现阶段我国PPP项目风险的特点及对策研究

毛玮芸 林立宏 李颖霏 何晓钰

[摘 要]PPP模式作为一种新型的融资模式，因其能够减轻政府财政压力、提高项目建设效率、服务质量等优点而在当今社会被广泛应用。鉴于PPP项目的建设周期长、投资大、项目参与者多、法制不健全和机制不完善等问题，PPP项目在实施过程中比一般的工程要面临更多的风险，而目前我国学术界关于我国PPP模式风险应对措施的研究尚不充分和全面。由于缺失风险应对措施，在项目出现风险时可能会对项目进程产生影响，因此有必要对PPP项目风险应对措施进行研究。本文基于我国PPP项目风险特点以及国内外关于PPP项目风险应对措施的研究，提出了符合我国国情的风险应对措施，为后续PPP项目的风险应对提供参考。

[关键词]PPP项目；风险特点；风险应对

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.06.049

[中图分类号]F283 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2018）06-0-05

0 引 言

PPP（Public-Private-Partnership）模式，即“公私合营模式”，是指政府与民间资本通过特许经营、购买服务、股权合作等合作方式所建立的利益共享、风险共担、长期合作的关系。这种合作形式能够提高政府对公共产品和公共服务的供给能力和供给效率。

PPP模式最先起源于英国，主要适用于政府作为主导而又可以通过市场化运作收益的公共基础设施项目。与传统融资模式相比，PPP模式能够有效弥补传统融资模式下政府融资压力大、企业承担风险大、项目可靠性差等缺点，具有极大的社会价值。PPP项目除了上述诸多优点外，也隐藏着各种风险。除了一般建设项目所具有的风险外，由于PPP项目内部存在诸多风险因素，这些因素之间以及与外界环境之间相互作用，使其面临的风险比一般工程高出许多。PPP模式一旦出现风险，轻则导致项目超支或延误，重则可能导致项目失败，进而引发政府和企业的财务危机，影响到企业的发展、政府的公信力。因此，建立起完善的PPP项目风险应对体系刻不容缓。

1 国内外研究现状

国外对于PPP模式的研究始于20世纪50年代，如今已经较为成熟。对于PPP项目所存在风险已经有了较为深刻的认知并且研究出一系列针对不同风险的应对措施。早期国外关于PPP风险的研究主要停留在内涵分析，Patrick T（1999）通过对基础设施不同领域内的PPP项目实例的相关风险进行分析，确定了相应的风险规避办法，提出政府在风险规避中的作用。后来的PPP项目风险研究开始着手于风险的分类，Darrin Grinmsy和Mervyn K（2002）将PPP模式的风险划分为政治风险、金融风险、建设风险、运营风险、技术风险、残值风险、不可抗力风险、完工风险及环境风险共9大类。除此分类方式外，Li Bing 等（2005）认为公共部门应当在项目早期建立起风险分配框架，主要分析每个阶段的风险以及发生可能性及对财务造成影响，能够节省谈判和合同交易时间。文章首先提出了风险分为宏观、中观、微观三个层面，再通过调查，确定了英国PPP项目风险的分配原则。此后的研究把PPP风险管理作为一个整体概念来统一规避PPP项目中可能出现的风险，Katrin Fischer 等（2010）提出应建立综合的风险管理系统，改变了原本只针对风险管理中的某一方面进行考虑的状况。随着越来越多的PPP项目开始实施，除了有关PPP项目风险的理论研究，对于PPP项目风险的实际案例研究也越来越多，Albert P 等（2015）通过德尔菲法、面对面会谈以及文献综述法确定了在中国供水部门的PPP项目中存在的典型风险，帮助民间资本了解项目风险。此前对于风险应对的研究多集中在风险规避方面，而对于已发生的严重风险的项目应对措施较少。随后，Xiong Wei 等（2017）针对PPP项目的重新谈判以及提早终止等现象频发的问题，提出了事后风险应对，弥补了事前风险应对的缺点，并提出了中国PPP项目遭遇巨大风险的应对方案，有利于完善风险应对机制。

