杭州新经济类特色小镇建设问题及对策研究

□尹晓敏

（本文系作者主持的2018杭州市哲学社会科学规划课题《杭州“新经济类”特色小镇建设的问题及对策研究》（Z18YD001）的研究成果）

新经济类特色小镇在杭州的省级特色小镇中占比高达67%。作为转型发展的新引擎和改革创新的新载体，杭州新经济类特色小镇建设稳扎稳打、有序推进，取得了不俗成绩。然而，该类小镇的建设只是盛宴初启、成效初显，在为期不长的创建过程中也暴露出了一些问题。各方建设主体应直面问题，注重从“双核强镇”“开放兴镇”“集约建镇”“服务育镇”“制度管镇”等方面促进杭州新经济类特色小镇高质量发展

中国经济的新时代，当然也是被誉为国内“新经济发展样本”的杭州经济发展的新时代，而其中“新经济流量”强劲的杭州新经济类特色小镇，正以蓬勃之势在全市乃至全省引领一轮新经济发展的浪潮。新经济类特色小镇是杭州特色小镇的重中之重，是集聚新产业、培育新动能、打造新引擎的新型载体，也是代表杭州新经济发展未来的一面镜子。截至2017年底，杭州的省级特色小镇中新经济类小镇数量为16个（16个中有2个是2017年8月新入围的，尚无相关权威性统计数据，因此本研究以截至2017年8月之前的14个小镇为对象），在全市24个省级特色小镇中占比高达67%，此类小镇对于已进入万亿GDP、千万人口、百万人才“智力攀岩点”的杭州来说，意义非凡。作为转型发展的新引擎和改革创新的新载体，杭州新经济类特色小镇产业支撑坚实，创新活力丰沛，成长态势蓬勃，创建成绩不俗。然而，与此同时亦须注意，杭州新经济类特色小镇建设扬帆起航的历时不长，尚处探索发展初期，为了更好地引导规范其成长，需要小镇及各方建设主体，相关理论研究和实践探索者动态审视、理性分析、系统梳理小镇建设的经验教训，尤其是敏锐洞察、精准捕捉、冷静反思小镇建设中既存的突出问题并采取有效的应对之策。

杭州新经济类特色小镇建设成效初显

两年多来，杭州新经济类特色小镇以创新谋发展、以智慧促崛起，以新风口、新趋势、新动能、新未来为战略指向，在新经济发展的道路上找准切入点、瞄准发力点、踏准关键点，以明显的领跑优势开启了杭州新经济发展的盛宴之门。具体表现在：

投资增长稳。2016年杭州14个新经济类特色小镇累计完成固定资产投资315.8亿元，占全市全社会固定资产投资的5%，其中民间投资占比超过55%，建设用地投资强度达到500万元/亩以上。同期，特色产业投资完成150多亿元，占总投资的63.4%，在杭州全市省级特色小镇特色产业总投资中占比达85%，其中有9个小镇的特色产业年度投资额超过10亿元。

产业支撑强。2016年杭州14个新经济类特色小镇实现工业企业主营业务收入、服务业营业收入分别为650多亿元、590多亿元，集聚了近百家国家级高新技术企业、近200家企业总部和近700家科技型中小企业。新技术、新产业、新业态、新商业模式发展增速明显，例如：玉皇山南基金小镇的资金管理规模呈爆发式增长并于2017年底突破万亿元，毫无悬念地成为中国“新金融”发展的排头兵；云栖小镇作为国内首个以“打造云计算生态产业链”为主攻方向的云产业集聚区，已引进涉云企业425家，实现涉云产值超过150亿元，并通过承接建设“杭州城市数据大脑运营中心”——我国第一个基于人工智能的数据资源平台不断续写“云端”传奇。

创新活力足。截至2016年底，杭州14个新经济类特色小镇建设了60家创业创新基地、40个众创空间，已入驻各类企业约1.1万家，在浙江第一、第二批次共计79个省级特色小镇中占比达1/4；累计引进培育“国千”“省千”人才70多名，入驻创业团队2300多个，集聚“阿里系、浙商系、高校系、海归系”为主的创业创新“新四军”4700多人，其中留学归国人员、科技人员、大学生创业人员分别约400人、1200人、1900人，拥有高中级技术职称人员3000多人，小镇成为各类创业创新主体集聚发展的新高地。

