论公安行政执法信息公开中权利主体行为的规范——基于一起典型案例的思考

自2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），是我国信息公开领域第一部全国性的行政法规，在我国政府信息公开发展历史上具有里程碑的意义。2013年1月1日起施行的《公安机关执法公开规定》（以下简称《规定》），是我国第一部关于公安执法公开的部门规章。2017年6月，国务院为解决《条例》实施过程中遇到的新问题，出台了《政府信息公开条例（修订草案征求意见稿）》（以下简称《意见稿》），面向社会征求意见。2018年8月，公安部又对《规定》进行了修订，并于2018年12月1日起施行。随着我国政府信息公开工作的不断推进，公安执法信息公开已成为我国当前法治政府建设中的一个热点。

政府信息公开法律关系的主体包括申请人、行政机关、第三人等，其中行政机关是义务主体，申请人是权利主体。有学者认为“信息公开法的核心，就是信息公开法律关系的主体”，①向后东：《信息公开基础理论》，中国法制出版社2017年版，第114页。因为信息公开法要处理的核心问题就是通过对主体之间的权利义务关系进行调整来实现对法律关系的调整。在公安行政执法信息公开的法律关系中，公安机关作为具有刑事执法和行政执法职能的行政机关，承担着信息公开的义务，是公安行政执法信息公开的义务主体，申请人作为行政相对人，是公安行政执法信息公开法律关系的权利主体。本文由于篇幅所限，只对申请人，即权利主体的行为规范进行研究。

当前，在公安行政执法信息公开的实际运行中，权利主体面临着两个突出问题。其一是行政机关以申请人要符合“生产、生活、科研等特殊需要”（一般简称为“三需要”）为由，尽量规避信息公开的责任，由此导致申请人的申请资格受到限制，公民的合法权益得不到保障；其二则是一些申请人在申请公开公安行政执法信息的过程中存在着重复申请、多次申请等问题，造成申请权滥用。由于缺乏相关的法律依据，公安机关对这两个突出问题缺乏有效的应对措施，从而导致执法信息公开不能满足公民需求，由此引发行政复议或行政诉讼。本文拟通过对典型案例的深入剖析，以期为该问题的解决做出有益探索。

一、案件回顾与问题的提出

2014年2月21日，陈某某与他人发生纠纷并受伤，随后向南通市公安局崇川分局（以下简称崇川分局）报案。后因不满崇川分局对此次报警的处理结果，于2014年2月25日至9月30日间先后15次就该事项向崇川分局申请公开其在事发当日报警的《接处警登记表》以及相关调查材料。其中，仅单独申请公开《接处警登记表》就有3次之多。在此期间，崇川分局仅针对其于5月5日提出的请求提供了《接处警登记表》，而对其余14次申请均提供了书面的《政府信息公开申请答复书》，告知陈某某不再重复提供其所申请的信息。

之后，陈某某因不满崇川分局的答复，先后两次分别以“崇川分局不履行法定职责”“不服其提供的书面答复”为由将其作为被告诉至法院。法院经审理认为，原告主观上的目的不是因为“生产、生活、科研等特殊需要”（以下简称“三需要”），其客观方面的行为属于“同一申请人就同一内容反复提出公开申请”，因此不受《条例》保护，不属于行政诉讼的受案范围。据此，法院两次均裁定驳回起诉。

可以看出，法院的裁定主要是基于两个观点：一是认为原告提出信息公开申请的主观目的不属于“三需要”的范围，而“三需要”规定在实质上涉及的是权利主体的申请资格问题。政府信息公开的立法本意是为了保护公民的知情权，但在实践中，申请人认为自己申请的信息符合“三需要”规定，而公安机关则经常以申请人不符合“三需要”为由拒绝提供应当公开的政府信息，从而引发纠纷；二是法院依据《条例》及国务院办公厅发布的《政府信息公开条例若干意见》第13条的规定，认为原告人陈某某就同一事项向同一行政机关反复提出政府信息公开申请的行为，只能视为是一种申诉行为，公安机关可以不依《条例》对其作出答复。据此，法院判定陈某某不能对崇川分局的书面答复提起行政诉讼，因为其认为崇川分局的重复处理行为没有进行实质性审查并作出实质性决定，对当事人的权利义务也产生不了任何实际影响，不会形成新的行政法律关系，反倒是陈某某滥用了法律赋予公民的知情权。同时，根据《政府信息公开司法解释》（以下简称《解释》）的相关规定，该案并不属于行政诉讼的受案范围。此外，法院还认为原告出于非理性动机多次就同一问题向人民法院重复提起行政诉讼的行为属于滥用诉权，也违背了“一事不再理”的诉讼原则。因此，参照《民事诉讼法》第13条关于诉讼“应当遵循诚实信用原则”的规定，最终驳回了原告的诉讼请求。

