论清末新政时期的财政法规

孔 曼

(商丘师范学院 艺术设计学院，河南 商丘 476000)

清朝末年，清政府为挽救自身的政治危机，进行了一场大幅度自上而下的改革。1906年9月1日，清廷宣布预备仿行宪政，其中清理财务是预备立宪的基础，“财政所关，百端待理”[1]153。1908年6月，御使赵炳麟曾上奏指陈清末财政纷乱，提出统一财权，得到清廷的允许。到清朝灭亡，短短几年间，清政府颁布了多部重要的财政法规，欲使传统的财政思想与西方接轨，客观上促进了中国古老的财政法规向近代转型。

近三十年来，关于清末新政时期财政改革的研究成果颇为丰富。诸如周育民的《晚清财政与社会变迁》[2]深入剖析了在社会变革的大环境下，晚清财政发生的一系列变化。周志初的《晚清财政经济研究》[3]在分析清前期财政管理特点、收支规模及税负比重的基础上，深入研究了清末赋税及财政规模的增长幅度等问题。申学锋的《晚清财政支出政策研究》[4]充分利用档案资料，对晚清财政支出政策的背景、内容、特征及其影响进行了梳理，并阐释其与近代社会经济的相互关系。张九洲的论文《论清末财政制度的改革及其作用》[5]从改革行政管理体系，强化中央调控能力；设立银行，建立公库制度等方面阐述了清末财政改革的内容和作用。陈锋的论文《20世纪的晚清财政史研究》[6]在回溯晚清财政学术史基础上，重点介绍了晚清财政体制等几个重要专题研究和突出成果，最后指出了晚清财政史研究的特点与不足。这些专著和论文从官制、经济、中央和地方的关系等不同的方面，对清末财政进行了深入的研究，其中介绍清末财政法规的文章还较少。本文就从政府立法的角度，略论清末新政时财政法规的内容和影响。

一、清末新政时期的财政清理

光绪三十二年(1906)清政府决心进行官制改革时，户部改为度支部，财政处并入，度支部具有综理全国财政的权力和职责。光绪三十三年(1907)十月二十二日，宪政编查馆奏请各省设立调查局，各部院设立统计处，得旨依准。为此，度支部在光绪三十四年(1908)拟定了《度支部统计处章程》，共3章加附则16条，第1章总纲里规定了统计处的职责任务，“以统计全国财政为主务，按照本部职掌，分别门类，详列各表，纂辑全国财政统计年鉴”[7]532。根据此章程的规定，从1907 年开始，以后按款目每年编撰一册统计年鉴。第5、6条规定，其他各部院各省每年春季将上年统计各表，除送给宪政编查馆外，还要送统计处一份。第10条详细列举了统计处办事纲领18类，及下分各款目，基本上总括了清政府所有的财政项目。而且附则里规定，统计处现办光绪三十三年(1907)统计，所有案件，在京各部院以6个月为限，各省以3个月为限，最迟不超过5个月送至统计处。从这个章程可以看出，财政统计处作为度支部的一个部门，其工作内容已经具有近代财政统计的特点，能够起到提纲挈领作用，如若各省、各部院能够认真执行，以后清廷会对每年的财政项目更加清楚。

光绪三十四年(1908)十二月，度支部奏《清理财政明定办法折》里，指出了清理财政的几个主要方面，诸如银号的管理、各官署筹款的管理，专管一省财赋的蕃司归度支部考核，要求各省凡造财政预算决算报告册不得逾期奏报，等等。第二年，度支部遵照1908年8月筹备宪政的谕旨，拟奏了《清理财政章程》32 条，后经宪政编查馆复核，增加了3条，共8章35 条，其宗旨是划分国家和地方经费，为全国预决算做好准备工作，主要内容包括清理财政的职任、界限以及清理各部和各省财政的6条办法。《清理财政章程》第2章规定，在度支部之下设立清理财政处，由度支部选派司员分科办理。职责之一为审核中央和地方的预、决算报告，汇编国家预算。各省设立清理财政局，负责拟定各省收支章程，造送各该省预、决算报告册[8]141-146。

宣统元年(1909)年三月二十一日，清政府颁布《清理财政处办事章程》共4章13条，以及《各省清理财政局办事章程》共7章27条，财政局以蕃司为总办，以运司盐粮各道为会办，但真正的权力掌握在度支部所派监理官手中，监理官负责“稽查督催该局一切应办事宜”，如果“各衙门局所出入款项，有造报不实，而该局总办等扶同欺饰者，并该局有应行遵限造报事件而该总办等任意迟延者，准监理官径禀度支部核办”[1]158。由此可看出，度支部有意将财政权收归中央。

