国内外公办幼儿园管理体制比较研究

莫东晓

【摘要】本文论述国内外公办幼儿园管理体制的研究成果，从现状、管理体制改革实践、财政投入三个方面进行比较，认为要在参考发达国家经验的基础上，学习他人的先进管理模式，为我国学前教育管理体制改革提供借鉴。

【关键词】公办幼儿园 管理体制 体制改革

【中图分类号】G 【文献标识码】A

【文章编号】0450-9889（2018）12A-0007-04

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（中发[2010]12号）明确提出“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”“大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园”，这充分肯定了公办幼儿园是我国幼儿教育的重要组成部分，在幼儿教育事业发展中发挥着十分重要的作用。笔者经过阅读相关文献，分析整理出各方专家的观点，梳理国内外公办幼儿园管理体制的研究成果，形成此文献综述。通过学习他人的先进管理经验并结合我国自身的国情，探寻对我国公立幼儿园管理体制改革有利的策略，以期对我国学前教育发展提供经验借鉴。

一、国内公办幼儿园管理模式

（一）政策导向方面

关于公办幼儿园在管理层面存在的问题，程方生（2003）认为，学前教育不属于义务教育范畴，根据“两头在外”的政策，学前教育需要走市场化發展的道路，即便是公办幼儿园也不可能继续完全由政府投资。公办幼儿园发展的主要障碍是管理体制的限制，并非幼儿园自身的问题。[1]江少贤（2007）以一个基层幼教工作者的视角，总结公办幼儿园管理体制存在的问题：政府对公办幼儿园的干预是一把双刃剑，适度干预能为公办幼儿园解决后顾之忧，放开手脚专心抓教育质量;过度干预的则是圈禁，长期下去会使得幼儿园缺乏上进心和竞争力。[2]

关于公办幼儿园何去何从的问题，曾晓东（2005）认为，幼儿教育体制需要考虑以下问题：政府到底承担多少发展幼儿教育的责任？若学前教育资源有限，谁能优先享受这些资源？用什么方式方法为孩子们提供幼儿教育？[3]袁宗金（2010）在论文中写道，有人指出机关幼儿园的问题其实就是动用公共财政使少数人受益的问题，幼儿园改制是实现全民教育公平的重要手段。反对改制者则认为：如果公办幼儿园进行改制，就将意味着财政支持的中断，政府不再承担此方面的义务，将公办幼儿园全部推向市场，使之实行企业化的运作机制，这样幼儿教育就有可能沦为赚钱的机器，背离了教育的基本原则。[4]

以上研究总结了我国学前教育体制存在的问题，论证了体制改革的必要性，及改革过程中存在的争论焦点，提出了需要注意和思考的问题。这些研究对于揭示公办幼儿园发展中存在的问题和困难，以及公办幼儿园今后如何定位、该走怎样的发展道路具有很大的帮助。

（二）体制改革方面

上海市从1993年开始出现第一所转制幼儿园，20世纪90年代中期以后发展较快，至2001年已经发展到93所转制幼儿园，占全市公办园的12%左右。2002年，“幼儿园办园体制改革中转制问题研究”项目组，针对上海转制后的幼儿园管理体制问题展开专门调研，结论认为：上海幼儿园体制改革有利于激活幼儿园办园体制，有利于提升幼儿园办园质量，也有利于提高投资效益，应该继续探索与深化。但由于改革的指向和范畴不明确，造成产权关系混淆，权责利分不清楚等许多问题。[5]

1999年，在“能推向市场的都推向市场”的改革呼声中，三亚市决定以三亚市幼儿园、三亚市第二幼儿园两所公立幼儿园作为改革试点，将对两家的财政全额拨款，转变为根据每年工资标准的50%—60%进行定额拨款。实施这一模式之后，两家幼儿园经济十分困难，影响了师资队伍水平、幼儿园设施设备改善以及保教质量。[6]

2000年4月，江苏省教委就开始对江苏省幼儿教育体制进行改革。到2003年，江苏共有1096所幼儿园改制，改革的类型有几种：吸引社会力量投资办学;以承办与租赁为主的办园体制改革;完全停止财政拨款;拍卖公办幼儿园;公有民办，引进竞争机制。江苏幼儿园体制改革造成幼儿教育质量下滑，国有资产流失，师资队伍不稳定，非法办园盛行，十分不利于幼儿教育事业的健康发展。[7]

