8月15日.