发展后劲大。杭州新经济类特色小镇多数布局于都市核心区外围，生产要素成本尤其是用地成本相对较低，再加之小镇建设恪守以小博大、以精制胜的原则，强调通过制度节地、规划控地、复垦腾地、挖潜盘地以提高土地资源利用率，因此小空间也纷纷玩出大格局，在《杭州市人民政府关于加快特色小镇规划建设的实施意见》等高含金量的扶持政策的孵化下，引进培育了阿里云计算公司总部项目、网易杭州创新中心项目、浙大网新（银湖）创新研发园项目、光启全球未来谷总部项目、浙江工业设计城项目、西子智慧产业园项目、士兰微8英寸集成电路芯片生产线项目等一批投资超10亿元的重大项目，并以此为小镇发展注入强大动力。

杭州新经济类特色小镇建设问题解析

发展水平趋于分化，优劣高下、分野明晰。2016年，杭州14个新经济类特色小镇在特色产业收入、税收收入、投资总额三项核心指标上的极值差率（即指标最大值与最小值之比率）分别达73.8、31.7、4.5，指标中位数分别是25亿元、3亿元、20亿元，尽管14个小镇列入省级特色小镇创建对象的批次不同、建设过程中的进度差异也在所难免，但上述指标的极值差率客观上确实反映出个别特色小镇在资源要素集聚、技术创新、人才争夺的激烈竞争中渐处下风，中长期持续开发建设面临被“边缘化”“空心化”的风险。例如，除了浙江新经济类特色小镇三张公认的“金名片”（山南基金、梦想、云栖）之外，创建一年多就被评为16个浙江省级优秀特色小镇之一的萧山信息港小镇，致力于成为中国物联网产业示范区、长三角物联网产业中心区的滨江物联网小镇，倾力打造中国第一个工业设计小镇的余杭梦栖小镇等杭州新经济小镇已经跑出了创新成长的加速度；但是也有个别新经济小镇，核心创建指标滑坡厉害，未来发展前景不容乐观。

投入产出不够均衡，投资建设“国强民弱”。2016年，杭州14个新经济类特色小镇国有投资与税收收入的平均比例为1.4∶1，有4个小镇超过5∶1，最高的达16∶1。考虑到融资成本、三年建设周期后所需的追加投资以及资产折旧等因素，特色小镇建设中政府性投入的成本回收周期约需10年左右，这将对部分县（市、区）级国有投融资平台带来很大压力。特别需要注意的是，2016年14个新经济类特色小镇亩均税收约29万元/亩，还达不到《浙江省重大产业项目申报标准》（2014版本）的指标值，个别新经济小镇的亩均税收仅相当于全省平均水平，这与浙江近年持续深化的“亩均论英雄”改革及相关要求差距甚大，也对小镇发展如何加速提升质量效益形成严峻挑战。与国有资本投入产出不平衡、亩均税收不理想相伴随的，是部分杭州新经济小镇建设中民间资本尚未挑起大梁，民间投资信心不足、增长乏力。目前部分杭州新经济小镇的重点投资项目中相当部分仍由政府或国有投资公司主导，民营性质的龙头企业、行业骨干企业投资参与的大项目明显不足，小镇建设投资力量的“国强民弱”“强政府弱市场”等特征明显。部分新经济小镇民间投资占比，与2017年8月省特色小镇建设现场推进会上袁家军省长强调的“要加强特色小镇非政府投资的考核，将原来的非国有投资比重达到70%以上调整为政府投资占比低于20%”的创建要求相去甚远。

土地供给逼近极值，用地政策面临挑战。“用地指标及土地的利益权属问题是特色小镇开发中最为困扰政府和企业的难题。”2016年杭州14个新经济类特色小镇平均使用建设用地440亩，其中新占用建设用地面积平均140亩，新增用地主要用于发展特色主导产业。由于14个小镇中分布于杭州8个主城区的有11个，规划区范围内可供开发的土地资源相当匮乏，且有不少属于“限建区”地块，通过“耕地占补平衡”“土地增减挂钩”获取的用地指标十分有限且到位速度缓慢，难度不断升级的土地要素保障成为直接影响小镇建设项目落地、制约小镇快速发展的一大掣肘。此外，杭州新经济类特色小镇建设还存在用地需求多样化、相关政策待调整问题。作为杭州经济社会发展的“新据点”，特色小镇深耕、引领的新产业新业态正呈现加速发展势头，新兴产业与业态的成长直接带来土地利用方式的变动，如研发、制造、服务活动融合度高，多种用地类型混合且功能密不可分，又如新兴产业与业态中大量集聚的中小微企业之发展一般需历经“科技研发—成果孵化—产业化运作”的过程，用地期限不确定性大且不同发展期的用地规模需求差异亦大，这些变化都对传统的城市规划和土地利用政策提出较大挑战。