根据《清理财政章程》规定，各省文武大小衙门局所，自宣统二年(1910)起，要预算次年出入款项，编造成清册。宣统二年(1910)十二月二十八日，颁布宣统三年(1911)预算案，这是中国首次试办预算。宣统三年(1911)正月十四，度支部奏定《试办宣统四年全国预算暂行章程》及《维持宣统三年预算办法》，使刚刚起步的预决算有了详细规范的法律条文可依。其中岁入分为8类：田赋、盐茶课税、常关税、洋关税、正杂各税、厘捐、官业收入、杂收入，每类又分经常收入和临时收入。岁出分为18类：行政、交涉、民政、财政、洋关经费、常关经费、典礼、教育、司法、军政、实业、交通、工程、官业支出、各省应解赔款与洋款、洋关应解赔款与洋款、常关应解赔款与洋款、边防经费。虽然由于1912年清廷就解体了，宣统三年(1911)的预决算只有预算，没有决算，但是这次改革标志着中国财政思想开始向近代化转型，在中国预算思想史上占有非常重要的地位。

在筹备九年立宪的计划详单中，还有要在第四年颁布会计法，可是由于清朝的灭亡，使得会计法也没能如期颁行。

二、清末新政时期的银行条例

光绪三十年(1904)正月二十八日，奕劻等奏请试办大清户部银行。三月，由户部尚书鹿传霖参考汇丰银行章程，草拟了《试办银行章程》32条，得到清廷批准，这是我国近代第一部国家银行法规。章程规定，户部银行为有限公司，归国家保护，遇市面银根紧急，青黄不接时，可向户部请给库款接济。章程规定了银行业务项目，主要有：经营存、放款项，买卖荒金荒银，汇兑划拨公私款项，折收未满限期票，代人收存紧要物件等，并享受铸造货币、代理国库、发行纸币的特权[9]537。户部银行开办资本为库平银400万两，分为4万股，每股100两，户部认购一半，其余一半准私人自由认购，实际为官商合办。这些内容也可以看出户部银行的性质是国家银行。

清政府鉴于“近年来风气开通，官立私立各项银行，日益增多，亟须颁布则例”，为了使“各银行银号无论官立民立均应遵照办理，庶尽臣等管理之责，而期与各国成法相符”[7]120，度支部特参考东西各国通告章程，揆诸中国商务之风俗习惯，于光绪三十四年(1908)正月十六日颁布了《大清银行则例》《银行通行则例》《殖业银行则例》《储蓄银行则例》。

《大清银行则例》24条，户部银行改为大清银行后，对原章程进行修订，重新颁布了《大清银行则例》。第1条规定：“大清银行就户部银行改设，原有资本银四百万两拟再添招六百万两，合共一千万两，分为十万股，股票概用记名式，由国家认购五万股，其余限定本国人承买。”[7]121在业务方面，新章程又增加了代公家经理公债票及各种证券的特权。《大清银行则例》的颁布，使得大清银行作为国家银行的职能进一步加强，争取了全国大部分金融业务，取代了之前的票号、钱庄等旧式金融机构。

《银行通行则例》15条，附则3条，主要是关于银行经营的业务范围以及所须遵守的一些条规，规定凡是经营金银汇划贸易，有银行性质的，如银号、票商、钱庄以及各省所设之官银号、官钱局，可以称之普通银行，都应遵守此项则例。对凡欲创立银行者，均须预定资本总额，取具殷实商号保结，呈由地方官查验，报“度支部优加保护”，并规定“未注册者统限三年均应一体注册”，“各省官办之行号或官商合办之行号统限于本则例奏定后六个月内报部注册，方可开办”[7]126。则例还对银行结账办法、营业时间等作了规定。注册制度保证了国家对这些银行的管控，银行业的注册，在中国第一次实现了国家对银行业的管理，标志着银行业开始走上法制化的道路。由于第1条第9款规定可以发行市面通用银钱票，“纸币法律未经颁布以前，官设商立各行号均得暂时发行市面银钱票”[7]125，为以后市场上纸币混乱埋下了祸根。

《殖业银行则例》34条，规定殖业银行为股份有限公司，在农业银行未设立以前，凡“关于路工之邮传部交通银行，及浙江铁路之兴业银行皆殖业银行”[7]121，应遵守此项条例，其宗旨是放款于工业农业，其资本总额至少须20万两以上。

《储蓄银行则例》13条，规定注册资本5万两，第3条规定了银行存款分为定期、活期两种，定期又有零存整取、整存零取、整存整取三种方式。第6条规定，银行的理事人对行中一切债务负无限责任，而且每年结账时将总额的四分之一报度支部或地方官检验，如有倒闭歇业之事应将存案之款摊还存款人，若不够，将行中所有存款与其余债主一律摊还。此条规定对保护储户的利益有一定的意义。