二、公安行政执法信息公开权利主体问题分析

从上述案件中可以看出，在公安行政执法信息公开的权利主体方面突出存在着“三需要”规定的适用和申请权滥用等两个问题。

（一）“三需要”规定的适用问题

前文中已经提到，“三需要”问题的本质就是关于申请人的资格问题。其适用的法律依据如下：一是《条例》第13条之规定：“除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要向行政机关申请获取相关政府信息”；二是国务院办公厅《关于施行政府信息公开条例若干问题的意见》中的规定，即行政机关对不符合“三需要”的政府信息，可以不予提供；三是《解释》中的规定，即行政机关以不符合“三需要”为由不提供政府信息的，人民法院可以要求行政诉讼原告方对特殊需要事由作出说明，如原告不能合理说明申请获取政府信息系根据“三需要”而为，且行政机关也是据此不予提供的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。

笔者分析发现，以上法规在“三需要”规定的适用方面存在矛盾。《条例》第13条虽然规定了“生产、生活、科研等特殊需要”，但第20条第2 款却只要求申请人提供姓名或名称、联系方式、信息内容的描述、公开的形式和要求，并未要求申请人具体说明申请公开的理由，由此会造成申请人、行政机关和法院在理解该条款时存在分歧。申请人依据《条例》的规定，认为只要属于“三需要”就可以申请信息公开，而生产、生活、科研等特殊需要的范围由于法律无法进行限制，内容非常广泛，且不需要提供证明责任，因此只要其主观上认为有需要就可以了；行政机关在面对诸多申请时，也依据自身的判断，认为申请人不符合“三需要”，就可以据此不予公开，由于没有相关的认定细则，从而导致其自由裁量的空间很大，规避了信息公开的责任；法院依据《解释》来进行裁决，认为行政机关如果是因为申请人的主观目的不属于“三需要”而拒绝公开信息的，应承担相应的举证责任，但现实中这种证明的难度很大，因而行政机关面临较高的败诉风险。

曾有学者筛选了99 件因“三需要”规定适用问题而引发的行政诉讼案例进行分析，发现实践中行政机关以申请人不符合“三需要”规定为由不予公开的案件数量呈上升趋势，并总结得出行政机关主要从申请人、申请信息、申请目的、信息用途、时间、申请人利益、证明角度等七个角度寻找对申请人所申请的信息不予公开的理由。但在诉讼审理环节，法院则主要从信息与申请人自身生产、生活需要是否有关联的角度，区分出四类情形来判断行政机关拒绝公开的理由是否正确。其中，第一类是属于应主动公开的信息，即不需要申请人证明与“三需要”规定相符；第二类是行政机关在庭审中主张申请公开的信息和“三需要”无关，但在答复过程中却未援引相关的依据；第三类是法院认为申请公开的信息与申请人自身生产、生活、科研具有关联性，从而推翻了行政机关认为不符合“三需要”规定的主张；第四类是法院认为行政机关提供的证据无法支撑其认为的“三需要”的主张。该学者还进一步指出适用“三需要”规定的难点在于三个方面：一是申请人在提交申请时是否必须提交相关条件仍不明确；二是主动公开的政府信息是否应符合“三需要”规定存在分歧；三是“三需要”在实践中的判断标准不统一，不好把握。①肖卫兵：《政府信息公开热点专题实证研究》，中国法制出版社2017年版，第84页。

另有学者通过对一起公民向公安机关申请查阅并复制某楼房审核批准门牌号引发的信息公开诉讼案件进行研究后认为，“三需要”规定面临适用的规范困境和实践困境。规范困境是指对公民而言，很容易找到“三需要”所指涉的需要，但对行政机关而言，要证明公民申请的信息不属于“三需要”范围则很难；实践困境是指如果行政机关在申请人提起行政诉讼前不予公开的理由不是“三需要”规定，则起诉后行政机关不得以“三需要”规定作为答辩的理由，否则构成违反法定说明理由义务，将面临极高的司法审查败诉风险。②李洋、刘行：《行政机关败诉案例判解研究》，中国法制出版社2016年版，第281-286页。

还有学者认为，“信息公开申请人一般不受资格条件限制”，③向后东：《信息公开基础理论》，中国法制出版社2017年版，第115页。并从必要性和可行性两方面作了深入的阐述。从必要性来看，申请人申请政府信息公开是具体的行政行为，申请后，行政机关应进入实质性审查，然后作出相关处理决定。如果出现异议，则进入信息公开的法律救济程序。当然，如果设定了申请人的资格条件，则在进入实质审查前还要作出一个程序性处理，以决定是否进入实质审查。这样，就需要一个程序性的救济，其没有实质性意义。从可行性来看，信息公开制度设计的目的是保障公民的知情权和监督政府。在这种开放式的法律关系中，很难对申请人的资格条件进行设定。此外，对外国人的申请资格而言，除了在语言方面和邮寄方面有极少的要求外，基本没有限制；对未成年而言，出于保护其合法权利的目的，在某些时候其权利应由法定代理人行使。