考核体系亟待创新，专项评价急需跟进。2017年3月，浙江省特色小镇规划建设工作联席会议办公室下发的《关于开展省级特色小镇2016年度考核的通知》设定了六大方面共计43项指标组成的考核指标体系，重点考核特色小镇在高端要素集聚、投入产出、功能融合、特色打造等方面的创建成绩。该考核体系基本涵盖了对小镇建设进行综合评价及比较的核心内容，这对于统一实行宽进严定、动态淘汰的达标制度，为全省小镇建设树标杆、敲警钟、拉红线等十分必要。但是，“一把尺子量到底”的考核体系无法解决考核内容统一性与不同类别小镇发展特殊性之间的矛盾，考核结果可能也会在一定程度上偏离对小镇建设现状的客观呈现和小镇发展未来的有效测度。事实上，由于新经济类和传统产业类特色小镇在经济形态、运行模式、发展动能、绩效评估等方面存在较大差异，导致特色小镇原有的考核体系已不能全面、准确、及时地反映新经济类特色小镇的发展状况，因而亟待构建与小镇新经济特质相契合的系列经济指标与专项监测评价体系，用以掌握和研判新经济小镇发展态势，并为相关决策提供有效支撑。

杭州新经济类特色小镇建设如何继续领跑

跻身“万亿俱乐部”的杭州，于发展的新时代也夹杂着“三去一降一补”的成长烦恼，仅凭“牛顿第一定律”的惯性或者韧性去自由发展显然不符合杭州新经济类特色小镇的理性定位与公众期许。那么，杭州新经济小镇如何才能剑指新时代，登高远眺、顺势而为、蓄势而动，开辟新经济版图，抢占新经济风口，成为浙江乃至全国特色小镇跨时代的领跑者？

（一）注重“双核强镇”，打造跃迁引擎

任何一个新经济小镇若想长久地立于不败之地，都必须极其注重“双核强镇”，即“特色强镇”和“创新强镇”，以此打造跃迁双引擎，实现优者更优、弱者变强。

注重“特色强镇”，践行针尖战略。精准定位、细分产业、找准特色、放大优势是特色小镇建设的关键点与突破口。杭州新经济类特色小镇须恪守主航道上的“针尖战略”，充分认识到收窄战略面后凝聚而成的针尖优势绝非微不足道，特色之“炫”弥足珍贵，可以帮助小镇形成令人叹为观止的“长尾”。当前，在强化特色亮度、聚焦核心竞争力这一问题上，除了一批知名度高的老牌新经济类小镇争当标杆积极引领外，一些新创建的杭州新经济小镇的建设举措亦可圈可点。以2016年度省级特色小镇考核中成绩位于第一梯队的建德航空小镇为例，该小镇依托其在全省首家取得A类民用机场许可证、拥有全国通用机场中最大报告空域条件、荣膺首批“国家航空飞行营地示范单位”的核心建设资源，聚力打造具有独特竞争力的航空产业发展新形态，通过精准聚焦战略优势点进行后发式追赶，2017年小镇新入驻企业达368家，比上年增长67.3%。为坚守特色强镇之道，杭州新经济类特色小镇应充分利用“创业大数据”这一新经济发展中的重要参考要素和关键技术手段，借助全国海量云数据的积累，以精准的智能神经网络算法帮助小镇创业者以小镇核心产业为指向有效锁定和动态调整创新方向、凝练创业特色、持续实现自我超越。

注重“创新强镇”，力促内涵提升。随着全球科技进步与产业变革的加速兴起，创新空间的布局成为决定区域创新发展的深度和广度的重要因素，打造以创新为核心驱动力的特色小镇是拓展创新空间的有机载体。杭州新经济类特色小镇要成长为创新驱动的新经济载体，就必须立于战略制高点上深度拥抱新经济，充分利用“一区十片、多园多点”的杭州国家自主创新示范区建设的释放溢出效应，从科技金融、企业培育、人才激励、知识产权保护等方面倾力支持小镇创新发展有关政策举措的实践探索，鼓励小镇借鉴吸收行之有效的创新之举，积极实施中小企业“赋能计划”，加快集聚创客、创业人才和创新团队，打造新经济类小镇创新激励的体制机制，并以此孕育潜藏能量、点燃创新引擎、激发澎湃动能。为最大限度地释放小镇创新主体的丰沛动力，杭州新经济类特色小镇需着力构建并有效管理优质的创业创新生态系统，积极构筑集产业链、投资链、创新链、人才链、服务链于一体的双创生态圈，以此形成对新经济的集聚和虹吸效应。

