会计专业技术人员继续教育规定的主要变化及改进建议

计 萍

（陕西省汉中市气象局， 陕西 汉中 723000）

引言

继续教育制度是我国职业资格管理制度的重要组成部分，是确保专业技术人员不断更新业务知识、提高业务技能、改善知识结构、增强专业胜任能力的重要手段。参加继续教育，既是专业技术人员的权利，也是必须遵从的义务。按照《会计法》的要求，财政部于1998年1月印发《会计人员继续教育暂行规定》，经2006年、2013年两次修订，建立起以会计从业资格证为基础的继续教育管理制度，促进了会计人员继续教育工作的规范化与制度化。

2015年8月，人力资源和社会保障部发布了《专业技术人员继续教育规定》（第25号令），对专业人员继续教育的原则、管理体制、内容和方式、组织管理等作了进一步规范。2016年12月，该部公示的国家职业资格清单目录中，取消了会计人员从业资格证书（2017年9月最终公布的目录清单中，会计职业资格作为暂保留事项，待《会计法》修订后再予调整）。为适应新的形势，2017年6月，财政部拟定了被网上称之为“最严继续教育”的《会计专业技术人员继续教育规定（征求意见稿）》[1]（以下简称“意见稿”）征求意见。

会计专业技术人员继续教育，覆盖国家机关、社会团体、企业、事业单位和其他组织，与所有会计人员都息息相关，需要引起大家关注。为此，笔者对意见稿的主要变化进行了梳理，并提出了改进建议。

一、主要变化

（一）章节条目。与2013年印发的《会计人员继续教育规定》（以下简称“旧规”）比较，意见稿的体例和主要框架与旧规相同，包括总则、管理体制、内容与形式、学分管理、机构管理、师资与教材、监督与检查、附则等8章。条文顺序和主要内容也基本相同，只是在第二章“管理体制”的部门职责部分合并减少了1条，第七章“监督检查”增加了继续教育与使用晋升挂钩、第八章“附则”增加了“会计专业技术人员”的解释等2条，共39条。

（二）适用范围。旧规为《会计人员继续教育暂行规定》，意见稿为《会计专业技术人员继续教育规定》，在名称上将“会计人员”变更为“会计专业技术人员”，与《专业技术人员继续教育规定》（人社部令2015年第25号）保持了一致。旧规第六条规定：“会计人员继续教育的对象是取得会计从业资格的人员。”而意见稿第三十七条则规定：“本规定所称的会计专业技术人员，包括：(一)持有会计专业技术资格证书的会计人员;(二)持有会计从业资格证书且从事会计工作的会计人员;(三)其他从事会计工作的会计人员。”持有会计专业技术资格证书以及从事会计工作的会计人员（不论是否持有会计从业资格证书），都是继续教育的对象。

（三）管理体制。与旧规用七、八、九条分别详细规定财政部、省级财政部门以及中央主管单位和新疆生产建设兵团财务局管理会计人员继续教育的职责不同，意见稿第七条提出继续教育工作实行统筹规划、分级负责、分类指导的管理体制，第八条对人力资源社会保障部、财政部以及县级以上地方人民政府人力资源和社会保障部门、财政部门的管理权限进行了划分，不再详细罗列每级财政部门的详细职责。中央和地方人民政府人力资源和社会保障部门对全国和本地区会计专业技术人员继续教育工作进行综合管理和统筹协调，财政部负责制定全国会计专业技术人员继续教育政策，监督指导全国会计专业技术人员继续教育工作的组织实施，地方人民政府财政部门负责组织实施和监督检查本地区的会计专业技术人员继续教育工作。

相应地，意见稿在继续教育的形式方面增加了人力资源和社会保障部门组织以及认可的会计类知识大赛、其认可的继续教育机构组织的培训；继续教育机构管理方面增加了充分发挥人力资源社会保障部门专业技术人员继续教育基地等教育资源的主渠道作用方面的内容。同时，将国家机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局等中央有关部门组织的高端会计人才培训列入继续教育的培训方式。

（四）学习内容。与旧规不同的是，意见稿第十条明确提出了继续教育“包括公需科目和专业科目”。后面列举的学习内容“主要包括会计理论、政策法规、业务知识、技能训练和职业道德等”，与旧规一致。

（五）学分管理。将每年参加继续教育取得的学分不得少于24学分提高到90学分，并规定专业科目一般不少于总学分的三分之二。相应调整了参加职业资格考试、高端会计人才培训、发表论文和承担课题等方面的折算标准。

