习仲勋民主法制工作中 群众路线的体现

刘妤

〔摘要〕 習仲勋是我国第一代、第二代领导集体的重要成员，在民主法制工作方面作出了重大贡献。其先后在陕甘宁边区积极领导、参加民主普选和“三三制”政权建设，在西北局主持人民代表会议的建政工作，在全国人大常委会任副委员长期间领导立法工作。习仲勋在民主法制工作中始终坚持民主法制建设要为了群众、依靠群众、从群众中来到群众中去，坚定不移地践行群众路线，反对 “尾巴主义”。

〔关键词〕 习仲勋；群众路线；民主法制

〔中图分类号〕D920 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2018）04-0032-05

群众路线是中国共产党取得胜利的重大法宝，是我们党在长期革命斗争中的经验总结。《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出，群众路线是“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”， 这一论述，既包括了群众观点也包括了党的领导方法，是对群众路线基本内涵的准确界定。

习仲勋一生心系人民，坚定不移地贯彻群众路线，被毛泽东评价为“是从群众中走出来的群众领袖”。20世纪40年代初，党组织在给习仲勋的一份鉴定中这样评价：“习仲勋是从群众中生长起来的，而且与群众保持着经常的密切的联系。” 〔1 〕312习仲勋同志对我国的民主法制建设作出过重大贡献。在革命战争年代，习仲勋作为陕甘边区和陕甘宁边区领导人之一，领导陕甘边区苏维埃政权建设，在陕甘宁边区进行“三三制”民主政权建设。其间，习仲勋还作为代理审判员审理过案件，作为参议员积极提出议案。新中国成立后，习仲勋曾任西北局负责人，并在西北局探索新的民主制度形式——人民代表会议的建政工作。习仲勋历任1954年和1982年的宪法起草委员会委员，曾任全国人大常委会副委员长，亲历了重要法律的起草工作，且在民主法制工作中始终贯彻群众路线。

一、民主法制建设要为了群众

在群众路线的两个基本组成部分中，群众观点居于核心位置。马克思恩格斯认为，人类的自由解放和人民群众的全面发展，是唯物史观的最终归宿，实现人民群众的全面发展是无产阶级政党的价值追求。毛泽东认为：“共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图。” 〔2 〕809为了群众是我们党的群众路线的核心价值，正如习仲勋所说：“真正的领袖是在不脱离群众斗争的同志中产生的，决不会在没有经过斗争锻炼的人身上体现出正确路线。” 〔1 〕392习仲勋在立法工作中始终坚持贯彻“一切为了群众”的群众观点和路线。

（一）立法回应群众的需求

习仲勋作为陕甘边区领导人之一，始终关注群众需求，注重颁布法律性文件以解决群众的困难。1934年工农兵代表大会在陕甘边区召开，宣布苏维埃政府成立，会议选举习仲勋为政府主席。在习仲勋的主持下，这次大会通过了《政治决议案》《军事决议案》《土地决议案》《财政决议案》《粮食决议案》等一系列文件。这些文件都是在习仲勋、刘志丹、蔡子伟等领导下起草的 〔1 〕175-176。之后，陕甘边区参照中央苏区的政策和法令，根据工农兵代表大会通过的议案，确定了十大政策，包括没收地主的部分土地分配给贫雇农的土地政策、鼓励发展贸易的财政粮食政策、开展禁烟、禁毒以及移风易俗的社会政策等。边区领导人关注群众最关心的土地问题，积极促进边区经济的稳定和发展，并通过有法律效力的文件固定下来，激发了民众的革命热情，使边区政府也赢得了群众的拥护，从而在当时外有国民党“围剿”、内有“左倾”错误思想的恶劣环境下，巩固、发展了革命根据地，为陕甘边区根据地与陕北根据地连成一片提供了基础条件，为以后北上来到陕北的中共中央和中央红军提供了落脚点。