大清银行、殖业银行都为股份有限公司，但为了防止外国人的控制，它们都规定了不准外国人入股，也不准将股票转售给外国人。这些则例对我们今天管理民间资本市场也许会有所启发。现在看来，当时对全国私人开设的票号、钱庄的管理还是比较合理的，可以找到较为合适的法律依据。

从以上几部条例来看，当时清政府主观上是期望与国际接轨，几部条例都是仿照各国成法制定的，采取的股份公司等制度还是比较先进的。这几部条例对规范当时混乱的国内金融市场起到了一定的作用，在抵制国外金融侵略上也有一定的贡献。

配合着银行条例，清政府也建立了国库制度。1910年，资政院会同度支部拟订《统一国库章程》，其中规定：国库分总库、分库、支库三种，总库设于京师，分库设于各省，支库设于地方。凡国库，由库支大臣管理，其保管出纳则由大清银行任之，国家收支各款，均须汇总于国库[5]。

三、清末新政时期的币制管理

清末，“钱制之弊，已臻极点”。“其本位为两，而两之重，随地而异，或此县与彼县不同，此州与彼州不同”，“交易出入或用纹银，或用银圆，圆有墨西哥之鹰洋，有行省自铸之龙图”[10]284，这是对当时币制混乱状况的描述。清政府要振兴经济，实行新政，必须统一币制。光绪三十一年(1905)七月二十二日，财政处酌拟《整顿圆法章程》，这是比较早的币制法规，主要内容是整顿圆法，改为一律，以求统一货币铸行权，限制各省的铜购买量和铸造数量。光绪三十二年(1906)，又拟定《补救铜元办法》8项，决定将全国24处铜元局厂归并为9处，严禁私销私铸[9]550。可是由于地方督抚财政强大，这些章程无法实施，铜元价格继续下跌。光绪三十四年(1908)九月十一日，会议处大臣奕劻等会同资政院总裁溥伦等上奏，再次提出整顿币制。宣统二年(1910)四月二十六日，清政府批准了度支部具奏的厘定币制折，颁行《币制则例》24条，定大清国币制单位为圆，以银为本位，以一圆为主币，每枚重七钱二分。另有辅币多种，其中“银币四种：一圆、五角、二角五分、一角；镍币一种：五分，谨案：此项镍质矿产及铸造法尚在调查，暂拟缓铸；铜币四种：二分、一分、五厘、一厘，谨案：一分铜币与旧日当十铜圆容易混淆，暂拟缓铸”[11]35。币制采取十进位制计算，并规定铸币权统归中央，停止各省铸造，并定于次年五月宁、鄂两厂开铸新式大清银币，十月发行。之前，度支部还制定了《造币厂章程》18条，规定“造币厂归度支部管辖，掌铸造国币一切事宜”[12]51。这是清末新政时期货币制度的一项重大改革，制定了比较完善的近代货币制度，全国通用货币的形成能够对国家经济的发展起到积极的作用。可惜此时清政府已是覆灭在即，这个《币制则例》当然未能在全国实施，虽然如此，它还是为民国时期我国建立现代货币制度提供了借鉴的蓝本。

鉴于官、商各银行滥发纸币，宣统元年(1909)六月初八清廷颁布了《通用银钱票暂行章程》20条，它是我国第一部关于纸币发行与管理的金融法规。限制各省银钱行号的纸币发行，规定除大清银行外，其他各行号未发者不得新发，已发者按年收回二成，五年收清。另外还有两项重要的内容：第一，明确了允许发行银钱票行号的条件，“必须有殷实同业五家互保，担任赔偿票款之责，方准发行”；第二，确立了准备金制度，“必须有现款十分之四作为准备。其余全数，可以各种公债及确实可靠之股票借券作准备”[13]267-268，从而把纸票发行权集中于国家银行，以便币制的划一。《通用银钱票暂行章程》对制止滥发纸币，加强纸币法制管理起到了重要作用，标志着政府对银钱业发行纸票管理的一个进步。

宣统二年(1910)四月十五日，度支部又奏《厘定兑换纸币则折》，提出19条内容，主要是要将纸币发行权收归中央，将来大量发行纸币时不至于市场混乱，无论什么官商行号，概不准擅自发行、兑换。兑换纸币称为“大清纸币兑换券”，代用国币，从而把纸票发行权集中于国家银行，以便币制的划一。