（六）激励与惩戒。意见稿增加了继续教育与使用、晋升相衔接的激励机制方面的内容，要求用人单位应当“把会计专业技术人员参加继续教育情况作为会计专业技术人员考核评价、岗位聘用的重要依据”，并明确会计专业技术人员参加继续教育情况，应当作为聘任会计专业技术职务或者申报评定上一级会计专业技术资格的重要条件。重申了加强对继续教育情况的监督与检查，作为会计专业技术人员参加先进会计工作者评选的依据之一；对未按规定参加继续教育或者参加继续教育未取得规定学分的会计专业技术人员，责令其限期改正等方面的内容。

（七）权利保障。意见稿在保留旧规 “会计专业技术人员享有参加继续教育的权利和接受继续教育的义务”的同时，增加了“用人单位应当保障本单位会计专业技术人员参加继续教育的权利”的规定。按照《专业技术人员继续教育规定》（人社部令第25号），国家机关的专业技术人员参加继续教育所需经费应当按照国家有关规定予以保障，企业、事业单位等应当依照法律、行政法规和国家有关规定提取和使用职工教育经费，不断加大对专业技术人员继续教育经费的投入。

（八）其他。为适应会计从业资格证取消的实际，意见稿对会计专业技术人员所属继续教育管理部门跨省级管辖范围发生变化的，规定当年度继续教育学分可合并计算，取消了会计从业资格证调转登记时继续教育学分管理的规定。意见稿还对师资管理方面进行了完善，要求继续教育机构应当按照专兼职结合的原则，聘请具有丰富实践经验、理论水平高的业务骨干和专家学者，建设继续教育师资队伍。

二、改进建议

（一）指导原则应注重实效

对继续教育工作应当遵循的基本原则，意见稿的表述基本与旧规一致。近年来，会计专业技术人员教育工作取得了显著成绩，但也暴露出未充分考虑会计人员不同水平、不同岗位需求显著差异的实际情况，出现了培训内容与实际工作脱节、不注重实用、影响继续教育效果等方面的问题，基层会计人员反映尤为普遍。

本意见稿第四条第一项原则提出了“按需施教”，但具体内容着重强调的是提高会计人员的能力问题。建议将此内容与 “突出重点，提高能力”原则后的内容进行整合，增加“按需施教，注重实效”原则，技能性的职业教育与知识性的素质教育相结合。突出适应岗位需要，联系实际工作，增强解决实际问题的能力，并在继续教育机构、师资、教材等方面有所体现。建议将前两项原则修改为：

1.按需施教，注重实效。会计专业技术人员继续教育面向会计专业技术人员，适应岗位需要和职业发展的要求，进一步改善会计专业技术人员知识结构，增强解决实际问题的技能。

2.突出重点，提高能力。把握会计行业发展趋势和会计专业技术人员从业基本要求，全面提高会计专业技术人员整体素质，引导会计专业技术人员更新知识、拓展技能，提高专业水平，突出提升会计专业技术人员专业胜任能力。

（二）学习内容要统筹兼顾

《专业技术人员继续教育规定》（人社部令第25号）第七条规定的“公需科目包括专业技术人员应当普遍掌握的法律法规、理论政策、职业道德、技术信息等基本知识”，侧重于宽口径的素质教育和通识教育；“专业科目包括专业技术人员从事专业工作应当掌握的新理论、新知识、新技术、新方法等专业知识”，更着重于技能教育。

而本意见稿第十条对公需科目和专业科目进行了笼统描述：“会计专业技术人员继续教育内容包括公需科目和专业科目，主要包括会计理论、政策法规、业务知识、技能训练和职业道德等。” 学习内容、学分管理方面的规定，也基本沿袭旧规，内容更侧重对会计专业方面的要求，与人力资源和社会保障部要求的“专业技术人员普遍掌握”的公需科目培训内容要求有一些差距。

（三）管理体制要衔接到位

《专业技术人员继续教育规定》（人社部令第25号）规定：“人力资源和社会保障部负责对全国专业技术人员继续教育工作进行综合管理和统筹协调，制定继续教育政策，编制继续教育规划并组织实施；县级以上地方人力资源和社会保障行政部门负责对本地区专业技术人员继续教育工作进行综合管理和组织实施。”对行业主管部门的职责进行了原则规定，“在各自职责范围内依法做好本行业继续教育的规划、管理和实施工作”，没有进行细化。本意见稿对人力资源和社会保障部门、财政部门及中央管理单位、继续教育机构等管理权限、管理职责进行了划分。如果《会计专业技术人员继续教育规定》由人力资源和社会保障部、财政部两家共同印发，相当于对财政部门的进一步授权，才能保障该规定有效实施。

