农地“三权分置”与农民增收研究——以安徽省为例

□辛天明 董文兵

(安徽财经大学经济学院 安徽 蚌埠 233000)

1 文献综述及相关理论

为了收集到最新的资料，掌握最新的数据，了解各种具有建设性参考意见，我们去到了第一线收集资料，在官方网站上寻找最新的咨询报道，查找关于农地三权分置的文献，对资料进行分析后，大致推测我国未来的农村土地发展政策的定位。

现今情况下有两点需要重点关注，第一，农业发展的规模应该有所控制；第二，承包地所能提供的劳动就业岗位是其他行业无法替代的。在着手解决农业问题时，需要注意很多方面的内容，不能孤立地看待问题，对土地制度的思考，对农民的生存问题以及未来的规模性发展，农业现代化的普及都需要考虑。在农业领域，实施“三权分置”可以对土地的灵活运用以及未来的发展提供一个方向，在土地的使用效率和产出率之间需要的是对农业发展模式的根本性变革，在现代化的社会，如何帮助中国特色社会主义现代化发展道路稳定持续的发展，需要不断地进行探索。

我国传统的农村土地产权制度在实施中出现了很多问题，比如说土地的归属问题、权利的划分、分配收益时的比例等，这些都严重影响农业的发展，在经过不断的研究后，发现土地“三权分置”的模式，可以极大地弥补了传统模式的缺陷，给予一种全新的发展思路。但是在实际的运用中会遇到极大的阻碍，在现今中国的法律体系之下，市场经济的的发展所带来的弊端也会阻碍这种超前模式的应用，面临着权利主体划分以及利益分配的问题。

2 安徽省农地“三权分置”现状及存在的问题

通过对我国目前的经济发展结构进行了解可以发现，农业发展带来的GDP增长率为10%，但是在我国的劳动力中有将近2亿的农民从事农业生产，还在使用传统的低效率方式进行劳作。随着现代化农业机器的普及，农业生产的效率不断提高，也就造成农村劳动力的闲置，在这种情况下，为了维持生计，大多数的农民会选择进城务工，但是为了保证自己还有“后路”，并且多一份收入，大多数人会选择出租土地的使用权，定期收取租金，这就给土地“三权分置”政策的实施创造了有利条件。

在2014年，安徽省已经率先进行了试点改革，对土地“三权分置”措施实施的可行性进行探索，了解其是否适合推广，改革所带来的红利是否具有可持续性、农业保护制度的实施是否有影响、对城乡建设的未来发展是否有促进作用。

但是由于我国的国情，也可以清楚认识到“三权分置”政策的实施会遇到很多阻碍和干扰因素，主要存在于以下几个方面：

2.1 经济上：各级权利主体的市场化博弈致使利益关系失衡与土地用途变更

在市场经济的主导之下，“三权分置”制度势必会受其影响。涉及到利益的时候，各方都会站在自己的角度上，对各种实施方案之间的利弊进行综合的考量，都希望在有限条件下，得到更高的利润。但是在实际的生产中，只有经营权的不断流转可以产生可观的收益，而其所有权和承包权，只能给其所有者带来土地所有权的有效判别，并不能获得收益，在此时，这两种权利就显得次要。在市场经济的发展中，权利主体的分配是各方关注的重点，由此，经营权的归属和分配就显得更为重要，并且经营权流转速度的不断加快，对农业的可持续发展还有着重要的影响。当经营权的转让成为合法并且程序简便时，就可以将连片的土地进行整合管理，来保证现代化的机器的合理利用，从而提高农业生产效率。在实际的生产经营中，为了在一定规模的土地上获得更高的利润，生产者会更加需要在单位面积种植产生更多利益附加值的作物，此时，经济作物的种植规模会不断增加，这对粮食作物的生产面积造成了极大的威胁，如果任由这种情况不断发展下去，并且没有有效的方式可以让每667m2产的粮食作物产出增加，那么对我国的粮食安全会有很大的影响。

2.2 制度上：农地“三权分置”存在立法缺陷，政策缺乏协调

虽然现今农地的“三权分置”制度政策在社会上得到了一定的认可，国家也出台了相关的政策措施试图对其进行保护，但是由于我国特殊的国情，并没有在国家法律层面对这一制度进行规定，这就意味着在实施过程中会出现很多不确定因素产生阻碍。我国现如今的法律《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》较为陈旧，并未进行更新，这其中并未对土地的所有权、承包权以及经营权实际包含的内容进行规定。但是在实际操作中关于抵押时涉及到的权利、利益的分配需要给予关注。