结合上述学者的分析可以看出，由于“三需要”规定本身存在内容宽泛，相关法律法规未加以规制，实践中极易造成公民、行政机关以及司法机关因立场不一致而导致“三需要”的认定标准不统一的矛盾。因此，在《意见稿》中和修订《规定》过程中要予以重视解决，既要消除法律规定的矛盾，又要最大限度保障公民对公安行政执法信息公开过程的知情权。

（二）申请权滥用问题

政府信息公开制度设计的初衷是保障公民的知情权，但由于制度设计不够科学合理，因而随着政府信息公开实践的发展，申请人滥用申请权现象有所滋长。其突出表现为申请人大量、反复提交申请的行为。据统计，“截止2013年底，在31 个省级政府办公厅中，有21 个出现滥用申请权的现象，占比68%。”①向后东：《信息公开申请权滥用：成因、研判与规制》，《人民司法》2015年第15期。这造成行政机关不堪重负，只能采取办法找各种理由拒绝申请人的要求。申请人在得不到满意的结果后，又采取申请行政复议或提起诉讼的方式给行政机关施压。

最具代表性的便是江苏南通陆红霞申请信息公开案件。该案当事人因拆迁安置补偿问题，在一年之内向当地多个部门提出94次信息公开申请，之后因不满行政机关的答复，又申请了39次行政复议和36次行政诉讼。该案也被2015年最高法院公报案例收录。在此案中，“滥用诉权行为”被首次引入到政府信息公开行政诉讼中。可见，面对日益增加的信息公开行政诉讼，法院也不堪重负。因《行政诉讼法》中并无滥用行政诉权的规定，法院只能选择参照《民事诉讼法》中关于诚实信用原则进行裁判。该案的判决在学界引起激烈的争论，支持方站在行政机关和司法机关的立场，认为滥用申请权和滥用诉权的行为会造成行政资源和司法资源严重浪费，此举有利于保护有正当需求的申请人的正当权益；反对方学者认为，“法院在没有法律明文规定的情况下进行裁定，认为这是‘越界’的审判权。”②梁艺：《滥诉之辩：信息公开制度异化及其矫正》，《华东政法大学学报》2016年第1期。

虽然法院判决引发了激烈争论，但是却给我们解决滥用申请权的行为提供了一条解决思路，既然法院可以认定其滥用诉权，公安机关也可以对不符合申请信息公开立法目的，重复提起信息公开申请的行为认定为滥用申请权，据此决定不予公开。

有学者从宪法运行的角度对此进行了分析。其认为，我国现行的政府信息公开制度混淆了有关宪法体制组织和运行的“人民—人大—政府”之主权逻辑与“政府—公民”之治理逻辑。在主权逻辑下，人民选举代表组成人大，政府由人大产生，对人大负责，向人大报告工作，人大有权代表人民要求政府公开政府信息。在治理逻辑下，政府因职权行使与公民形成具体的行政法律关系，二者之间发生利害关系，行政机关应当向公民公开政府信息，公民也有权向政府申请公开，如果政府不履行相关义务，公民有权进行权利救济。主权逻辑为治理逻辑输送正当性，治理逻辑为主权逻辑实现价值性。但纵观我国政府信息公开制度，《条例》违反了国家机构分工原理，混淆了作为主权者的“人民”与作为治理对象的“公民”，将二者混为一谈，忽略了人大职权分工，导致《条例》与宪法体制脱节。因此，产生了政府信息公开过程中的双重困境：一方面因涉及公共利益的信息缺乏人大理性的过滤，政府受职权所限，无力满足公众的信息需求；另一方面，因政府缺乏制约和监督，造成信息公开中的越权恣意的后果。③秦小建：“政府信息公开的宪法逻辑”，《中国法学》2016年第3期。

也有学者在分析了日本、英国、美国等国经验的基础上，提出我国应对滥用信息公开申请权进行法律规制的建议。④王学栋、赵小静：《滥用政府信息公开申请权行为的法律规制》，《中国石油大学学报》2018年第1期。有的则认为，我国信息公开面临“信访化”的趋势。原因在于：一是《政府信息公开条例》定位偏失；二是我国信息公开制度不完善；三是行政纠纷化解渠道不通畅。所以，应从这三方面采取措施应对。①郑涛：《政府信息公开中非正常申请行为研究——基于中国裁判文书网案例的实证分析》，《电子政务》2016年第8期。还有学者通过研究外国关于申请权滥用的法律规定，将规制申请权滥用行为的立法模式分为基于政府信息公开申请角度、基于政府信息公开申请及所申请的信息角度、基于政府信息公开申请人角度三种，并在此基础上提出我国申请权滥用行为规制的完善建议。②肖卫兵：《论政府信息公开申请权滥用行为规制》，《当代法学》2015年第5期。