2006年7月7日，深圳市宣布将全市大部分公办幼儿园改制为国有企业，逐步建立起以社会力量办学为主体的学前教育体制。改制几年后，深圳幼儿教育产生了以下问题：公办幼儿园学位紧缺、幼儿教育收费高、教学质量差、幼儿教师收入极低。[8]

李辉（2006）总结了我国学前教育体制改革的影响，他认为我国各地的学前教育体制改革实现了“国退民进”的战略大转移，初步实现民办园成主流、公办示范园成主导的战略格局。但也带来了诸多问题：导致“九五”以来我国幼教事业整体滑坡;幼儿园缺乏规范管理，民办园大量兴起，但管理滞后、发展无序;幼儿园缺乏经费，成为制约幼教事业发展的瓶颈;教师地位、待遇下降，高素质教师离职，一些低素质人员进入教师队伍。[9]

以上研究是对各地不同类型幼儿园改革，以及它们的转制方向进行的总体性调查，各种类型幼儿园的改制路线和发展经验具有一定的借鉴意义，各地幼儿园管理体制改革的经验和教训，对于今后我国学前教育体制改革具有重要的价值，我们可以吸取其经验教训，在今后的管理体制改革中少走弯路。

（三）财政投入方面

关于国家财政支持学前教育的原因及意义，冯晓霞、蔡迎旗、严冷（2007）认为，应该由政府财政投资幼儿教育，因为幼儿教育具有外部效益，并且幼教市场存在缺陷。[10]周兢、陈思等（2009）指出，以国家财政投入学前教育的核心价值，可以提高学前教育的公益性水平，构建健康学前教育环境，促进儿童的健康发展。[11]

关于当前我国学前教育财政体制方面存在的不足，蔡迎旗、冯晓霞（2006）认为主要有以下几个问题：幼儿教育财政投入不足和结构性问题并存，尚无独立健全的顺应时势的幼儿教育财政投资体制;对其他部门和社会力量办园的规范和引导不力，造成责任分担不清，对幼儿园收费缺乏明晰的指导。[12]洪秀敏、庞丽娟（2009）指出，我国学前教育事业发展缺乏基本经费保障。[13]张亚军、陈群（2011）的研究结果表明，许多自收自支型公办园与差额拨款型公办园的资金十分紧张，运转困难。[14]

由以上国内相关研究现状可以看出：第一，国内对学前教育管理体制的研究多集中于宏观层面，而对与幼儿园改革紧密相关的，具有直接联系的中观层面教育管理体制研究较少，特别是在公办幼儿园主管部门与幼儿园的关系这一方面，更是少之又少。第二，研究集中于幼儿园办园体制和所有制变革，针对幼儿园管理体制改革缺乏深入研究。第三，对学前教育的财政投入研究，基本是限于国家层面的投入，基本没有涉及地方财政。第四，对学前教育管理体制理论层面的研究居多，而对可操作性的实践层面的研究相对较少。

二、国外公立幼儿园管理模式

（一）运行模式

各国的幼儿教育机构都表现出私营化的发展趋势，私营化满足多样化的幼儿教育需求，有利于通过竞争提高幼儿教育系统质量（Oberhuemer & Ulich，1997）。无论私营幼儿教育机构是否以营利为目的，大多数国家和地区的学前教育机构仍由公立学校系统来提供。英格兰还成立早年和儿童保育发展合作关系组织，以加强公立幼儿教育服务机构和私人幼儿教育服务机构的伙伴关系。到了20世纪，幼儿教育逐渐发展成为公众的责任，国家介入幼儿教育成为一种世界性的发展趋势。研究表明，各国越来越重视学前教育，政府在发展幼儿教育中承担的责任越来越多，发挥的作用越来越大。[15]一些国家甚至将民办幼儿教育也纳入国家幼儿教育系统中，国家承担深层次的管理责任，還积极推进公办园和民办园的交流合作等。

Nanay M.Robison等人将先进工业国家幼儿教育管理体制模式归为四类：（1）斯堪地那维亚模式：幼儿小学前的教育大都由健康或者社会福利部门统一负责，如荷兰、挪威、德国等。（2）“拉丁—欧洲”模式：幼儿3岁以前的教育分别归属健康、社会福利部门，教育部或文化部管理，如法国、意大利等。（3）盘格音萨克进模式：幼儿小学前强调照顾方面的归健康、社会或福利部门管辖，强调教育方面的归教育部门管辖。如英国、美国、加拿大。（4）社会主义国家模式：类似“拉丁—欧洲”模式。区别在于，此模式强调高度中央集权，政策、课程等各方面均由中央下达地方执行，如苏联、匈牙利等。有资料反映，各国负责管理学前教育的政府机构百分比如下：归教育部的占52%，社会福利部占12%，卫生部占25%，其他（文化部、劳动部、人口部、青少年部）占11%。还有一些国家中的学前教育由不同的政府机构、半官半民机构，或是由总统府特设事务局来管理，例如哥伦比亚。[16]