此外，为加速扩大小镇建设中各类有效投资的投入产出比，同频共振于全省范围正在全面实施的“亩产效益”综合评价制度（参见《浙江省人民政府关于深化“亩均论英雄”改革的指导意见》，浙政发〔2018〕5号），杭州新经济类特色小镇应当把深化“亩均论英雄”改革作为找准有为政府和有效市场的黄金结合点，坚持正向激励和反向倒逼相结合，依据小镇内企业“亩产效益”综合评价结果，依法依规实施用地、用电、用水、用气、排污等资源要素差别化政策，加大首档企业激励力度，倒逼末档企业提升资源要素利用效率，以此稳步提高小镇建设的质量和效益。

（二）注重“开放兴镇”，激活民间投资

小镇建设特而强，民资必须挑大梁；没有民间投资的激活振兴，就没有特色小镇的光明未来。杭州新经济类特色小镇须注重“开放兴镇”，深化政社合作，在抓实抓好对接央企、引进外资等工作的同时，更需冷静审视近两年来部分小镇建设中民间投资增长失速的核心原因，全力破除民间投资障碍，着力消除民间投资痛点，努力扭转投资失速趋势。

跳出刺激民间投资的“功利视角”，确保民间投资在起跑线上的公平。从问题源头精准发力定向突破，推倒准入高墙，解除体制羁绊，真正使小镇的民间投资发展回归制度化，给民间投资释放出更加饱满的体制与制度变革红利。建议各小镇深入探索创新PPP这一促进小镇民间投资最重要的模式，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式建立完善PPP项目资源库，明确入库项目范围，确定项目开发时序，加快合作领域从基础设施及公共服务领域向综合开发建设等领域拓展延伸，有序出台针对新经济类特色小镇PPP项目实施各阶段的专项扶持优惠政策。有条件的新经济小镇可主动试水PPP项目收益债、项目资产证券化等低成本高效率的新型结构性融资方式，在减轻政府财政负担的同时，尽可能降低社会资本的投资风险，持续增强小镇民间投资的内生发展动力，打造新经济类特色小镇PPP工作的“杭州模式”。

前瞻性地洞察新金融与新经济的关系，强化对新经济类特色小镇建设中民间投资的财政金融支持力度。一是切实提升对新经济小镇中高度集聚的“四新”民营企业创业创新的财税支持力度。严格落实国家关于高新技术企业、科技企业孵化器、企业研发费用加计扣除、科技成果转化、股权激励和技术入股、创业投资等税收支持政策。探索实行加大研发投入普惠制政策，对符合规定条件、研发投入达到一定强度的新经济领域企业，按照相应标准给予补贴。二是创新契合于新经济领域民间投资特点的金融产品和服务。当前银行业金融机构的融资模式仍以传统信贷为主，多元化融资能力较弱，制式化的金融产品在很大程度上降低了其对“四新”民营企业融资需求的适应性。为此，需要鼓励金融机构基于对当前金融业和新经济融合嬗变的趋势把控，重塑新金融与新经济的战略关系，以更为主动的姿态促进两者融合发展并生成倍增效应，通过构建成熟多维的金融服务体系，设计丰富多元的金融产品，为新经济类特色小镇建设中“四新”民营企业创新的全部生命周期阶段提供坚实支撑。三是探索建立融资风险补偿机制。对于银行向无抵押、无担保和没有取得过贷款的新经济领域中小微民营企业发放纯信用贷款和首笔贷款形成的坏账损失，给予适当补偿；试行新经济领域中小微民营企业融资担保风险补偿，对符合条件的融资担保公司以中小微民企作为担保对象的，予以风险补偿。

（三）注重“集约建镇”，创新土地利用

随着杭州新增建设用地报批成本、难度的不断加大和下达指标的逐年递减，特色小镇范围内的项目原则上须通过盘活存量房地资源解决。因此新经济类特色小镇必须注重“集约建镇”，创新集约用地模式，努力构建内涵挖潜增效的新型土地利用机制，包括建立激励机制以引导和鼓励企业集约用地、建立约束机制以督促和调控企业集约用地、建立退出流转机制以坚决遏制土地闲置浪费等。相关小镇可根据实际采取协商收回、鼓励流转、协议置换等方式实施低效用地再开发，适当放宽对盘活政策的管控，全力盘活存量低效土地，积极创造增量价值，释放呆滞的土地资源潜力。另一方面，为避免存量土地再利用和项目审批推进中可能涉及到的“政策灰色地带”，应与时俱进地主动适应产业用地新需求，全面履行职责新定位，努力推进新经济类特色小镇建设土地要素保障创新行动，系统研究制定有利于新经济成长发展的用地支持政策：例如以多种方式供应新产业用地，鼓励采取弹性年期出让、先租后让、租让结合、长期租赁等方式供应土地，以缓解新经济小镇中大量小微企业创业创新的资金压力，满足企业在不同发展阶段的用地需求；又如在保证充分竞争的前提下，可将产业主管部门等提出的产业类型、生产技术、产业标准、产品品质要求作为土地供应前置条件；再如可设立新权能以保障新业态用地，如将依法设立的地役权作为保障新产业配套基础设施用地需求的方式，等等。