意见稿提出，会计专业技术人员继续教育的公需科目、专业科目均由财政部门组织实施。但从人力资源和社会保障部在之前印发的通知以及各地的实际执行情况看，还应在本规定中进一步明确部门之间的政策衔接措施。

人事部、教育部、科技部、财政部《关于加强专业技术人员继续教育工作的意见》（国人部发〔2007〕96号）规定，专业科目培训主要由各行业主管部门组织，公需科目培训由人事部门会同有关行业主管部门统一组织开展。但部分省市，如《陕西省专业技术人员继续教育证书管理暂行办法》（陕人社发〔2016〕27号）直接规定，公需科目由省人力资源和社会保障厅集中或分级组织实施，专业科目由各部门、各行业集中或分级组织实施。

实际工作中，陕西、河南、江苏等多省的会计人员继续教育也是分科目由人力资源和社会保障部门、财政部门同时组织开展，各自建立专业技术继续教育管理平台。公需科目继续教育在各级人力资源和社会保障部门公布的继续教育基地学习培训和考核，其学习培训考核结果由各基地上传至该部门建立的“专业技术人员继续教育管理平台”，并为专业技术人员发放专门的公需科目继续教育证书。申报高一级职称时必须提供任现职以来的继续教育学习考核结果，不仅包括财政部门组织的专业科目的继续教育记录，还必须有人力资源和社会保障部门组织的公需科目继续考核结果。

之前有许多会计人员误解，以为参加了财政部门组织的继续教育，就完成了全部的公需科目和专业科目继续教育任务，忽视了人力资源和社会保障部门组织的公需科目培训，在职称评聘过程中遇到了很多的困难，受到了很大阻碍。

同样，部门职责衔接不到位，在学分管理上也会遇到问题。如《陕西省人力资源和社会保障厅关于做好2017年全省专业技术人员继续教育（知识更新工程）工作的通知》（陕人社函〔2017〕107号）规定：专业技术人员每年须完成必修公需课学习不少于24小时。并且课程设计也是按24学时进行安排。在会计专业技术人员完成专业科目60学分的考核结果后，其是否需要进一步参加人力资源和社会保障部门的公需科目继续教育，专业科目60学分加公需科目24学分，是否完成了每年累计不少于90学时的学习任务？

（四）适当确定继续教育对象

本意见稿的最大变化，是适应会计从业资格证取消后的新形势，调整了参加继续教育的会计专业技术人员范围。但笔者认为，继续教育对象不应随意扩大，应限定于国家职业资格管理的“专业技术人员范围”，并借此机会妥善解决好原持有会计从业资格证会计人员的历史遗留问题。

1.继续教育管理的人员名称进行了规范，但范围却呈相反方向变化。本意见稿继续教育的对象为“会计专业技术人员”，以是否是会计专业技术人员作为判别标准。区别于2013年的“会计人员继续教育规定”，以是否持有会计从业资格证为判定标准。“会计专业技术人员”的范围应该比“会计人员”的范围窄，但参加继续教育的人员范围却比2013年的规定有所增加。随着会计岗位准入资格管理制度的取消，从事会计业务人员的流动性将极大增强，对其中流动性大、人员数量众多、从业时间不确定的无专业技术资格证书的人员纳入继续教育管理，其取得效果、管理成本、激励惩戒措施是否能落实到位，均值得怀疑。

2.在会计从业资格证将取消的背景下，继续教育不再适合以“会计从业资格证”为基础进行分类管理。按照人力资源和社会保障部最终公布的国家职业资格目录清单，我国国家职业资格目录共计140项，其中专业技术人员职业资格共计59项，准入类36项，水平评价类23项。所有专业技术人员职业资格中，唯有第35项“会计从业资格”后加备注“现已进入修法程序，视相关法律修订情况依法做出调整”。财政部取消2017年会计从业资格考试，可见端倪，会计从业资格的取消成为大概率事件。在会计人员从业资格证将被取消的情况下，原证书的存在只是一个历史遗留问题，本《意见稿》仍然保留着“持有会计从业资格证书且从事会计工作的会计人员”类别已完全没有意义。