国外对于PPP项目风险的分类、分担、分配等研究较为完善，为我国风险管理中的风险分担和分配提供了借鉴，但是对于项目运行过程中的风险应对措施的研究相对较少。相对于国外学者对PPP模式的研究时间起点，我国对PPP模式的研究起步较晚。随着国内公共基础设施建设需求的增加，国内学者也开始将国外PPP模式研究成果结合我国国情和已有的项目经验进行整合，深入研究PPP模式的内涵、风险及风险应对问题。研究可以分为三个阶段。第一个阶段研究层面较浅，主要是PPP模式的引入。其首先引入了国外PPP模式的研究现状，介绍PPP模式的概念、产生背景、优缺点和存在的风险。第二个阶段结合我国的具体情况，探索如何将国外PPP模式的经验运用到我国，并据此总结出适应我国国情的PPP模式。第三个阶段针对如何解决我国试点推进的PPP项目中具体的风险问题展开，主要的研究集中在风险分担、风险应对、政府监管等方面。它基于PPP项目实际运行过程中存在的风险进行研究，为风险应对提供了具体方案。这个阶段中针对PPP项目风险研究的研究成果，主要体现在以下几个方面。

最早是对风险应对的研究，王丽娅（2003）通过研究国外PPP在基础建设中的应用，对我国PPP项目的风险应对提出了具体的建议，包括投资管理办法、机构建立、政府合作伙伴选择和政府监督。在PPP风险融资研究中，刘志强、郭彩云（2005）研究了在基础设施项目中融资模式的相关问题，提出了PPP项目融资模式应用的指导意见，并在此基础上分析了各种融资模式可能存在的风险。对于PPP风险分担机制研究，柯永建 等（2008）通过分析现有PPP模式的风险分担机制，总结出最优风险分担时间和风险分担中的注意事項，用来平衡政府部门和私人资本之间的风险，并且分析了政府应该采用哪些激励措施能够激励私营企业参与PPP项目。此外，文章还以英吉利海底隧道项目为例，分析了此项目风险分担存在的问题，并在此基础上提出了相应的建议。针对实际的PPP项目案例，亓霞 等（2009）认为需要在实践中吸取推广PPP模式的经验，汇总了近二十年来我国失败的PPP项目，得出了13个导致项目失败的风险要素并讨论其风险应对的不足之处，进而针对13个风险要素提出了切实的风险应对建议。

综合国内文献可以看出目前国内对于PPP项目的风险已经有了一个较为明确的认识，已有多位学者提出我国PPP项目风险的特点并且针对风险提出了相应的应对措施，但应对措施考虑的不够完善。本文在前人研究的基础上，对传统的风险应对措施进行了汇总，并提出了二次风险应对。

2 我国现阶段PPP项目风险的特点

相对于发达国家而言，我国的PPP模式仍处于探索阶段。在探索PPP项目的风险治理过程中，我国更应该结合实际发展情况进行更为具体的分析，首先要明确我国现阶段PPP项目风险的特点，才能针对我国PPP项目的特点进行改进。本文对我国现阶段PPP项目建设、发展以及风险治理所共同面对的特点进行了简要概括。

2.1 政府定位不准确、监管不到位

2.1.1 政府部门定位不准确

在PPP项目的建设和管理过程中，存在发改委系统、财政系统、交通运输部以及其他相关部门多头管理的问题，在制度建设过程中也常常存在冲突，包括出台的文件存在冲突等。由于政府部门定位不准确、责任划分不清，项目管理者在PPP项目风险的治理过程中，难以寻求到可靠、可信、有效和权威的政策为风险应对提供制度方面的有力支持。此外，在实际工作开展的过程中，常常会出现现有政策掣肘应对方案的现象。这是我国政府部门在PPP项目建设和推广过程中，进行有效的风险治理活动所需要解决的重要问题之一。

2.1.2 政府监管不到位

由于PPP模式在我国还处于探索阶段，政府和民间社会资本参与PPP项目建设的经验不足，常常会出现政府对PPP项目监管不到位的情況。在项目实施过程中，经常会出现建设成本超支、工程进度滞后、工程质量不高和服务水平较低等的问题，从而间接提高了项目建设的成本，变相给地方财政带来了财政风险。

2.2 法律体系不完备

简洁、完备、可靠的政策与法规体系是确保PPP模式高效运作，并充分发挥优势的必要保证。我国政府也一直致力于完善法律法规体系，但目前我国关于PPP项目推广实施的法律法规系统仍存在许多不容忽视的问题。