（四）注重“服务育镇”，务求优质高效

政府部门及各新经济小镇管委会应注重“服务育镇”，努力营造适宜小镇新经济产业发展的“政策洼地”和“生态湿地”。一是营造与新经济类特色小镇相适配的宽松包容的发展环境。主管部门不要急于作规划和顶层设计，不要急于实行负面清单管理，在统筹推进新经济领域“证照分离”“多证合一”改革的过程中取消不必要的行业门槛限制，调整阻碍“互联网+”发展的市场准入要求，根据教育培训、健康医疗、交通出行、新媒体等领域新业态变革的趋势特征，放宽准入标准，鼓励商业模式创新，促进跨界融合发展，以使新经济小镇真正成为“复合业态、多元投资、混合用地、城乡交融、现代治理的发展综合体与体制机制的创新集成”。二是完善人才服务与保障机制，健全人才公共服务体系。人才是新经济类特色小镇发展的重中之重，吹响尖端人才“集结号”才能育得梧桐枝繁茂。要充分落实杭州市近年连续发布的“人才新政27条”“人才若干意见22条”，全力引进、留住、用好新经济领域高层次人才和创新团队，以高密度、高效度的人才政策为新经济类特色小镇这一“创业高地”涵养“人才生态”。三是以“最多跑一次”改革为抓手，打造最优发展环境。新经济类特色小镇应当进一步梳理和规范“最多跑一次”事项，制定实施针对特色小镇建设的“最多跑一次”工作规范，形成统一标准，推进各新经济小镇办事大厅“一窗受理”，联动打破信息孤岛，梳理数据共享需求，力推小镇企业投资项目审批事项简化和办事流程优化，倾力打造更为便捷高效的政务服务环境和投资营商环境。

（五）注重“制度管镇”，优化监督考核

“特色小镇的核心本质是制度环境”。杭州市新经济类特色小镇的相关管理部门应充分重视制度创新的探索与实践，以内嵌的创新元素优化制度供给，除了做好前文已述及的小镇市场主体登记制度、审批制度、土地供给制度、财政金融制度外，还需在如下两项制度建设上积极作为：

探索建立针对新经济类小镇的审慎监管制度。为避免让新经济适应旧规则，涵养培育小镇处于发展初期的新产业新业态新模式，小镇相关管理部门应积极探索包容创新的审慎监管制度，把激发小镇活力和创造力作为监管的重要方向，对小镇新经济形态采取既具弹性又有规范的管理措施，特别注意事中事后监管与事前审批的衔接、信用监管与失信惩戒的互补、协同监管与大数据技术的支撑、过程监管与人员素质能力的匹配，构建以法治为基础、企业自律和社会共治为支撑的监管新格局，以此适应新经济类小镇发展新动能的加速成长。

创新杭州新经济类特色小镇的考核评价制度。一是坚持统一考核与分产业考核相结合。在现有省级特色小镇考核体系所涵括的共性指标之基础上，按新经济类、传统产业类精准增设分产业类型的小镇考核个性化指标，对新经济类特色小镇更加突出研发投入、创新成果、创新要素集聚等“软投入”方面的指标设置。二是科学构建新经济类特色小镇的专项统计监测评价体系。在指标选取方面，建议可参考国家统计局于2016年发布的《新产业、新业态、新商业模式专项统计报表制度》，设立反映提质增效转型升级、工业战略性新兴产业、新产品、新服务、高技术产业及新技术、科技企业孵化器、四众平台、互联网金融等11个新经济重点领域的统计指标。在数据采集方面，要深入推进企业电子化会计资料和生产经营记录、部门行政记录以及互联网、云技术、大数据等现代信息技术在新经济调查统计工作的广泛应用。注重对统计监测结果的把脉会诊和分析研判，强化新经济类特色小镇统计数据的深度开发和综合利用，全面把握和准确厘定小镇新经济发展状况，进而通过前瞻性引领有力助推新经济小镇高质量发展。