某一制度的创新需要政策措施进行相应的调整，彼此相互适应才能更好地实施，“三权分置”这一制度有其独特之处，能够适应我国现今的社会状况。现今施行的粮食补贴政策和农业资源综合补贴政策实施的初衷，是给予农民一定的现金奖励，可以让其得到补贴，激励其进行农作物的种植。但是随着农业经营权的不断流转，农作物的管理主体的决定会影响很大面积土地的农作物种植品种，此时，国家的补贴应该分给哪个主体就成了问题，无法发挥其激励作用的政策，就是不适合社会发展的陈旧政策，应该及时进行调整。

2.3 机制上：配套机制不健全造成经营权的权能实现受限

在实行“三权分置”制度时，想要实现经营权权利的实现有以下几个问题需要解决：第一是制度的缺陷。由于是较为创新理念，实施时会产生很多制度上的问题，会阻碍其发展脚步。在多年前我国就已经进行土地承包经营权的流转。但是由于土地自身存在的特殊性质，在实际的流转中，权利的归属以及利益的分配都是需要关注的问题。第二，对经营权的权利进行确认过程较为繁琐。在我国现今实施的法律体系中，土地的承包权可以进行确认，权利的划分和利益的归属也比较清晰，但是由于经营权权特殊的流转性质，导致其在实际的操作中，并不能及时进行确认处理，一旦出现纠纷，无法根据现有的法律体系作出较为合理的判决，可能会损害很多人的合法权益。第三是无法对经营权的抵押进行专业判断。国家的“三权分置”制度中有明确的规定，农村土地的经营权可以进行抵押，但是这一过程的实施存在很多可预知以及不可预知的风险存在着，比如说，进行经营权流转的双方如何对土地进行定价，评估时采取的双重标准会影响交易结果。

3 安徽省农地“三权分置”促进农民增收的路径

3.1 转变思想观念，树立统筹兼顾发展观

在现今中国，城乡一体化的发展趋势是时代潮流，也是现今的需要，社会主义新农村建设的推进也存在很多阻碍因素，在精神层面上的提高是最艰辛的，想要转变人们的想法是未来工作的难点也是重点，城乡统筹发展需要在以下两个方向努力。第一，城乡统一发展是自然而然的过程。当我国经济建设达到一定水平，城市和农村之间差距会自然而然地变小，最后消除差距，但是实际上，这种理念并不符合实际，只有将旧的，不符合时代发展的制度废除或者添加新的内容是无法获得发展。第二，“重城轻农”的观念还在影响着人们的就业选择。在选择未来的就业方向或者投资目标时，通常会选择城市进行发展，在农村地区的发展机会还是少，不利于长远的就业选择。

想让城市和农村的发展差距缩小，可以从多个角度下手，全面进行扶持。首先需要考虑的农业的产值，如何在可持续发展的前提下，让农业的发展保持稳步增长，让农民获得更丰厚的回报，满足生存需要。城乡居民间的收入差距缩小之后，群众的生产积极性提高，可以推动经济的可持续发展。发展产业时，应尽量选择新型环保高产出的行业，避免传统的资源型产业对资源的粗暴利用，在发展经济的同时，营造一个优美的生态环境。

3.2 加速农村土地流转，产生规模效益

在现今市场经济不断发展的今天，很多传统的经营模式并不能适应愈加复杂的经济形势。但是当零散的土地数量过多，大规模的现代化机械设备无法引进，推行现代化的农业生产模式阻碍重重。在现代化不断发展的今天，农民投入同样多的劳动力却无法获得相应的报酬，当产出有限时，自身的生产规模较小，投入大量成本引进的技术不划算，相当多的农民会继续选择使用传统的方式进行耕作。农地流转制度的可操作性是应该给予关注的重点，其主要影响着农业现代化的健康发展。

在查阅资料后我们可以了解到安徽省土地的总面积约为599万hm2，这其中的土地流转面积为22万hm2，是总面积的3.6%，当产生土地流转行为时，所涉及到的农民为99.3万户。在农村，人们会使用很多种方式处理土地的归属权，比如说进行土地转让、转包、互换、租赁以及委托经营等方式这其中，转包、委托经营和返租倒包以及土地入股的方式应用频率较高，其占全省土地总面积的比重分别为35.1%、16%以及0.9%。

在对安徽省现如今的土地使用以及流转情况进行了解后可以发现，使用这种方式的农民数量较多，但是同时，流转后的土地还是处于零散的状态，其流转周期较短，并且分散的经营模式无法引进先进的现代化机械，从而实现规模化经营，但是整体的发展方向是正确的，在不断总结经验，及时对其内容进行有效补充之后，当地农业会有更好的发展。

4 进一步加快全国及安徽省农地“三权分置”进程的对策

对于国家来说，农村土地产权制度的改革是建设中应该给予较多关注的部分，其发展不止是农村土地的发展问题，要对城乡之间的发展状态和产业的发展进行综合的测评。对国家整体的政治经济文化水平进行测评后，才可以试探性地进行政策的转变，在我国的基本国情的影响下，政策的制定应充分听取群众的意见，实现可持续的发展。