2.2.1 法律支撑体系不足

PPP项目在中国仍处于发展阶段，对于PPP项目的审批、融资、建设、运营和风险防控等方面都尚未出台专门的法律。项目实施过程中有关规则、权利、义务和程序等内容都没有已颁布的法律法规作为依据，此外，项目所在地政府尚未出台实施细则等对项目运行进行指导。由于法律支撑不足，在项目实施的过程中，人为因素或管理者本身的偏好都会对项目产生较大的影响。这也导致在管理者更替变化的同时，上级下达的有关PPP项目的命令也会有很大的变化。

2.2.2 政策或法律法规实施力度不够

已有的相关法律法规在有的方面存在冲突，规定模糊不清，难以为项目实施者提供准确的指引保障，还存在立法层级低、可操作性不强、条款存在自相矛盾的问题。自2014年以来，财政部、国家发改委、交通运输部等部门相继出台了多项PPP政策文件，但政策之间缺乏统一协调，甚至部分内容互相冲突。政策或法律法规实施力度不够，增加了项目实施的难度。

2.3 风险分析不到位、分担机制不合理

2.3.1 政府对PPP的风险分析不到位

地方政府对PPP模式存在的风险认识不到位，主要体现在他们更多将PPP模式视为一种新型融资方式。在我国引入PPP模式初期，中国政府和相关管理部门对PPP模式的认识程度有限，而经验丰富的国外商人利用我国政府急于招商引资的心理，在签订的合同中为了达到融资或合作成功的目标，政府可能会作出脱离实际的承诺。在PPP模式下，政府担保更多体现为一种财政承诺，PPP模式的财政承诺是指“因政府对PPP模式采取不同的支持模式而形成的不同类型的财政承诺。PPP签订合同的财务影响会给政府带来财政风险，因此必须对财政风险进行有效监测和管理”。基于政府做出的财政承诺，若PPP项目一旦出现风险，那么这些风险将直接转化为政府承担的风险，包括政府的支出责任和直接债务，可能引发政府的财政风险。

2.3.2 风险分担机制不合理

风险分担机制的不合理主要体现在两方面。

第一，政府承担的风险过大。财政部在2014年11月颁发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》对PPP模式的风险分担做出了规定：项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和民间资本合理分担。但是在实际的运作过程中，部分PPP项目通过政府财政承诺等方式，往往会提前确定项目价格。这种方式转移了自身应当承担的风险，从而增加了政府承担的风险，相比较而言，民间资本只承担了少量的风险，无法实现真正意义上的风险共担。

第二，项目运行中可能出现管理者未预见的风险。这些风险在公私部门之间应该如何进行合理划分，并且在合同中怎样预留出这些风险的分担方案是值得思考的问题。我国应确保在项目推进的过程中，一旦有突发状况发生，就有相应的部门来承担相应的风险。应对未知风险，既是风险分担方面存在的难题，又是实际PPP项目实施过程中，在合同谈判阶段最容易忽略的问题。这种问题一旦在项目后期出现，由于项目参与者之间难以达成一致的处理意见，极可能导致项目提前终止。

2.4 融资存在困境

目前，中国交通基础设施建设方面的PPP项目中，融资成为一大难题。融资出现困境，就会导致市场条件受限、竞争力低，难以达到预期的最大收益。融资存在困境主要体现在我国融资渠道窄、融资主体单一。表1是我国往年交通基础设施建设投融资比例。

从表1可以看出，在我国交通基础设施建设领域约80%的建设投资主体为公共部门，而仅有20%的建设投资主体为地方政府和企业，并且其所占的比例有逐步降低的趋势。公共部门投资占主体反映了目前我国交通基础设施建设融资渠道窄、融资主体单一。

2.5 专业机构、专业人才缺失

PPP项目的顺利实施还应有专业的工作机构和工作人员为其出谋划策。国内PPP项目专业机构和专业人才队伍较为稀缺，表现在地方政府层面尤为严重。各层面的PPP项目专业机构应该承担起相应层面的政策咨询、人员培训、信息统计和经验交流等职责。但是，由于目前我国各级地方政府尚未成立类似的专业工作机构，所以PPP专业机构的职责就混乱地由一些政府部门分担或无人承担，造成项目运行机制混乱。

与此同时，由于我国PPP项目仍处于初期的发展阶段，在此期间国家尚未针对性地培养过这方面的专业人才，我国还缺乏能够胜任这些专業机构职位的专业人才。现行大部分PPP项目的相关政策、命令，都是政府领导结合国内外已有经验或臆想决定，缺乏科学合理性和专业指导，容易引发风险导致项目达不到预期效果或失效。