1935年中央红军到达陕北以后，习仲勋一直担任边区的地方领导职务，期间，习仲勋始终坚持并践行“一切为了群众”的群众观。 陕甘宁边区时期，陕甘宁边区的法院曾以国民党的旧法律作为判决依据 〔3 〕，但旧法律往往关注对旧政权的维护和大城市的法律关系的调整，对于广大农村地区的生活少有关怀。习仲勋反对适用国民党的旧法律，认为这些法律只围绕城市圈子不符合广大农村的实际，他说，这种旧的东西和我们边区实际不相符合，因为我们新民主主义法律就是要把我们现在人民的基本利益巩固在这个法律上，并且如果拿旧的统治阶级的法律办事情，那么事情必然要办坏，在某些问题上必然会伤害基本群众的利益。就此，边区政府逐步废止了国民党时期的六法全书，开始通过参议会制定一系列法律文件，参议会的议案由参议员们听取群众的意见后再向大会提出。

经过民主选举产生的陕甘宁边区议会（1938 年 11 月 25 日边区议会改名为边区参议会）于 1937 年下半年成立，议会规定基层边区各议会具有立法和议决功能。第一届边区参议会收到提案12件，此后，由于对群众做了大量的动员工作，到第二届第一次大会就收到提案400余件，第二届参议会第二次大会通过了 125 件提案。习仲勋是第二届参议会的参议员， 期间，他积极履行作为参议员的职责，提出了大量的议案，涉及军事、政法、财政、文教等领域 〔4 〕。在十多年时间里，经边区参议会制定、颁行的法律法规有 64 个类别，数量达千件以上 〔5 〕。这些来自各阶层群众的提案，充分反映了群众的需求，保证了边区的立法为人民服务的方向。习仲勋积极听取、反映群众意见，参与并积极推动了陕甘宁边区的立法工作。

（二）立法保护群众的利益

习仲勋任陕甘边区苏维埃政府主席时，注重加强经济建设和促进社会发展，保证根据地人民的生活水平不断提高。习仲勋经常和刘志丹一起商谈建政工作，他们讨论说，我们建立了根据地，首先要关心群众的生活，起码要使人人有饭吃；建立乡村政府，一定要把能给大家办事、主持公道的人选出来。群众痛恨旧社会的贪官和污吏，边区政府专门对此制定了惩处条例。人民群众希望办学，边区政府就在各乡办起了列宁小学 〔6 〕。习仲勋主持制定并以陕甘宁边区苏维埃政府主席的名义颁发一系列政策和法令，对政治、经济、文化和军事等各项工作都作了明确规定。例如，苏维埃政府制定了十大政策、在边区实行土改、没收部分地主的土地和牛羊给贫农、中农；还注意保护困难群众的生活，并提出“对红军家属、社会上的孤寡残疾，发动群众救济，政府也给想些办法” 〔1 〕186。

（三）立法的语言要让群众看得懂

在革命战争年代，“军事运动不同农民运动和建立根据地结合起来，我们就难以存在和坚持下去”，通过“进行群众工作，一村一村做调查，一家一户做工作” 〔1 〕219-220，给革命力量提供了存在和生长的条件。1980年3月，习仲勋被补选为全国人大常委会副委员长，此后，他的工作和法律离得更近了。习仲勋注重立法的形式和语言，认为法律要让群众看得懂、学得会。1986年人大常委会起草《民法通则》期间，有人反映看不懂草案中的“法言法语”，当时负责起草工作的人大法工委的同志说，提这些意见的人不懂得起码的法律知识，可以不用理他们，而习仲勋却说：“几十年无法无天，干部群众普遍缺乏法律知识，能怪他们吗？法律是要施行的，大家看不懂的法律能普及吗？我和他们一样看不懂法言法语，能不能写得通俗一点？我认为，群众反映‘看不懂正是对这个草案的最真实的意见、最好的意见，也是我们最该重视的意见。” 〔7 〕习仲勋没有因为群众提的意见“不专业”而忽视这个问题，相反他邀请语言学家吕叔湘同志来参加会议，针对草案在语言方面斟词酌句。

