政府投资项目招投标和施工造价控制

文 / 罗大雪

如何加强工程造价管理，一直是政府投资项目业主关注的问题之一。虽然造价控制的关键是决策和设计阶段，但实施阶段是资金量投入最大的阶段，这一阶段与设计阶段相比，对投资影响程度虽然小，但是浪费投资的可能性却很大，因此加强施工招投标和施工过程中的造价控制，对实现项目整个建设期的投资控制目标至关重要。

一、施工招标和施工过程中存在的问题

（一）招标方面存在的问题

这方面存在的主要问题是：前期准备不充分，有些项目违反基本建设程序，在初步设计阶段就进行招标，项目控制价编制差错、漏项，工程建设成本计算不准确；造价咨询单位编制的工程量清单不够全面详细，清单工程量与实际出入较大，甚至漏项，为中标后支付工程款和办理结算埋下隐患；评标专家小组对投标文件评审不到位，未能测算出恰当的工程成本价，对合理低价评审缺乏依据，无法辨别、判断不合理的低价投标，造成不合理的低价投标机会加大；投标单位通过围标串标操纵投标，哄抬中标价，会加大工程造价。

（二）施工方面存在的问题

主要问题是：在实际项目建设中，各种各样的设计变更层出不穷，主要集中在桩基工程、材料替换等项目上，结果使设计变更增加的造价远远超过招投标节约的造价；工程签证单把关不严，签证不实或不及时，影响了签证的真实性和有效性；监理单位管理不到位，如有的监理单位中标后无法兑现承诺到位的监理工程师，有的监理单位对隐蔽工程监督严重失职或涉嫌与施工单位串通，做出虚假签证变更，造成工程造价虚增。

二、工程招标和施工过程的造价控制建议

（一）招标的造价控制措施建议

第一，注重招标的前期准备工作。

政府投资项目往往是工程施工图纸尚未完全设计好就规定了工程的竣工时间，招标工作因受其时间因素的制约或影响，使招标投标工作有时仅限于形式，做得不够完善。譬如说，由于时间仓促，设计图纸尚未达到施工图设计的深度。招标投标过程中只提供一套招标图，工程量清单采用模拟工程量，招标一旦结束马上开工，边设计边施工边签证，甚至将招标图中的设计方案全盘改动的工程比比皆是，导致招标工程量清单形同虚设，造成结算时工程量与招标工程量相差甚远，整个工程最终相当于按时结算，造价控制非常被动。随着招标投标制度逐步完善，工程报建时必须经过施工图审查及设计概算的审批，从而大大减少了施工过程中的联系单签证，使工程造价得到有效控制。

第二，注重招标文件中工程量清单的编制工作。

我国从2013年7月1日起实施《建筑工程工程量清单计价规范》。此规范规定：“全部使用国有资金投资或国有资金投资为主的工程建设项目，必须采用工程量清单计价”使工程量清单成为了招标文件的重要组成部分，工程量清单可能出现的错漏项引起的造价风险将由建设单位承担，可能会存在最后的工程造价超过工程的合同价；承包商的不平衡报价，将导致承包商在总价不变的情况下，降低某些分项的单价，通知提高另一些分项的单价，利用设计阶段的造价控制不理想而追加更多的工程造价或达到尽早收回工程款的目的，这样的报价使得后期施工的工程变更对造价产生巨大影响。工程量清单质量的高低直接影响到投标者的报价和招标控制价的准确性。工程量清单编制时要全面了解工程的相关资料，如熟悉《建设工程工程量清单计价规范》和各专业工程量规范、当地计价规定及相关文件、熟悉设计文件及招标文件、招标图纸、现场踏勘，拟定常规施工组织设计等等；项目划分要细致，项目描述清晰，要便于计量和报价；清单编制说明要详细，表述准确，避免结算时因清单说明不详而引起造价增加。

第三，注重招标控制价的编审工作。

招标控制价是根据国家或省级建设行政主管部门颁发的有关计价依据和办法，依据拟定的招标文件和招标工程量清单，结合工程具体情况发布的招标工程的最高投标限价。采用招标控制价能有效控制投资，防止恶性哄抬报价；提高透明度，避免暗箱操作；使各投标人自主报价、公平竞争，符合市场规律；既设置了控制上限又尽量地减少了业主依赖评标基准价的影响。但若招标控制价偏高，就预示中标者利润丰厚而国有资金受损，若招标控制价偏低，就会导致招标失败而影响招标。因此，必须注重招标控制价的编制和审核时应依据编制依据，结合分部分项工程费的编制要求、措施项目费的编制要求、其他项目费的编制要求和费率编制要求进行逐一编制和审核，确保招标控制价符合市场平均价，真正体现招标控制价在招标过程中的意义。