3 PPP项目的风险应对策略

基于我国PPP项目风险的特点，本文从以下6个方面提出相应的风险应对措施，包括风险发生前的风险规避措施以及严重风险发生后的应对措施。

3.1 完善PPP模式相关的法律体系

第一，明确各部门管理权限和职责。政府应该明确划分PPP项目中所涉及的各管理部门的职责，界定各政府部门和社会资本的职权范围，以此保障PPP项目管理机构的独立性，避免多头领导给项目实施带来的困境。此外，政府部门还应建立起完善的政府协调机制，协调好PPP项目不同融资方之间的利益冲突，避免不同区域合作的PPP项目管理部门之间出现矛盾。

第二，PPP项目所在地的政府还应当依据当地的发展现状，出台一系列PPP项目实施细则，包括职责细分以及鼓励政策等方面的内容。借此能够使社会资本明确PPP项目施行的规则，将市场准入、招标投标、收益分析、风险分担、价格制定、公共产品的质量标准和特许经营权等关键问题纳入法制化、规范化的轨道，以此来保障社会投资方的利益。

第三，简化、规范PPP项目的审批流程。政府要逐步规范PPP项目的审批流程和管理程序，简化PPP项目审批程序，加快项目进程，避免延期。

3.2 建立PPP项目的监管体系

第一，建立绩效管理机制。政府应当建立起项目实施全周期的绩效管理机制，主要包括三个时段：项目实施前绩效目标设定、项目中期绩效进度审核和项目结束后期绩效评价，并将其应用到政府投资、私人资本投资、消费者付费的评价中，并将评价结果作为项目质量评价的重要依据之一。

第二，建立起系统、完善的监督评价体系。PPP项目所涉及的各级政府要建立起由政府和社会公众共同参与的监督评价体系和信息发布机制。政府要及时发布项目相关信息，充分调动社会公众、新闻媒体等社会力量的积极性，让其参与项目进度的监督，由此形成政府、市场和社会3种力量共同参与PPP项目监管的局面。

第三，建立定价监控机制。为降低监管成本，政府需要建立以定价机制为核心的监管机制，这项工作主要由发改委部门或物价局进行审核。监管机制包括市场准入、项目实施、产品或服务定价，其核心部分是定价机制。合理的定价机制有利于提高民间资本的积极性，降低项目运行中的财政风险。

3.3 完善PPP模式相关的各项运作机制

第一，建立合同制治理机制。PPP项目选择合作伙伴往往采用公开招标的方式，选择竞争力最强的民营企业作为自己的合作伙伴。为了与政府公共管理部门形成长期的合作关系，这些中标的企业必须不断提升自己的服务水平和产品质量，而未中标企业也需要提升自身竞争力，争取成为潜在的合作伙伴。合同制能够约束政府和民间资本的失信行为，避免因某一方违背合约而造成项目失效，能改变原来缺乏透明、垄断、低效率的公共基础设施项目建设状况。

第二，建立合理的风险分担机制。对于社会资本而言，只有合理的风险分担机制和最恰当的风险分配才能吸引其参与。按照风险与收益相匹配的原则，对项目中可能发生的所有风险进行合理分配，避免某一方承担过多的风险。一般而言，政府需要承担土地审批、政策变更、项目审批等的风险，而社会资本则承担项目在建设、运营以及维护阶段可能发生的所有风险，同时，双方还需要共同承担如汇率变化、自然灾害等不可抗力风险。此外，为了防止项目因为法律法规或者政策变动影响而终止或失效，政府和民间资本通常在签订合同时预留协议空间，减轻政策变动的风险。

第三，建立财政补贴机制。在项目实施的过程中，民间资本能够承担的风险是有限的，一旦超过其承受能力，民间资本将难以保证项目的顺利进行。这时，政府要立即启动预备的补贴机制，弥补社会资本遭受的损失。

第四，完善调价机制。调价机制对于PPP项目也非常重要，这一机制是为了应对项目中的不确定因素设计的。在项目实施过程中，由于市场需求的不确定、利率和汇率的不确定、主要原材料价格的波动、通货膨胀等不确定性因素发生变化，预先设定价格调整方式成为最常用的应对方法，可以在一定程度上保护项目收益。因此，在项目运营期内，政府要将观察到的由于风险因素影响而发生的成本或盈利能力的变化转化成价格变化，以启动调价机制。