习仲勋不仅考虑法律的专业性、严谨性，而且更注重法律的实施，注重人民群众的意见，他并没有因为群众的“非专业性”而忽略、轻视群众的意见，真正体现了其践行群众路线的难能可贵。

二、民主法制建设要依靠群众

群众路线是马克思主义“实践论”“群众观”的反映。在我国的人民代表大会制度中，立法中的群众路线包括群众直接参与讨论法律文件的起草、修改，也包括各级人大代表作为群众代表参与立法活动。

（一）亲历陕甘宁边区时期参议会参与民主政权建设

陕甘宁边区时期，习仲勋历任关中区委书记、绥德区委书记，还兼任边区的参议员。这一时期，习仲勋积累了大量的地方治理的政治经验，领导了群众参与边區的民主政权建设，作为参议员亲历了民主政权建设。陕甘宁边区在立法实践中把群众路线放在首位，真正结合当时的实际，许多法律法规都是人民群众斗争的结果，是“革命群众为着自己需要创造出来的，只需加以理论指导，整理出来，经过一定的立法程序，就成法律” 〔8 〕。《陕甘宁边区参议会会议规程》规定，“凡参议员及边区之民众、学术各团体，均得提出提案于参议会”。其中参议员五人联署可以提出议案。边区要求提案要经过群众参与讨论、补充，并且内容要具体，要反映群众的实际困难和要求。经过动员和宣传，群众参与提案的热情很高，边区第一届参议会大会通过了12件重要提案。经过宣传，第二届参议会的第一次大会通过了400多项提案，李鼎铭先生提出的“精兵简政”案就是其中最著名的一项提案。

作为陕甘宁边区的地方领导人，习仲勋亲历了边区民主政权建设、完善的过程，对把陕甘宁边区建成“抗日民主模范根据地”作出了贡献。边区参议会注重发动群众参与提出议案，习仲勋非常赞赏参议员联系群众的做法。

（二）领导西北建政中注重依靠群众

1949年6月8日，中共中央组建新的中共中央西北局，彭德怀、习仲勋等人担任第一、第二书记，主持西北局的工作。在西北局工作期间，习仲勋非常重视人民代表会议制度的建设工作。当时新中国成立在即，毛泽东在北平提出要“实行民主集中制的各级人民代表会议制度”；周恩来就建政工作作出指示，指出建政工作要依靠群众的积极性和创造性，这才有根，组织群众召开各界人民代表会议便是发挥群众积极性的方式 〔9 〕11。

1949年8月13日，北平市率先举行第一届各级人民代表会议，毛泽东向全国发出号召，希望其他城市也能迅速召集同样的会议。习仲勋遵照中央的指示，经过考察、研究，选择了陕西省长安县作为试点，进行建立人民代表大会的探索。在长安县第一届农民代表大会的开幕式上，习仲勋出席并发表讲话，他指出，建设一个新的新民主主义政权是一项艰巨的工作，必须要靠全体共产党人与全体劳动人民共同努力，并且提醒各级干部，要懂得“我们是人民的长工，是人民的勤务员，必须虚心向群众学习，听从掌柜（群众）的管教。只有这样，才可以从群众那里学得宝贵知识，才可以反过来当群众的先生” 〔9 〕13。这次农民代表大会选举了出席长安县人民代表大会的代表，是人民代表大会的准备会议，开启了西北建政的新征程。

