反腐模式的转型：从权力反腐走向制度反腐

王飞

[摘 要]新时代，中国共产党从全面深化改革和推进国家治理现代化的高度出发，着眼于深化标本兼治，夺取反腐败斗争压倒性胜利，积极推进我国反腐模式的转型，力图将制度反腐建设落脚到国家治理框架内。目前，我国虽在依托制度反腐上取得了广泛的社会共识，但我国的反腐模式仍处于以纪委为主导的权力反腐阶段。权力反腐固然有独特的自身优势以及存在的合理性，但这种反腐形式的局限性已不能适应当前反腐工作的需要，为巩固和进一步扩大反腐成果，亟须从改革权力结构体制、完善腐败治理制度和使公民參与反腐制度化三方面入手，向制度反腐转变，使中国反腐进入制度化的轨道。

[关键词]权力反腐；制度反腐；反腐模式转型

[中图分类号]D90 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284（2018）04-0050-04

腐败是世界各国普遍关注和解决的难题。腐败关系到一个国家和政党的生死存亡、人心向背。中国共产党自成立以来就一直重视党风廉政建设和反腐败斗争，在反腐斗争中积累了丰富的经验。中华人民共和国成立以来，我国的反腐工作经历了这样几个阶段：1949年至改革开放前夕为运动式治理阶段，这一阶段主要通过发动群众运动走群众路线来治理腐败。如1952年发动的“三反”、“五反”运动，1963年至1966年的社会主义经验运动即四清运动（清思想、清政治、清组织、清经济）和1966年发动的文化大革命。1978年至今为权力反腐阶段。权力反腐就是依靠领导人的决定和命令来反腐。主要形式为党和国家领导人通过发布命令在全国范围内统一开展反腐败活动。2012年以来以习近平为总书记的党中央大力加强党风廉政建设和反腐败斗争，查处了一大批高级领导干部，反腐败工作取得显著成效。但十八大以来的反腐败工作仍带有明显的权力反腐的特征，亟待向制度反腐转变， 使中国反腐进入制度化的轨道。

一、权力反腐是长期以来反腐败斗争的基本模式

领导人通过发布命令在全国范围内统一开展反腐败工作的原因有以下两方面：一是中国目前尚未形成法理型的统治，仍带有魅力型统治的色彩。领导人执政后往往要通过实施一些新的政策做出成绩以赢得群众的拥护，改善党在群众中的形象。领导人通常会从抓党的执政能力建设入手，着力提高抗风险和防腐拒变能力。开展反腐败斗争是领导人首先要考虑的工作。领导人通常会召集高规格的会议讨论决定在全国范围内开展一定时期的惩治腐败的专项斗争，以顺民心。我们可以看到每一届领导人执政后不久都会开展这样的工作。二是，领导人在全党全国发动反腐败斗争也是形势所迫。这是因为以往的腐败行为得不到遏制而越积越多，只能通过党的权威和权力来一次大清洗。这本身说明了我们原有的党纪法规和监督机关没有起到应有的约束和监督公权力的作用，形同虚设。特别是人民代表大会和监督机关难以监督党政“一把手”的权力，造成“一把手”权力滥用，滋生腐败。同时监督部门之间各自为政，难以形成合力监督腐败行为。也就是说我国的腐败治理结构出了问题。“各级人大及其常委会无疑是实施监督功能的重要主体，但在腐败治理领导体制中并未提及。党的各级纪检机关是专司党风廉政建设的机构，但是按照现行的腐败治理领导体制，纪委的权位和功能是在‘党委统一领导、党政齐抓共管的前提下进行‘组织协调，没有决策权。”[1]23当前腐败治理结构的失衡使得权力反腐成为领导人迫不得已采取的反腐手段。

权力反腐毕竟是根据领导人的意志和决心实施的，而不是根据已有的制度来治理腐败，呈现出一些弊端。第一，权力反腐治标不治本。权力反腐依靠的是党的领导权威和权力来推动的，通过上级压下级的强制力将腐败分子一网打尽。这种反腐手段只能暂时遏制腐败蔓延的势头，而未能发现腐败产生的体制和机制原因，不能从根本上遏制和预防腐败的产生。它是一种治标不治本的反腐手段。权力反腐也属于一阵风式的反腐，领导人发动为期几个月或一年的反腐败斗争，在短时间内集中式的清理腐败分子。在这段时间内，腐败分子胆战心惊，有所收敛。但等这场反腐运动过后，他们又露出本性，出现“前腐后继”的腐败怪象。第二，权力反腐容易形成高压的反腐态势，造成部门内部的权力斗争。权力反腐的强制性和集中式特点使得各部门的工作人员都面临着反腐机关的考验。各级党委派出巡视组对各地区和部门进行专项巡查，同时也动员广大的干部群众提供线索和监督官员。这就在全社会形成了反腐的高压态势，这种高压态势特别容易引起部门之间的权力斗争。腐败特别严重的官员在这个时候就会忙于拉关系，找保护伞。如果同一部门有两位领导干部有腐败问题，这两位官员就会找保护伞，但其中一个可能会成为替罪羊而得不到保护。这个官员就属于权力斗争的牺牲品。