四、清末新政时期新的税法

印花税是较早移入中国的西方税制的一种。早在光绪十五年(1889)，总理海军事务大臣奕劻为解决海军军费问题，就提出过开征印花税；甲午战争后，御史陈璧等大臣上奏，建议引进西方税制；维新变法期间，康有为曾两次上书，提出征收印花税；光绪二十四年(1898)；使美钦差大臣伍廷芳上奏《请仿行各国印花税折》；之后，著名的江楚会奏第三折中的第8条又提出实行印花税。印花税已经呼之欲出，却因一些大臣害怕引起民间动乱上书反对，光绪二十九年(1903)三月上谕说：“事属创行，恐滋扰累，著从缓办理。”[8]19直至光绪三十三年(1907)十一月初四，度支部上奏《为遵旨研究印花税办法酌拟税则章程折》，才简单地拟定了《印花税则》15条、《印花税办事章程》12条。

在立法设置上，根据日本等其他国家的经验，建议从简，“现拟印花税办法应从宽简入手，疏节阔目。略植初基。但求养成人民贴用印花之习惯，不能骤计国家收入巨款，将来设法推行，逐渐周密，商民既遵循有素，财政自可借以扩充”[7]59。所以，在这样的指导思想下，《印花税则》只有15条。

《印花税则》明确了税则的适用范围、课征对象，规定了印花税票的印制、取得、贴用、注销等方法，基本上具有了法律的规模和实施细则。并要求“各省地方以地方官奏到部发印花后三个月为施行之期，未施行以前，应先由地方官将印花税办法、税则及种类、式样、开办日期，于各府州县之城镇村市详细出示晓谕”[7]64。拟于次年八月在直隶试办后推广，又因准备未绪推迟到宣统元年(1909)正月，由于地方官吏阻挠，终未实施。但印花税却为人所知晓，税法的总体设计业已完成。中华民国成立后，于1912年10月21日公布《印花税法》，并于次年正式实施。

五、清末新政时期财政法规的影响

财政是国家政权的直接经济基础，一个国家的财政法规揭示了它的治国理念。考察清末新政时期财政法规，可以看出，这是一个王朝自上而下的自救改革，因为它在根本上是保护清朝的政权，目的是要加强中央的财权，所以得到了统治者的支持，其推行比政治制度改革要快。在《厘定兑换纸币则例折》中，度支部尚书载泽明确地表示了该则例的立法意图：“现拟将此项纸币一切兑换发行之事，统归大清银行管理。无论何项官商行号，概不准擅自发行，必使纸票于纷纷发出之时，而收中央集权之效。”[14]361由此可以看出，清末统治者制定财政法规的主观目的是为了削弱地方督抚的财力，强化中央集权。虽没能挽救清朝的统治，却在客观上起到了规范政府财政的作用。

清末财政法的制定，总体构成上已初具雏形，客观上有利于财政秩序的建立和完善，使清政府在财政管理上能够有法可依，逐渐向有序化方向前进。

清末新政时期，财政立法引进了西方资本主义特征的法律规范，在法规的制定中体现了中体西用的思想，从而揭开了中国近代财政立法的序幕，诸如银行条例、预决算制度、印花税条例等，在中国都属于首创，具有开创性的历史地位。尽管清末财政立法的动机不纯，并且从理论到法规的具体内容和种类都存在严重的缺陷和不足，已经制定的也没有认真贯彻执行，但客观上促进了近代中国财政管理法制化的转型，有力地推动了财务制度的近代化进程，对民国及以后都产生了深远的影响，大部分被后来的政府所沿用。

[1]上海商务印书馆编译所.大清新法令：第5卷[M].北京：商务印书馆,2010.

[2]周育民.晚清财政与社会变迁[M].上海：上海人民出版社，2000.

[3]周志初.晚清财政经济研究[M].济南：齐鲁书社，2002.

[4]申学锋.晚清财政支出政策研究[M].北京：中国人民大学出版社，2006.

[5]张九洲.论清末财政制度的改革及其作用[J].河南大学学报，2002(4).

[6]陈锋.20世纪的晚清财政史研究[J].近代史研究，2004(1).

[7]上海商务印书馆编译所.大清新法令：第4卷[M].北京：商务印书馆,2011.

[8]上海商务印书馆编译所.大清新法令：第1卷[M].北京：商务印书馆,2010.

[9]刘克祥.清代全史：第10卷[M].沈阳：辽宁人民出版社,1993.

[10]吴承洛.中国度量衡史[M].上海：上海书店,1984.

[11]上海商务印书馆编译所.大清新法令：第8卷[M].北京：商务印书馆,2010.

[12]张家骧.中华币制史(下)[M].北京：知识产权出版社,2013.

[13]张家骧.中华币制史(上)[M].北京：知识产权出版社,2013.

[14]杨端六.清代货币金融史稿[M].武汉：武汉大学出版社,2007.