切实推进乡镇政府治理能力现代化

曹晓东 李蓉蓉

〔摘要〕 乡镇政府治理能力现代化是国家治理能力现代化的重要组成部分，对治国理政、地方经济社会发展具有关键性作用。乡镇政府治理能力现代化由主体能力、过程能力与结果能力三方面构成。乡镇政府治理能力现代化的实现与其所在的制度环境、干部能力以及所面对的治理对象有着密切的关联性，并受到这些因素的影响与制约。因此，实现乡镇政府治理能力现代化需要完善制度设计，强化制度落实；提高干部能力，强化担当意识；优化乡村社会结构，促进社会和谐。

〔关键词〕 乡镇政府；治理能力现代化；干部能力；乡村社会结构

〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2018）01-0074-04

国家与社会的良性互动是现代化发展的内在要求，乡镇政府和基层民众就是实现这一内在要求的关键主体。当前，随着我国经济社会的不断发展，乡村社会结构与需求也发生了很大改变，村民在思想和行为上已不是传统意义上的农民，这就要求乡镇政府必须改变现有的治理方式来满足快速发展的社会需求。尤其是在国家治理能力现代化的强力感召下，乡镇政府作为连接国家与社会的桥梁，其治理的主体性地位在治理能力现代化的实现过程中显得尤为重要。本文基于乡镇政府的基本职能、乡镇政府治理能力现代化的基本内涵，深入探究影响与制约乡镇政府治理能力现代化的因素，进而寻找解决路径，为实现乡镇政府治理能力现代化提供理论支撑和现实依据。

一、乡镇政府治理能力现代化的三个维度

乡镇政府作为我国最基层的政权组织，在国家与社会的互动关系中扮演着至关重要的角色，乡镇政府治理能力现代化实质上是国家与社会关系在乡镇层面调整和重构的过程。乡镇政府治理能力现代化是指以乡镇政府为治理主体的行政机关执行上级国家行政机关的决定、管理基层社会公共事务以及维持自身运转的能力不断提高，并渐趋实现现代化要求的过程，这一现代化的过程主要体现在主体能力、过程能力和结果能力的现代化三个方面。

主体能力的现代化主要是指乡镇政府和乡镇干部能力的现代化，它包括两个方面：一是乡镇政府拥有将国家意志、执政价值传达给基层社会的意识形态权力，而基层民众需要对国家意志、政策价值有接受与认同的过程，即对乡镇政府合法性的认同，这无疑就体现为乡镇政府贯彻执行上级意图与任务的能力水平，这种能力水平是衡量乡镇政府治理能力现代化实现程度的重要标准。二是乡镇政府治理能力的现代化归根结底是乡镇干部治理能力的现代化。乡镇干部是乡镇治理的主体，乡镇干部自身能力素质的高低直接影响着乡镇政府治理能力现代化的实现程度，因此，在乡镇政府治理能力现代化过程中要强化乡镇干部治理能力，以此推进主体能力的现代化。

过程能力的现代化主要体现在乡镇政府的执行能力上，这是将政策目标转化为现实能力的必经途径，其执行能力的高低和各项制度能否有效落实、基层社会能否稳定运行有着直接的关联。过程能力现代化主要包括乡镇政府的科学管理能力及向乡村社会提供公共服务能力的现代化层面。就科学管理能力而言，乡镇政府需要按照法规程序、制度设计开展工作，克服过去经验管理的弊端。乡镇政府制度化能力的强弱直接影响着其科学管理的水平。在建设服务型政府的今天，向乡村社会提供民众需要的公共产品和公共服务是乡镇政府治理能力的迫切要求，以此来获得基层民众的信任，激发国家与社会的活力，促使乡村社会结构的成功转型，维护基层社会的稳定发展。

当主体能力、过程能力达到现代化的要求时，必然在结果能力上达到现代化的要求。结果能力的现代化主要反映在乡镇政府所取得的治理绩效以及民众满意程度上。乡镇政府治理绩效的考量一方面要得到上级政府部门的认可，另一方面要获得民众对其的满意与信任。乡镇政府只有从结果上破解治理失败、治理失效的困境，并能增加民众的满意度，才能真正达到治理能力现代化的要求。主体能力、过程能力和结果能力现代化构成乡镇政府治理能力现代化的三个方面，其中主体能力现代化是前提，过程能力现代化是关键，结果能力现代化是归宿，三者相辅相成、缺一不可。

二、乡镇政府治理能力现代化的影响因素

乡镇政府治理能力现代化是一个宏大的系统性工程，在主体能力、过程能力和结果能力上能否达到现代化的要求必然与其所在的制度环境、干部能力以及所面对的治理对象有着密切的关联性，在一定情况下，这些因素往往成为影响与制约乡镇政府治理能力现代化的主要因素。