3.国家对持证的专业技术人员实行职业资格管理，本意见稿应与此保持一致。按照广义的理解，“专业技术人员是指掌握某一特殊领域的知识、理论或操作技术手法，并以其掌握的专门知识、理论或操作技术手法从事某种专门性工作或职业，依照法律或合同、协议获得相应权利和相应利益的人”[2]。我国对专业技术人员实行职业资格管理，包括准入类和水平评价类管理。《中华人民共和国劳动法》规定：“国家确定职业分类，对规定的职业制定职业技能标准，实行职业资格证书制度。”2015修订的《中华人民共和国职业分类大典》，将专业技术人员列为第二大类，包括11个中类、120个小类、451个职业。国家职业管理，包括专业技术人员在内，适用的是狭义的专业技术人员概念，即取得职业资格证书的专业技术人员。各级人力资源和社会保障部门、各行业主管部门开展的继续教育及其他管理，均只针对有职业资格的专业技术人员。

4.原持有会计从业资格证书的历史遗留问题，应该予以妥善解决。根据国家职业资格目录清单，第41项为会计专业技术资格，为水平评价类，设定依据是《会计法》《会计专业职务试行条例》（职改字〔1986〕第55号）《会计专业技术资格考试暂行规定》（财会〔2000〕11号）三个文件。《会计专业职务试行条例》第三条将会计专业职务名称定为：高级会计师、会计师、助理会计师、会计员。《会计专业技术资格考试暂行规定》将会计专业技术资格分为初级资格、中级资格和高级资格。会计专业技术序列有会计员，但考试规定中没有专门针对会计员的考试，可以将从业资格证管理转换为会计员的管理。

人社部职业能力建设司相关负责人在2017年9月15日的“在线访谈”中也表示，部分专业技术人员职业资格取消后，原取得的资格可以作为具有相应专业技术能力和水平的凭证，原有资格仍可以作为聘任相应专业技术职务的依据。鉴于会计人员取得从业资格证书的难易程度，以及各专业技术职称的要求，建议财政部协调人力资源和社会保障部，对原会计人员从业资格证，可作为聘任会计员专业技术职务的依据。

截至2016年底，全国会计人员具备初级资格的404万人，中级资格的169万人，高级资格的13万人。全国持有会计从业资格证书人员近2000万人，具备专业技术资格证书的人员不到600万人，有1400多万人没有专业技术职称。如此庞大的队伍，是会计实务工作中一支重要力量和基础保障，需要稳定。另行制订政策，寻找出口和通道，也是对这些人员曾经学习付出的一种肯定。

（五）关于继续教育机构和登记的表述应更准确

1.意见稿第十二条规定：“继续教育管理部门应当按照管理权限，定期公布继续教育机构或会计专业技术人员所在单位名称等相关信息。”语义含糊，似乎要求公布的是继续教育机构以及会计专业技术人员所在单位的名称。

参考本意见稿第二十条，组织开展会计专业技术人员继续教育的机构，包括经继续教育管理部门公布的继续教育机构和经继续教育管理部门公布的开展继续教育的会计专业技术人员所在单位。因此，应将十二条修改为“继续教育管理部门应当按照管理权限，定期公布开展继续教育的专业机构或会计专业技术人员所在单位名称等相关信息”，而不是公布“会计专业技术人员所在单位名称”。

2.本意见稿第三十条第（一）、（二）款关于继续教育管理登记的两种途径，有重合、混淆之处。会计专业技术人员参加了继续教育机构的培训，是本人“应当在3个月内持相关证明材料向所属继续教育管理部门办理继续教育事项登记”，还是直接由继续教育机构或单位为专业技术人员办理登记，相互矛盾。建议将第（二）款变更为第（一）款，然后在第（二）款中规定，参加除第（一）款之外的继续教育，“应当在3个月内持相关证明材料向所属继续教育管理部门办理继续教育事项登记”。

结语

《会计专业技术人员继续教育规定》的修订，是适应国家推进“放管服”改革取消会计从业资格证的需要，也是适应人力资源和社会保障部公布《专业技术人员继续教育规定》进行政策调整的需要，还是新时期从制度上引导、督促会计专业技术人员提高业务素质和专业胜任能力、最终提高会计信息质量的需要。意见稿关于适用范围、管理体制、学习内容、学分管理、激励与惩戒措施、权利保障等新变化与会计专业技术人员密切相关，需要引起高度重视。也迫切需要能进一步改进，合理确定继续教育对象，理顺衔接好管理体制，统筹兼顾好学习内容，更加注重实效，并落实好国务院“放管服”改革精神，充分借鉴现代信息和互联网技术，通过网络查证、传送的资料，尽量在网上办理，提高办理效率，减轻专业技术人员负担。