第四，注重招标文件中合同条款的约定。

合理编制招标文件中合同条款是从源头上控制工程造价最为直接的措施。目前的合同形式，以固定单价合同居多，这就要在合同专用条款中明确合同所包含的风险范围；风险范围外合同价款调整的方法或工程价款的结算方法，包括单价确定、措施费及人工、材料、机械调差等。另外，还须明确工程款支付条款、工程变更条款、违约条款等；要划清双方责任，量化风险，对那些未来亦可预见并可影响造价的事件和情况明确各方责任，尽量避免和减少索赔和争议的发生。

（二）工程施工过程中的造价控制措施建议

第一，熟悉招标投标文件及施工发承包合同。

招标投标文件及发承包双方签订的施工合同是工程施工阶段进行造价控制最直接的依据之一，按图施工，按报价合同书结算是基本原则，我们应该把握设计明确的内容、要求及标准不能随意改变，设计已明确的工程项目不能增加费用的原则。频繁的变更会使工程造价失控，负责造价控制的相关人员应严格按照合同的约定及按照建设工程计价的有关规定处理，不能任意地签证联系单，尤其是工程价格的签证更应从严把关。

第二，准确复核工程量，审核签证进度款。

工程计量和进度款审核签证是工程造价控制的基础环节。工程量计算规则是统一的强制性标准，必须严格执行，工程量是计算工程造价的直接依据，工程进度款是按照实际完成的工作量，根据施工单位递交的“已完工程价款结算单”和“已完工程结算表”及有关凭证，经监理工程师及建设单位签证后，按月结算。因此工程量也是最为关注的内容之一。

在实际工程中，要熟悉和掌握工程量的计量范围和计算规则，对已完成的工程，经检验合格后，负责现场的监理工程师必须及时组织业主驻现场代表、施工项目部经理及现场技术负责人、质量员等，按照施工图纸、合同约定的计量方法，及时准确地进行检验、测量、检验测量记录必须有三方共同签证，并妥善保管测量的原始记录。监理工程师还须根据合同约定的支付条款，根据已完工程量的测量记录，及时对承包商报审的进度款进行审核，并签署工程支付证书。对未经监理人员质量验收合格的工程量，或不符合施工承包合同规定的工程量，应拒绝计量并拒绝该部分进度款的支付申请。

第三，工程变更的造价控制。

在工程项目的实施过程中，经常碰到由于现场施工条件的限制、施工技术的要求而产生的设计变更等情况。发生的这些变更，一方面是由于主观原因，如勘察设计工作粗糙，以致在施工过程中发现许多招标文件中没有考虑或估算不准确的工程量，因而不得不变更施工项目或增减工程量；另一方面是由于客观原因，如发生不可预见的项目或费用，以及不可抗力原因引起的停工和工期拖延等。由于这些多方面原因的变更，经常出现工程量变化、施工进度变化及工程价格的变化。为了有效控制工程造价，必须进一步规范政府投资项目建设中的变更行为，完善变更决策程序，规范工程变更管理，加强项目投资控制，提高政府投资效益。

第四，准确掌握材料的市场价格及工程的施工方法。

在工程项目实施中，施工承包合同所约定的工程材料、半成品和成品为暂估价的，而合同约定的这部分材料、半成品、成品为暂估价，随品牌、产地、型号等的不同，价格的差别将会发生较大的变化，特别是一些装饰材料，如石材、涂料等，材料价格相差很大，对造价影响也较大。在确定使用这些材料价格时，须通过实地考察、市场调查等确定当时当地的价格时，客观、公正地确定无价材料的价格，并将原始资料存档，以便于审计。

第五，严格审核施工方案和施工组织设计。

工程项目实施中，除材料价格外，还有某些合同外增加的工程项目的施工方案也是控制工程造价的关键。工程施工方案特别是一些结构复杂、施工难度较大的工程，其施工组织设计或施工方案不仅是科学操作、文明施工和安全生产的依据，还是计算该工程造价的依据。因此必须对其施工方案和施工组织设计尤其是各项措施项目费严格地审核。

第六，公正、合理、及时处理索赔费用。

工程实施过程往往由于各种主观或客观原因以及施工环境因素的变化，合同纠纷经常出现，各种索赔不可避免，在承包商提出索赔时，应认真分析索赔方案是否合理合法，是否计算正确，并根据相关合同条款，对承包商进行反索赔，积极利用合同内容达到有效控制造价的目的。

总之，造价控制是一个系统而又动态的过程，与一系列的管理公正密不可分，需要各个参与单位的密切配合。整个工程造价管理的关键是要由水平较高的、内行的、有丰富实践经验的专家组成一个高素质的管理班子并建立严格的管理制度，只有这样才能使投资得到最佳控制。