二、反腐模式转型是反腐败斗争发展的内在要求

实践已经证明，以往的权力反腐方式远远不能适应我国反腐败任务艰巨的需要。权力反腐不仅不能从根本上遏制腐败的蔓延，根除腐败现象，也会造成激烈的权力斗争和拉帮结派现象，严重影响了党内的政治生态。要想从根本上遏制腐败现象，就必须依靠制度建设，约束和监督公权力，使官员不敢腐、不能腐。当前，我国的反腐败必须要走制度反腐的道路。

（一）市场经济的健康发展迫切要求制度反腐

党的十八届三中全会已经指出市场经济在资源配置中起决定性作用，这表明市场经济的体制机制会不断的改革和完善。而市场经济的健康发展迫切需要政府的引导。当前，我国党政机关主要负责人权力不受监督和约束，常常不适当的干预市场经济行为，这就造成腐败寻租行为的发生。一些本该由市场决定的招标投标活动常常因受到政府的干扰而失去公平性。一些企业为了争得此次的招标项目，向官员行贿。结果造成实力强劲的企业失去了中标的机会。这就严重扰乱正常的市场经济秩序，影响了资源的最优配置。因此，必须要对官员的权力进行监督和约束，严防官员利用公权力谋取私利。政府官员随意干扰市场的经济活动还会形成权贵经济，即权力与经济相结合。政府高官控制着市场经济中的核心领域和资源。他们决定着资源怎么配置，配置给谁。使得市场经济脆弱，隐含着巨大的风险。要想让市场发挥资源配置的决定性作用，迫切要求建立完善的权力约束制度。通过制度明确官员行使权力的范围。政府之所以管了许多不该管的事，本质的原因就在于官员权力不受约束，为所欲为。在市场经济不断深入发展的今天，推进反腐制度建设是必由之路。

（二）提升政府公信力迫切需要制度反腐

党政官员严重的腐败行为已经影响到党和政府在人民群众心目中的形象和地位。腐败已经成为降低政府公信力的最大因素。因此，为了提升政府形象，提升政府公信力，迫切需要进行反腐制度化建设。以往的运动式反腐和权力式反腐虽然取得了一些成效，但仍不明显。一些深层次的腐败问题并未根除，官员腐败行为仍比较猖獗。随着经济的发展，人们政治参与和权利意识的增强，以往的“强调公众十分关注的案件审判和惩处，致力于政治和意识形态教育，定期开展群众运动”[2]168的反腐敗手段已不能满足群众的心理需要。他们认为虽然查处了不少贪官污吏，但为什么会有这么多腐败官员呢？显然，通过集中查处公布处罚决定的做法并不能改善政府形象，提升政府公信力。人民群众对政府的清廉仍持怀疑和观望态度，政府信任度仍然不高。因此，加强权力的制约与监督，明确职责权限，将权力关进制度的笼子里，建立使官员不敢腐、不能腐的反腐制度长效机制才是提升政府公信力的根本之策。

三、制度反腐的路径选择和前景展望

约束官员权力根本要靠制度，制度塑造人的行为。习总书记曾强调，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。要把制度建设作为党风廉政建设的基础性建设来抓，使党的作风具有根本性的保障。虽然宣传廉政文化，加强廉政教育也有利于预防腐败。但如果没有制度作为保障，加强廉政文化教育也不会收到成效。因为不是每一个官员都会遵守党纪法规、恪守廉洁奉公的理念。所以，“中国腐败治理的出路不在于改造人性，而在于设计良好的制度”[3]8。即习近平总书记所提出的“把权力关进制度的笼子里”。中国的反腐制度建设应从以下几个方面着手。

（一）改革权力结构体制

阿克顿勋爵曾有一句名言：权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。中国腐败严重的根本原因在于现有的权力结构体制出现问题。改革权力结构体制已成为制度反腐的核心内容。党委处于权力结构的顶峰，行政机关和司法机关的工作人员由党委提名并经人大选举产生。党控制着行政和司法权力。党和政府的职能未能分开，造成党委常常干预政府的工作。司法机关由于受党委的控制，使其不能对党委及其工作人员行使监督权力。党委特别是党委“一把手”权力得不到监督和制约，滋生腐败行为。全国及地方各级人民代表大会作为重要权力结构主体的国家权力机关，本身也承担着监督职责。但由于党委控制着人事提名权，人大只是表决机器。官员只对任命他的党委负责，而不对人大负责。这就使得人大的监督功能得不到发挥。这是腐败得不到遏制的又一体制原因。因此，制度反腐首先应改革现行的权力结构体制。首先应将党委和政府的职能分开，党委只作大政方针上的领导，具体执行由政府完成。其次，党委和政府不应该干涉司法机关的工作，应使司法机关具有独立性。建议取消各级党委设立的政法委员会，使司法机关独立行使司法审查权。党委及其工作人员本身就是受监督的对象，要让受监督者领导监督者，监督机关不可能公正地行使监督和审查权力。为了有效遏制腐败，司法机关必须要独立。最后，要加强人大的监督作用，把人大做实。宪法赋予人大至高无上的地位，但在实际过程中，这一作用并未显现出来。主要在于没有具体的制度和程序规定人大如何实施监督的权力，以及未规定监督对象不配合所应承担的法律后果。所以，要制定制度使人大能有底气的履行监督职能。