由此看来，公民滥用申请权的原因是多方面的，需要通过《条例》的修改，使之与行政法、宪法等上位法相衔接得到解决。同时，还要修订信息公开相关具体制度，畅通信息公开争议解决渠道，从而消除信息公开法与上位法的矛盾，保证我国法律体系的统一。

三、对公安行政执法信息公开权利主体行为的规范完善

（一）对适用“三需要”规定的规范完善

面对实践中出现的“三需要”规定适用难题，《意见稿》取消了现行《条例》第13条规定的关于公民、法人和其他组织申请获取政府信息应“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”的规定。修改的初衷在于“三需要”不符合《条例》保障知情权的宗旨，并在一定程度上限制了知情权。

但在笔者看来，在现行条件下取消“三需要”规定，还值得商榷，因为这可能导致信息公开数量剧增，使行政机关疲于应付。有学者认为“三需要”在遏制过度申请中发挥着一定的作用，滥用申请权会导致宝贵的行政资源被浪费，因此应当让申请人承担必要的说明义务。③余凌云：《政府信息公开的若干问题——基于315 起案件的分析》，《中外法学》2014年第4期。还有的学者认为“三需要”规定可以适用，但需符合相应的条件：一要以行政程序适用为前提，即以“三需要”规定作为政府信息不予公开的理由时，应在时间、方式等方面对行政机关作出规制；二要对申请人进行解释和指导，以避免后续的异议或纠纷；三要在司法审查时合理分配举证责任。④李洋、刘行：《行政机关败诉案例判解研究》，中国法制出版社2016年版，第283-284页。

综合上述观点，笔者认为“三需要”规定不是不能用，而是要会用。只要用得好，就可以避免取消“三需要”规定所带来的弊端。因此，建议在修改《条例》过程中从以下两方面进行完善：一是不取消原有规定，同时增加相关的适用条件，在申请人提交申请时增加其应对所申请公开信息进行合理说明的要求，以为行政机关判断是否公开信息提供参考；二是要求行政机关在决定不予公开信息时承担作出合理解释说明的义务，必要时还要进行论证，以避免行政机关以不符合“三需要”规定为由答复申请人的随意性。这样既能保障公民的合理的申请权，又能防止行政机关滥用“三需要”规定逃避信息公开责任。

（二）对申请权行使的规范完善

为解决实践中出现的滥用申请权行为，《意见稿》增加了相关规定：行政机关对不属于信息公开范围，如信访、投诉等事项，可告知申请人不予处理；对反复、大量提出申请，影响行政机关正常工作的，应当告知申请人不予重复处理；对申请大量政府信息的，可以延迟答复并告知申请人。这些规定都是在总结十年来我国政府信息公开实践经验的基础上形成的，很有针对性。笔者认为，重复申请不能简单认定为滥用申请权，但大量、反复的申请就可能构成滥用申请权。目前，这方面的规定还是不够细致，我们还应该从以下几方面进行完善。

第一，建议对滥用申请权行为的认定要出台相应的标准。该标准不能太低也不能太高，既要防止政府部门滥用权力以各种理由不公开信息，从而限制公民的知情权；同时，又能有效防止申请人滥用申请权的行为。当前我国没有这方面的先例，建议可以借鉴日本等国的经验，细化关于信息申请权行为认定标准的做法，从申请人的情况、申请的信息、申请的次数、申请行为是否合法合理、目的是否正当等方面综合判断。

第二，对现行的申请程序进行完善，将滥用申请权作为程序性不予公开的理由。例如，英国对于滋扰信息公开的申请，规定公共机构无需履行公开的职责；对申请人重复要求公开已经处理过的类似信息，规定公共机构无需再次处理，但经过合理时间间隔的除外。这样，可以通过设置合理的程序来缓解行政机关的压力。

第三，不断加大主动公开力度。主动公开与依申请公开只是公开的形式不同而已。行政机关在日常工作中，如发现依申请公开的信息符合主动公开条件的，应及时将其转化为主动公开信息，以后只需告知申请者主动公开信息的查询方式即可。

第四，建立符合我国国情的申请收费制度。现行的《条例》规定申请政府信息公开不收取费用，公民申请信息公开的成本几乎为零。无成本申请的弊端主要是诱发申请的随意性，以致滥用申请权的现象越来越多。对此，建议借鉴美国信息公开的做法，由政府信息公开主管部门会同财政主管部门，对信息公开收费的标准、项目、减免政策等进行规定，这样在一定程度上能起到预防滥用申请权的效果。