西北地区的人民民主建政工作的发展和习仲勋的重视是分不开的。习仲勋多次强调人民代表会议和农民代表会议的重要性，因为代表会议能和依靠群众结合起来。他说，有了各界人民代表会议和农民代表会议，就能通过会议的代表们去向人民群众宣传政策；同时，代表们的意见又能丰富领导知识和经验；被选为代表的人，又会以当家作主的热情去协助政府工作 〔9 〕15。在建立这种新的政治制度的调研过程中，习仲勋善于总结经验、吸取教训，对于有的地方不重视代表会议、不善于运用民主的形式等问题，进行特别的总结并提出了改进意见。这些情况都写进了习仲勋向毛泽东所作的西北地区召开各级各界代表会议的专题报告中。正是有了顺应民心的代表会议制度，西北新生的人民政权才得以巩固和发展。

三、从群众中来到群众中去

马克思主义认为，人民群众不仅是历史的创造者和主人翁，还是社会实践的主体，是真正的英雄，看问题最讲实际最有发言权。“从群众中来到群众中去”是从方法论视角诠释群众路线的，经过“集中起来”“坚持下去”，这样循环往复，就能达到一次比一次更正确的认识。在民主法制工作中，习仲勋坚持马克思主义的无产阶级群众观，贯彻了毛泽东思想的“从群众中来到群众中去”的工作方法。

（一）人民代表会议在准备议题、执行决议时要贯彻群众路线

习仲勋在西北局工作时，一方面进行人民代表会议制度的建政工作，另一方面进行城市接管工作及稳定社会秩序、社会的恢复工作。习仲勋重视人民代表会议的制度建设，并亲自就人民代表会议以及决议的执行发表讲话。1950年4月25日，习仲勋在西安市各级人民代表会议第二届第一次会议的开幕式上发表讲话，对人民代表大会开会议程作了具体的要求：首先，会议要有充分的准备，要简明扼要地准备政府工作报告；要认真准备会议所要解决的问题；要倾听群众的意见，解决群众的问题，这也是最关键的。其次，对于会议所作的决议，必须认真地组织传达与贯彻执行，不允许束之高阁。

习仲勋还要求代表们在做上述工作时要坚持“从群众中来到群众中去”的工作方法。习仲勋说，代表们准备会议议题的时候要经常接近群众，倾听群众的呼声，将群众的意见集中起来，进行整理、分析，抓住少数普遍性问题，提交会议作为讨论的重点议题，从而提出研究解决问题的初步意见，再由代表们把意见拿到群众中去，反复酝酿，并汇集群众的意见，力求作出成熟的决议草案，再提交会议讨论。

习仲勋要求在传达贯彻人民代表会议决议时也要坚持“从群众中来到群众中去”。他要求，不能学旧衙门作风，简单发下一纸命令就要群众执行，而要事先和群众商量。先集中群众意见，再向群众宣传、解释，这样就能把决议化为群众的共同意志和自觉行动。“这就是毛主席教导我们的‘从群众中来，到群众中去、‘集中起来，坚持下去的正确领导方法” 〔10 〕166-168。

（二）主导建立人大立法草案两审制度，提升代表审议的有效性

1983年以前，全国人大常委会审议法律草案，缺乏规范的审议程序，有些代表甚至在会议的前一天才送来草案，就要求在该次会议上通过，委员们缺乏充分的时间考虑、讨论、审议，起不到真正的审议法律的作用。1983年3月，五届全国人大常委会第二十六次会议审议《海上交通安全法（草案）》时遇到了阻力，习仲勋作为人大常委会副委员长和中央政治局委员也参加了这次会议。当时，《海上交通安全法（草案）》第41条规定，当事人对海上交通主管部门的处罚不服的，可以向人民法院提起诉讼。有关部门认为海上交通主管部门是代表国家的，不能当被告 〔11〕。这条规定引起了代表们激烈争论，导致草案未能在当次会议上交付表决，该法于1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过。实践中的问题引发了习仲勋的思考，刚刚恢复运行的人大制度还很不成熟，很多基础性的制度都有待规范和改进，对实践中出现的问题，习仲勛没有回避，而是思索着可行的应对措施。习仲勋在1983年3月8日各省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会上的讲话指出：“今后人大常委会开会时，对于各部门提出的议案，有的可以先由主管部门在会上说明，等下次常委会开会时再审议通过，这样可以给委员们一个充分考虑的时间。不要刚提出来就让人家通过，连个研究文件的时间都没有，人家就会有意见。” 〔12 〕