（二）管理体制改革方向

英国学前教育体制改革的背景主要有：托儿服务供需的失调;服务费用过高;各级政府学前教育管理权责不清，管理绩效较低;学前教育与保育分离，部门之间沟通与合作不畅;儿童权益保障机制薄弱，政府职责缺位。1997年以来，英国政府积极推行一系列确保每个幼儿都能获得学前服务的举措。例如，“确保开端”“幼儿教育质量监督与评价体制”“国家儿童照料服务战略”“改善托幼机构办学条件”等项目。[17]英国在改革中还强调，要加强中央政府对幼儿教育事业的领导与管理职能;凸显地方当局在儿童教育和保育中的地位与责任;明确各相关部门的职责与权力，注重绩效管理;打破部门间组织性障碍，推动和促进部门间的协作与整合。[18]

进入2000年以后，美国开展了大规模的学前教育改革。例如，2001年布什政府上台以后就通过了《不让一个儿童落后》（No Child Left Behind Act）的教改法案，启动了“Good Start，Grow Smart”早期教育计划，大幅增加幼教及幼教师资培训经费。全美幼教协会与美国国家教育部在2002年联合发布了《早期学习标准：为未来成功创造条件》，对幼儿的学习情况、学习过程、学习评价提出了统一标准，之后陆续有30多个州也推出了自己的标准体系，以加强对幼儿教育质量的管理。[19]

2001年2月，日本开始学前教育体制改革，颁布了《面向幼儿教育的充实——幼儿教育振兴计划》，其主要内容包括：加强适龄幼儿援助、改善幼儿园的教育活动及环境、加强幼儿园与小学的合作、促进幼儿园与保育员的合作。

（三）保障性财政投入

关于政府投入学前教育的重要性。经济合作与发展组织（OECD）分别在2001年、2006年发布了两份关于学前教育的研究报告，这两份报告认为：学前教育的办学经费来源可以是多元化的，但如果政府无法提供一定的公共经费投入，会造成学前教育的混乱与低效。政府稳健和充分的公共经费投入，可以确保所有适龄幼儿享有接受学前教育的机会和有效保障学前教育质量的提升。2006年，联合国教科文组织公布的全民教育全球监测报《Strong Foundation：Early Childhood Care and Education》也指出，要增加幼儿保育和教育的公共经费，并对幼儿教育进行更好的目标定位。

关于公共经费投入的方式。各国的学前教育公共经费投入方式及其具体操作上呈现出较大差异，主要分为供给方导向的投入方式和需求方导向的投入方式。具体表现形式包括：提供现金投入，包括直接拨款和转移支付;给予税收优惠，包括税收免征和税收减征;提供实物支持等形式。[20]

各国增加对学前教育的财政投入。最近十年以来，国际范围内有关早期教育对于个人和国家发展的影响有了深入的认识，使得许多国家加大对学前教育财政经费的投入。1996年，欧盟委员会保育协作组（the Uropean Commission Network on Childcare）建议，欧洲各国应该至少把GDP的1%投入幼儿园教育事业。目前，有许多欧洲发达国家已经达到，甚至超过了这样的投入水平。2004年，瑞典在早期教育机构上的投入分别占本国GDP的1.7%和2%。[21]2001年，布什政府上台以后就通过了《不让一个儿童落后》（No Child Left Behind Act）的教改法案，启动了“Good Start，Grow Smart”早期教育计划，大幅增加幼教及幼教师资培训经费。据报道，2002年，全美幼教经费总投入达180亿美元（约合1440亿元人民币），每生均6800美元（约合5.44万元人民币）（White House，2003）。2005年，澳门特区政府宣布，其免费义务教育将下延至幼儿教育。2006年底，香港特区政府则宣布，将以学券（education voucher）形式，为每个幼儿每年提供1.3万港元的学费资助，为此，特区政府每年将增加20亿元幼教经费，年幼教经费总投入将超过33亿港币。