4.1 完善法律体系，加强政策协调，突破制度性障碍

任何制度在实施之前，都应有相关的法律政策作为保障。在《物权法》中有条款指出，农村土地的所有权，承包权以及经营权之间详细的权利义务的划分，给其实际的操作指出了明确的目标。建议应在《物权法》的基础上，对《农村土地承包法》以及《土地管理法》进行修改，增加一部分实用性更强的内容。在对我国的法律体系进行梳理时可以清楚地看到，在农村土地经营权方面，并没有明确的法律条文，这就留下了一个发展隐患。这就启示了研究人员应该在制定法律方面下功夫，弥补空白。可以从以下几个方面着手：经营权的主体范围应该放宽限制，对社会各阶层人士都应进行考虑，只有在不断的试验中才会有更加清晰的判断，集体经济组织、农民农业合作组织、某一行业的大户，具备专业经验的农业企业等，都有其各自的优势，可以在某正程度上移动农业经济的发展；对抵押的期限时间进行调整，只有对时间进行限定之后，才能有效激励民众将经营权利进行转让，加快这一制度的推进。

国家实行农业补贴政策的初衷，是激励农民从事农业生产工作，希望通过这种方式让农民的生产积极性提高，为此，国家下发的补贴类型较多，形式也较为丰富，希望可以最大限度将补贴进行下发；想要解决土地的权利归属问题不仅仅要从制度上着手还需要在医疗卫生领域、教育等方面进行资源的倾斜，使城乡之间的差距缩小，才能从根本上解决农业问题。

4.2 完善配套机制，实现经营权的抵押权能

土地所拥有各项权利中，经营权的可抵押性是研究人员应该给予关注的，并且实际中所包含的意义也更加丰富，在实际的操作中还是存在着缺陷，需要对经营权抵押机制进行有效补充。可以从以下几个方面入手，第一，在进行经营权的流转时，需要对其所涉及到各方面进行全面的评估，对经营权的流转制定相关的体制，保证实施效果。第二，在对土地的经营权进行转让时，如何让双方对所交易的土地有全方位的了解，这就需要第三方专业的机构进行检验，对土壤的肥力、受污染程度、酸碱度指标等进行测量，保证双方获得更加具有信服力的检验报告，推动经营权的顺利流转。第三，在将经营权进行抵押时，会产生一系列的物权转让问题，在出现问题需要进行偿还时，应该对各项权利的拥有者，的偿还顺序进行规定，防止出现争议，建议顺序为收益权、使用权、占有权以及处分权。在实际的经营中难免会出现不理想的情况，当需要进行偿还时，如何将土地所具有的各项价值进行最优化处理，可以先使用土地上的附着物的收益权进行偿还，当其价值不足时，对土地的其他权利进行处理，希望能在一定程度上解决实际的经营问题。

4.3 加强经营权流转监管，保障农民利益，严控农地用途

第一，经营权进行流转时，价格的波动。在市场经济不断繁荣的今天，任何的政策变化和供求关系变动等都会影响到农村土地经营权价格的变化，在这种情况下，不能单靠市场的自我调节作用，而应该实施国家的政策手段，出台措施保证其价格的稳定。现今可以使用动态的价格制定方式，当经营权初次进行流转时，应该足额进行交易，保证经营权的完整性，避免产生更多的纠纷，在后续的流转过程中，可以使用灵活的方式，根据市场上的实际定价进行浮动性的调整。

第二，对经营权的流转期限应有一定的限制。农作物的生长需要时间，如果在农业上投入了大量的资金，那么就意味不能在很短的时间内产生利润并且得到回报，在进行农村土地流转时，需要对流转期限进行明确的规定，这样可以让投资获得更好的规划。农业税生产的特殊性决定了其时间段的设置应和实际结合起来。根据不同农作物的生产周期，在保证投资能够收回，并且可以在最大程度上获得利润，还不影响资金使用的灵活性的前提下，可以考虑将期限设置为5年，经营主体在经营期内，可以对土地的实际情况，进行更加综合性的考察，并确定是否要继续经营，可以在合同到期前两年内提出自己的想法，决定是否续约。

第三，对经营权的主体资格进行严格审查。在市场经济的主导下，经营权的流转需要对持有工商资本的主体进行审查，可以从以下几个方面入手，其自身的经营状况、在以往的经营活动中是否自觉遵守行业规则和法律政策，其自身实力是否有资格进行农业生产经营活动，只有相关审查机制健全，审查机构对其资格进行认定后，才可以进入到农业生产经营中，并且在实际的运营过程中需要对土地的实际用途、经营状况进行持续地追踪调查，才能在最大程度上保护农民的利益。

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