3.4 优化PPP项目的运作环境

第一，优化PPP项目的施工环境。①降低施工风险。PPP项目建设参与的主体很多，政府部门如何调动项目主体的建设积极性，保障项目正常运作，确保施工质量，这些对于项目建设都至关重要。政府可以通过协议的形式约定建设效率，以确保项目施工进度和工程质量。②防范运营风险应做好事前评估。在项目完工前就针对运营风险做好充分的评估和准备，以避免后期的追加成本。

第二，优化PPP项目的融资环境。①政府鼓励除银行以外能够为PPP项目提供资金支持并引导银行、保险、信托等新型融资方式，如合作入股等方式。②政府资本合理选择融资方式，确保融资的可行性。融资对于项目的正常开展意义重大，融资能力的强弱也是衡量项目承担方实力的重要标准，因此政府相关部门首先应选出最优的融资方式，然后企业合理判定自己的投资能力，并对自身风险承担能力进行评估，从而使融资风险最小化。

3.5 加强PPP管理机构建设

第一，成立专门的PPP项目管理机构。成立管理机构应当借鉴国外建立PPP管理中心的成功经验，建立各级PPP项目管理机构。在职责分工方面，由国家层面的PPP中心管理机构指导地方PPP管理机构的工作；地方层面的PPP机构在国家法律和政策的允许范围内，结合本地实际，对本地PPP项目进行管理，进而确保中央和地方工作的一致性，并且能够及时分享经验，也避免PPP项目多方领导而寸步难行的境地。此外，设立多级PPP机构管理机构，可以减少出现多方管理现象，为项目施行提供有力保障，降低发生风险的可能。

第二，加强PPP项目人才培养。解决一切问题都会回到人，PPP项目也不例外。无论是风险防范还是风险应对，都需要专业人员妥善处置。政府可以采取理论和实践相结合、吸取国外经验教训、引进国外专业人才和管理技术等方法。考虑我国实际情况，培养人才包括两方面。一是要对政府相关部门的人员进行专业培训。着重对部门领导、管理人员以及业务人员进行PPP模式相关基础知识的培训，提升他们对于PPP模式的认知，并结合国内外相关经验，培养出一批专业的高素质管理人才。二是加大专业人员培养。在高校开设相关课程，培养出一批既精通PPP模式的理论知识又具备实际操作能力的专业人才，为推进PPP模式做好人才储备工作。可以说，PPP人才建设孕育着我国PPP的发展前景。

综上所述的5种应对措施，都是基于我国PPP风险特点提出的应对措施，属于风险避免措施，对应关系如表2所示。

3.6 二次风险应对

在发生严重风险事件后，首先要对风险程度进行评价。如果没有超出项目参与者的承受范围，那么不需要对项目参与者采取应对措施。一旦风险的危害程度超出了项目参与者的承受范围，为了尽可能减小风险对项目的影响，可以采用二次风险应对措施。二次风险应对流程图如图1所示。

二次风险应对措施包括风险转移和风险自留。风险自留是指项目风险发生后，仍旧保留在当前风险管理主体的内部。风险管理主体通过一些内部的控制措施来化解风险或者对影响程度不高的风险不采取应对措施。当有些风险无法回避且必须面对，但风险影响程度超过管理主体时，风险转移能够有效化解这种困境。风险转移是指通过某种方式将某些难以承受的风险后果连同应对责任转移给其他主体。风险转移并不能消除风险的影响，只是将风险管理的责任和可能获得的利益进行了移交，项目管理者不再直接面对风险产生的后果，而是交由更有能力的管理部门应对。

4 结 语

由于我国正处于城乡建设快速发展的时期，居民对于公共基础设施建设的过高需求与当前政府资金投入不足、政府财政压力过大、融资体制匮乏之间的矛盾日益突出，PPP模式无疑为我国政府提供了一个很好的选择。但PPP项目的实施尚处于探索阶段，在实施的过程中仍然存在很多问题，这些问题还需要进一步探讨和研究。

本文通过对我国PPP项目的风险特点进行探究，并且基于这些风险提出了相應的解决办法，为我国PPP模式的发展提供了一些有益参考，并且能够进一步提高我国公共基础服务设施的建设速度。未来PPP模式的研究方向应当是在目前我国PPP项目风险应对措施的基础上，提出当PPP项目应用于别的国家或地区时，因地而异的风险应对方案。

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