三、国外经验借鉴

综观国内外有关研究，我们可以清晰地看到：国内外研究者们已经充分肯定了公立幼儿园在学前教育发展中的重要作用，政府在一个国家的学前教育发展中承担着不可推卸的责任，政府有管理学前教育事业和筹措学前教育经费的义务。在宏观管理上，学前教育涉及整个国家和社会，政府要努力为幼儿教育的发展提供各类政策、资源支持的同事，还要调动各方积极性。政府要加大对学前教育经费的投入，同时还应该资助幼儿，尤其是处境不利的家庭幼儿，这样在保证幼儿园保教质量的同时，可以使任何处境的幼儿都可以享受到均等的就学机会。在微观上，重视师资队伍建设，保证教师培训经费，加强监督管理，推行表现指标和全面质量管理。

随着经济、社会的发展和变革，国内外纷纷进行了学前教育管理体制改革，改革的过程中有很多成功的经验，也有不少失败的教训。这些研究丰富了人们对学前教育体制的认识，也为我国开展相关研究提供了基本的理论参照系和认识框架。值得注意的是，我国的学前教育体制与我国的工业化进程相关联，是我国经济、社会发展的特殊产物。发达国家现阶段已完成工业化，与我国国情差别巨大，因此决不能照搬发达国家的模式。我们需要在借鉴发达国家经验的基础上，探索具有中国特色的学前教育体制改革路线。

从国外学前教育管理体制研究情况，得出了几点值得我国借鉴的经验：（1）许多国家都加大对学前教育的公共经费投入，我国政府需要考虑继续增加对学前教育的投入。（2）要从国家和社会发展的高度，进行科学财政投入、管理体制，能提高财政经费的使用效率。学前教育是国家福利体系的组成部分，怎样做出正确的学前教育财政决策，怎样选择合理的财政支持目标，怎样通过有效的支出机制提供适当的服务等，已成为我国政府和教育行政部门急需解决的问题。对发达国家地区学前教育财政、经费管理情况的研究，在一定程度上为我国研究这一问题提供了知识和经验基础。（3）国际上的学前教育公共经费投入方式多样，但不可能存在一种最优的普遍适用的投入方式，我们要结合实际情况选择适合本国实际的投入方式。因此，我国要加大學前教育财政投入，同时还要学会科学管理，选择合理的投入方式。

【参考文献】

[1]程方生.学前教育体制改革的问题与思考[ J].江西教育科研，2003（Z1）

[2]江少贤.从公办园和民办园看办园体制的硬伤和软肋[ J].教育导刊，2007（6）

[3]曾晓东.转型期我国幼儿教育发展的体制问题[ J].幼儿教育，2005（3）

[4]袁宗金.透视幼儿园改制中的公平与正义[ J].人民论坛，2010（11）

[5]黄娟娟.上海转制幼儿园管理体制与办园机制现状调研报告[M].上海：教育发展研究，2005（6）

[6]郭景水，张豪.三亚恢复两家公办幼儿园财政全额拨款[N].海南日报，2009（11）

[7]刘明远，张晖.江苏幼儿教育事业发展与体制改革研究报告[ J].幼儿教育（教育科学版），2006（5）

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[9][21][26]李辉.美英及我国台港地区和内地幼教改革述评[ J].幼儿教育（教育科学版），2006（2）

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[12]蔡迎旗，冯晓霞.我国幼儿教育财政体制的沿革与创新（下）[ J].比较教育研究，2006（2）

[13]洪秀敏，庞丽娟.学前教育事业发展的制度保障与政府责任[ J].学前教育研究，2009（1）

[14]张亚军，陈群.从不同类型幼儿园经费收支状况看城市学前教育的发展[ J].学前教育研究，2011（1）

[15]庞丽娟，刘小蕊.英国学前教育管理体制改革政策及其立法[ J].学前教育研究，2008（1）

[16]郑美玲.国际学前教育机构与管理体制综述[ J].上海教育科研，1992（6）

[17]郑益乐.英国学前教育改革的成功经验及启示[ J].教育探索，2016（4）

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[19]耿薇.构建科学、专业的评价体系——美国托幼机构认证标准（2013版）述评[ J].世界教育信息，2014（27）

[20]李召存，姜勇，史亚军.国际学前教育公共经费投入方式的比较研究[ J].全球教育展望，2009（11）

[21]周兢，陈思，郭良菁.国际学前教育公共经费投入趋势的比较研究全球教育展望[ J].全球教育展望，2009（11）

注：本文系2017年广西哲学社会科学规划研究课题“‘全面二孩政策下学龄人口变动对广西基础教育资源配置的影响与对策研究（17FRK001）”;2018年度广西高校中青年教师基础能力提升项目“人口社会学视野下的广西学前教育资源配置研究”（2018KY1255）的研究成果。

（责编 杨 春）