在习仲勋等领导人的推动下，同年，全国人大常委会委员长会议通过了议案要两审的决议，规定对于列入议程的草案，要先在常委会会议上听取对该草案的说明，并进行初步审议，在下一次或以后的委员会会议上再对法律草案进行审议。1987年《全国人大常委会议事规则》颁布，规定议案一般要经过常委会全体会议听取说明、分组会议审议、专门委员会审议、联组会议审议，再进行表决。至此，不管是人民代表大会还是人大常委会审议议案都要经过慎重讨论、研究再交付表决。

议案的两审制度是人大立法审议的重要程序，是我国人大制度基础性的规则之一。这一制度提高了人大议事的实效性，增强了人大议事的严肃性、正规性，提升了立法的质量。

（三）领导建立统一审议制度，有效集中、审议立法建议

群众路线要求“集中起来，坚持下去”。“集中起来”体现了群众路线包含的群众和领导的关系：广泛吸收群众意见后还要学会就群众的意见“去粗存精”“去伪存真”，形成正确的理念以领导群众，这一原则契合了民主集中制的基本要求。我国人大立法中的统一审议制度的确立就是群众路线的体现，习仲勋对这一制度的建立作出了重要贡献。

1982年12月，历时两年多讨论、修改的《宪法》在全国人大五届五次会议上表决通过，为了“更好地发挥国家最高权力机关的作用” 〔13 〕，《宪法》拟扩大全国人大常委会的职权，并领导各专门委员会拟定、研究、审议有关议案。根据《宪法》规定，对《全国人民代表大会组织法》也进行了较大的修改和补充，《全国人民代表大会组织法》规定，全国人大设立法律委员会，负责统一审议向全国人大或全国人大常务委员会提出的法律草案；其他各专门委员会可以就相关的法律草案向法律委员会提出意见。

习仲勋作为全国人大常委会副委员长、法制委员会主任在修改《全国人民代表大会组织法》的说明中，专门就统一审议法律案的制度作了说明。他指出，这样做是为了有利于维护法制的统一，避免各项法律制度互相矛盾，互不衔接。立法案统一审议制度十分必要，对于维护我国法制的统一有重要意义，它既是重要的立法程序，也是对立法建议的“去粗存精”“通盘考量”的过程。这一制度把来自群众的建议、提案，经过筛选、提炼，通过立法程序上升为法律，再用以指导群众的实践，这将对实现民主立法、科学立法的目标有重大的推动作用。

四、坚定地践行群众路线，反对 “尾巴主义”

群众路线包含一系列辩证关系，其中就包括反对“尾巴主义”。毛泽东曾对此作过论述：“在一切工作中，尾巴主义也是错误的，因为它落后于群众的觉悟程度，违反了领导群众前进一步的原则，害了慢性病。” 〔2 〕1095中国共产党要正确处理群众路线和反对“尾巴主义”的关系，既要起到“先锋队”的领导作用，又要避免跟在群众不正确的意见后面。在这一方面，习仲勋就具有这种意识和领导艺术。

