近期建设行动计划规划路径初探以夏邑三年行动计划为例

陶阳

自2002年国家开始自上而下地推行近期建设规划后，近期建设规划作为指导城市近期建设的务实性规划，成为规划编制体系中必不可少的一个环节。但是经过十几年的实践，其实际指导作用一般已逐渐沦为城市规划体系中的应对性规定动作。与此相反，近期建设行动计划近年来作为一种新兴的规划类型，在地方得到了自发性的广泛推广。目前关于近期建设行动计划的理论研究相对滞后，本文试图结合规划实践从理论层面探索近期建设行动计划的规划路径及内容体系，以期为该类型规划的编制提供思路。

一、从近期建设规划到近期建设行动计划的延伸

1.近期建设规划：自上而下的规定性要求

（1）近期建设规划的提出

在我国城市规划编制体系中，总体规划属于宏观层面的战略性规划，其规划期限20年，重点在于对城市中远期发展的控制和引导，其对近期规划实施的指导性较差。

为落实总体规划的宏观目标，指导城市近期发展建设，2002年5月国务院发布了《关于加强城乡规划监督管理的通知》，首次明确了近期建设工作的重要性。2008年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》，以立法形式确定了城市、县、镇人民政府应当制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案，规定了近期建设规划的重点内容及规划期限。近期建设规划被视为落实总体规划的重要步骤，成为一种自上而下的指令性规划编制要求。

（2）近期建设规划的实施效果

近期建设规划自2002年提出至今各地依据要求基本上都进行了至少两轮的编制，但是就其实施效果来说却有待商榷。

首先，近期建设规划作为一种自上而下的强制性制度规定，长期以来缺乏地方政府的认同。地方政府各部门缺乏应有的热情难以形成合力，导致很多城市在编制时，由于没有完善的基础资料支撑，只能简单地按照时间节点将总体规划目标及内容进行粗暴式分解、拼凑，这样编制出的规划其科学性都尚待怀疑，可实施性更是无从谈起。

其次，近期建设规划的规划期限为五年，五年对于一个城市来说仍然是一个充满较多变动和不确定性的时间节点，期望通过近期建设规划对城市未来五年的发展做出具体详细的安排，难度较大，所以近期建设规划的内容更多的是在总体规划的目标下对城市五年后发展蓝图的勾勒，但是却很难将这些目标、蓝图进一步细化为具体行动，难以切实指导规划建设与管理工作。

2.近期建设行动计划：自下而上的自发性需求

（1）年度行动计划的提出

国内最早开展规划领域年度计划研究的城市是广州，随后深圳、郑州等城市均开始了城市建设年度行动计划的尝试。

2011年郑州市在河南省内开创了此类规划的先河。该行动计划的主要内容是将郑州市三年内的发展目标以及亟待解决的突出问题按照2012 ～2014年三个年度分部门细化为具体建设项目，作为各部门年度工作的行动指南以及政府对各部门工作推进情况的考核标准。从实施效果来看，行动计划明确了政府在城市建设中各相关部门的工作重点，极大地提高了工作效率，保证了郑州市各项城市建设有条不紊地持续推进。

（2）年度行动计划与其他相关规划的关系

年度行动计划目前尚处于探索阶段，并未被正式列入官方规划编制体系中。其中，近期建设规划、国民经济与社会发展五年规划这两种类型与年度行动计划具有较高的关联度。可以说，年度行动计划是近期建设规划的纵向延伸，通过建立项目库，提高规划的务实性和可实施性；年度行动计划同时也是国民经济与社会发展五年规划的分年度横向延展，将国民经济与社会发展五年规划中的项目库纳入总规的空间体系中，为国民经济与社会发展五年规划项目库提供了空间落实保障。

（3）年度行动计划的意义

①将总规目标及技术成果转化为可供操作的行动指引，成为政府部门工作的行动指南，大大提高政府的运作效率。

②将各部门建设项目预申报纳入城市总体规划的空间系统内，进行空间资源的预先安排，强化了总体规划的先导统筹作用，保证了城市空间资源的有序、合理利用。

③促进建立动态实施机制、政府审查机制、社会监督机制，使政府及社会群众对各部门工作的年度任务及完成度形成清晰的量化标准，有利于政府对各部门的年度工作考核以及社会群众对城市建设发展的有效监督，保障规划意图的有序落实。

二、近期建设行动计划规划路径探索

1.规划理念

（1）行动意图双向契合

年度行动计划是面向实施和操作的规划编制类型，是为了有效落实城市总体规划的意图，有效解决城市发展建设中的突出问题应用而生的规划编制形式。因此年度行动计划的行动意图应具有双向契合的属性。既要契合城市总体规划自上而下的规划意图，保证与城市总体规划的一致性；又要契合城市自下而上的发展需求，保证与政府工作计划的一致性。

（2）行动导向因地制宜

行动导向是行动计划核心的主导方向，具有明确的指向性。年度行动计划应在综合分析并充分结合当前的政策背景下，以对城市现状问题综合分析的问题导向为出发点，以城市阶段性年度建设目标的目标导向为指引，有针对性地确定年度行动计划的行动导向。

（3）行动计划三维管控

行动计划是指具体的建设项目。在当前的城市建设运行模式下，要保证年度行动计划的可操作性，建设项目应从时间、空间及责任主体三个维度同时管控。时间上应明确每个建设项目启动、完成的具体年份；空间上应明确每个建设项目空间位置及用地规模；责任主体上应明确每个建设项目主导的具体行政部门。

2.编制思路

年度行动计划与其他规划类型最大的不同是其兼具“大而多、小而细”的特点，即年度行动计划的空间界定一般是市域或县域层面，规划范围大、门类体系多，但是建设引导却需要细化到具体项目，构成单元小、内容制定细。这就要求在规划编制中必须充分调动政府各相关部门、社会各界人士的积极性，与政府各部门建立长效对话的机制，将项目汇报、沟通对接贯穿于项目编制的始终。

规划编制思路主要分为现场调研、初步方案、修改深化三个阶段，其中现场调研是最为重要的阶段，是决定年度行动计划是否具有实施性和可操作性的前提和基础。现场调研阶段主要分为三个部分：首先应充分解读总体规划的发展目标要求和空间布局安排，其次是对现场进行摸排式调研，客观评价及分析当前城市发展建设中亟待解决的突出问题、预判未来发展中可能产生的隐患；再次是对涉及城市建设发展的政府部门以座谈会、调查问卷等方式，对各部门未来几年的工作计划、项目安排进行收集。在初步方案阶段以“提出问题—分析问题—解决问题”为主线，确定行动目标、行动导向、行动路径，并建立项目库，通过一系列具体的建设项目，将城市发展建设的问题和矛盾逐一化解，循序渐进地引导城市良性发展，逐步实现总规的阶段性目标。成果形成的过程中应及时与政府各部门进行沟通对接，将各部门的意见纳入规划成果中，并应及时向社会公布，征求社会各界人士的意见。

3.核心内容

年度行动计划的核心内容应根据城市的发展阶段及待解决的核心问题具体确定。总体来说主要包括道路交通设施、市政公用设施、公共服务设施、河湖水系、公园绿地广场、环境卫生设施、居住环境提升等与民生密切相关的内容。

三、结语

通过对近期建设行动计划的研究和实践，笔者深深认识到，近期建设行动计划具有可操作性的关键在于其时间的可预见性和行动计划的具体性。因此近期建设行动计划的规划期限应原则上不超过三年，以1～3年为宜；具体建设项目应分部门分年度建立项目库，以保证行动计划的实效性。