（二）完善腐败治理制度，明确腐败治理主体职责

2005年中共中央印发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。纲要中提出了建立党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的反腐败领导体制和工作机制。但这样的规定没有明确纪委的监督职责。各级党委纪律检查委员会无疑是重要的监督机关，但在实际中这种监督作用并没有发挥出来。各级纪委是同级党委的工作部门，在同级党委和上级纪委的领导下工作，纪委的负责人由同级党委任命。这就使得纪委没有独立性，在实际的纪检监察过程中难以监督同级党委的负责人，在反腐败工作中只起到组织协调作用。纲要中规定部门各负其责，具体负什么责任并未规定，使得各监督部门的职责不明确，加上这些部门的独立性本来就不足。反腐领导和工作机制只能是党委唱独角戏，使得反腐收效甚微。好在党的十八大以来，在完善腐败治理体制上进行了有益探索。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中规定：各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。这就提升了纪委书记的地位，增强了独立性。有利于纪委监察部门更好地履行党内监督职责，有效地约束党政“一把手”的权力。党的十八届四中全会提出要完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。这就使得司法机关的独立性增强，能更好地履行独立审判和检查的职能。只有增强纪检监察机关的地位和独立性，明确各纪检监察机关在腐败治理领导机制中的主体责任，形成合力，才能避免党委唱独角戏的局面，把反腐败工作推向新的高度。

（三）建立社会力量参与反腐的长效机制

预防和惩治腐败不仅需要纪检监察部门这些体制内的力量，还需要体制外的力量即社会力量。我国腐败现象严重不仅在于党政机关内的权力得不到有效制约和监督，还在于社会权利和公共权利严重失衡，使得预防和惩治腐败失去了最后一道屏障。因此，制度化反腐还需要建立社会力量参与反腐的长效机制。“社会参与腐败治理的关键是科学设置社会参与腐败治理机制。”[1]24社会力量包括个人、社会组织和新闻媒体等。只要是非政府组织都可以纳入社会力量。但这些社会力量在社会中的地位和角色是不同的，其所参与腐败治理的方式也是不同的。如对于个人来说，政府可以公开纪检监察部门的举报电话和信箱，鼓励群众提供揭发信和其他线索。法律行业协会和律师事务所等社会组织可以开展一些廉政教育宣传活动或廉政讲座，提高公民的法律意识和监督水平。在腐败案件审理过程中，审批机关可要求公民代表、律师代表和新闻媒体代表旁听，增强审判的公开和透明度。新闻媒体可将审判过程进行宣传报道，使全社会了解审判经过。媒体还可以报道一些典型腐败案件的细节，增强公众的反腐意识。充分调动社会多方力量参与反腐败治理，不仅可以有效遏制腐败，而且还能建立一个强大的公民社会。因为：“一个强大的、活跃的和警觉的公民社会，是制约国家权力和防范政治腐败的有力屏障”[4]9。只有在体制内编织一张预防腐败的制度网，在社会上编织一张预防腐败的制度网，给公权力以双重约束，才能有效地遏制腐败。

[参 考 文 献]

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[7] [法]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，1961.

Abstract： In the new era， the CPC has focused on deepening the reform of the country and advancing the modernization of the country's governance， focusing on deepening the combination of both the symptoms and the root causes， winning the overwhelming victory in the anti-corruption struggle， actively promoting the transformation of China's anti-corruption model， and striving to build the system against corruption. Within the framework of national governance. At present， although China has achieved extensive social consensus on relying on institutional anti-corruption， China's anti-corruption model is still in the anti-corruption stage led by the Disciplinary Committee. Although power anti-corruption has its own unique advantages and rationality， the limitations of this form of anti-corruption can no longer meet the needs of current anti-corruption work. To consolidate and further expand anti-corruption results， it is necessary to start with the transition from reforming the power structure system， improving corruption governance and the participation of citizens to the anti-corruption institutionalization， making China's anti-corruption enter the track of institutionalization.

Keywords： power anti-corruption； institutional anti-corruption； anti-corruption model transformation

〔责任编辑：张 毫〕