（一）土改中反对错误发动群众

新中国成立后，习仲勋作为西北土地改革委员会主任，领导西北局进行土地改革。他指出，土地改革要“放手发动群众”，但要在党和人民政府的路线和政策的指导下，才能充分发动群众。他还指出，要实行领导与群众相结合的方法。路线、政策、策略，是从群众中来的，是总结了过去的群众斗争的经验，用以指导今天的群众斗争。 同时，他认为，领导机关不能固化思路，因为今天的群众斗争不是完全重复过去的群众斗争，必定有许多新的经验、新的创造。领导机关要善于发现它、总结它、推广它，用以更好地指导今天的群众斗争。这样，经验来自于群众，领导机关要善于总结这些经验，再把经验推广开来去指导群众斗争。“我们是群众的先生又是群众的学生” 〔10 〕241-242。土改后期出现了用“打人”的办法对付地主的过头现象，习仲勋对此现象进行了批评，他说：“不能放错误之手，乱打人，乱斗争，乱没收，降低或提高成分等，这些都是错误的。凡属错误的东西，都不能发动群众去干。” 〔10 〕239

（二）领导立法工作敢于坚持原则

做好“学生”意味着要善于倾听、学习，做好“先生”又要善于总结、领导。在人大常委会工作期间，习仲勋既是善于倾听各种意见的长者，也是能坚持正确观点的领导者。在20世纪80年代制定《民族区域自治法》的过程中，关于民族自治地方选举人大代表名额的问题争议很大。这个问题《选举法》已经进行了规定，如果少数民族人口数低于民族自治地方总人口的15%，少数民族每一位代表所代表的人口数可以比当地其他每一位代表所代表的人口数少1/2，也就是符合条件的少数民族可以选出更多的代表。在制定《民族区域自治法》时，内蒙古自治区代表提出意见，认为这样选出的代表中蒙古族的代表还太少，建议少数民族每一位代表所代表的人口应该更少，应改为少于1/2。问题到了习仲勋这里，他高度重视，因为这关系到重大的政治问题。经过慎重的思考，他还是坚持按照《选举法》的规定来起草。他在对蒙古族的代表做思想工作时说，你想增加名额，让蒙古族多当选，办法就是多做工作，但法律里不能写少于1/2 〔14 〕。在法律制定过程中，对于原则性的问题，习仲勋敢于坚持，不做“尾巴主义者”。

习仲勋是缔造了共和国的第一代领导人之一，是将中国带入改革开放新时代的第二代领导集体的重要成员，在革命、建设、改革方面建立了不朽功勋，给我们留下了宝贵的思想遗产。在习仲勋的法制工作生涯中，他始终坚定不移地贯彻群众路线。群众路线这一思想是对马克思、恩格斯群众观的学习和继承，也是我党第一代领导集体群众观的体现。习仲勋对群众路线的堅持对当今全面建成小康社会仍然有借鉴意义。

〔参 考 文 献〕

〔1〕习仲勋传：上卷〔M〕.北京：中央文献出版社，2013.

〔2〕毛泽东选集：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1991.

〔3〕胡永恒.陕甘宁边区的民事法源〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2012：25.

〔4〕中国社会科学院近代史研究所.陕甘宁边区参议会文献汇集〔M〕.北京：知识产权出版社，2013：133-167.

〔5〕徐增满.延安时期法制建设的概况及其主旨〔J〕.延安大学学报，1999（3）：49-52.

〔6〕习仲勋革命生涯〔M〕.北京：中共党史出版社，中国文史出版社，2002：100.

〔7〕高 锴.彭真、习仲勋在全国人大任职往事〔J〕.山东人大工作，2016（12）：58-59.

〔8〕王定国，王 萍，吉世霖.谢觉哉论民主与法制〔M〕.北京：法律出版社，1996：154.

〔9〕习仲勋传：下卷〔M〕.北京：中央文献出版社，2013.

〔10〕习仲勋文集：上卷〔M〕.北京：中共党史出版社，2013.

〔11〕彭真传：第4卷〔M〕.北京：中央文献出版社，2012：1566-1567.

〔12〕习仲勋文集：下卷〔M〕.北京：中共党史出版社，2013：795.

〔13〕彭 真.论新时期的社会主义民主与法制建设〔M〕.北京：中央文献出版社，1989：111 .

〔14〕王汉斌访谈录〔M〕.北京：中国民主法制出版社，2012：183.

责任编辑 李 雯