（一）制度性因素影响

制度是国家治理社会的重要手段，当然也是乡镇政府治理方式选择的重要依托。从理论上来看，制度环境是乡镇政府治理能力有效发挥的基础和逻辑起点，有效的制度供给和合理的制度安排为乡镇政府治理能力现代化的实现提供基本保障。有效的制度供给为乡镇政府运转和治理活动展开提供了基本框架，对乡镇政府与社会行为给予了明确而严格的规定。然而，制度供给并不总是行之有效的，其自身的适应性与复杂性决定了它并不是一个通过立法、建立规范就能直接完成的过程 〔1 〕，一旦制度供给与制度运行相背离，就极易导致制度的规范性作用失去效力，从而引发不可估量的治理后果。依此而言，如若乡镇政府行为缺乏制度规范，单纯按照自身意志开展工作，相伴而来的可能是治理方式的随意性、治理过程的多变性，从而导致治理结果的不确定性，造成基层民众的合法权益受到随意性行政指令侵害，长此以往民众对制度规范的信任感和安全感缺失，导致制度规范力不断下降，最终形成随意性治理和制度萎靡的恶性循环 〔2 〕。不仅如此，乡镇政府易陷入“基层政权内卷化”的漩涡，导致乡镇政府的治理能力、治理绩效严重受损。合理的制度安排是乡镇政府治理能力有效发挥的基础，一定程度上可以有效缓解基层社会的负面情绪。乡镇干部作为政策执行的主体必然要在相关制度规范下完成各项任务要求，而现实是，部分乡镇干部处于“事多、权小、利少、责大”的组织和治理困境中 〔3 〕，在此情況下乡镇干部很难通过常规的方式来完成上级任务或落实国家政策，往往采取“正式权力的非正式运作” 〔4 〕来实现目标任务的要求，这也必然使制度规范成为“空中楼阁”，无法达到约束乡镇干部行为的目的。由此可见，制度作为重要的环境变量对乡镇政府行为及乡镇干部行为的塑造至为重要，制度无疑成为影响乡镇政府治理能力现代化的主要因素之一。

（二）干部能力的制约

乡镇政府作为一级政府组织，组织目标的达成需要组织中成员的共同努力。而乡镇政府治理能力现代化归根结底是乡镇干部能力的现代化，其能力和水平的高低直接影响乡镇政府实际工作的成效。乡镇干部是一级政府的运行主体，其学习转化能力强弱影响着上级政策的传达与落实，更关乎着组织目标与农民利益诉求的实现。现实而言，有些乡镇干部受官僚制影响，工作动力主要来自于上级的安排和推动，缺乏对政策精神的现实转化，“任务导向型”的工作模式削弱了乡镇干部的学习动力，导致了乡镇干部在政策执行上的偏离，造成基层民众无法准确获知政策意图。同时，有些乡镇干部的“官本位”思想弱化了其为民服务的观念，“关系本位”和“学历本位” 〔5 〕压倒了“能力本位”的价值取向，制约了乡镇干部的治理行为。乡镇干部个人的能力远远不能支撑和应对乡镇公共事务，只能通过“走捷径”来寻求解决之道，显然，这与依靠自身的努力和能力来谋求发展的“能力本位”理念相背离，自然有悖于乡镇政府治理能力现代化的目标。

公共服务能力与创新能力是乡镇干部治理能力的核心要求，公共服务能力是检验干群关系的试金石，创新能力是考核、评价乡镇干部能力的核心要素。实践中，有些乡镇干部却把“维稳”作为乡镇工作的重中之重，以“迎检迎评”的效果作为公共服务提供的依据，采取“应景”的方式来提供公共服务，使公共服务能力成为凸显乡镇干部政绩的“靶子”，这自然会使乡镇干部无力也无心深入基层了解民众需要，公共服务的提供也是敷衍了事，最终弱化了乡镇干部的公共服务能力。除此之外，有些乡镇干部将政绩视为创新的前提，以“招商引资”作为谋利的神器，通过“数字游戏”达成创新的目的，结果使一些乡镇干部形成了“重政绩，轻创新”的惯性思维。乡镇政府忽视了乡镇干部创新能力的培养与激发，导致乡镇政府逐渐沦为“悬浮型政权” 〔6 〕，削弱了乡镇政府有效治理社会的能力。

（三）乡村社会结构的束缚

乡村社会结构是以传统性血缘为纽带的家族、宗族与现代性利益为核心的村庄自治组织组成的治理结构，整个乡村社会呈现出传统与现代相互交融的治理状态。可见，乡村社会结构的复杂性是影响乡镇政府治理能力现代化的现实性因素。

就传统意义而言，中国乡土社会是“差序格局”的基层结构。在乡村里，一些家族利用权势参与村委会管理，部分乡镇政府便会采取妥协或默许的态度 〔7 〕。一些农村宗族势力也趁机侵入农村公共权力体系中，把持和控制农村基层社会，把公共权力变成宗族私权 〔8 〕，侵害了普通民众的公共利益。在现代乡村社会治理中，村委会以管理本村公共事务、维护农村社会秩序为主要职责，而乡镇政府则起着宏观指导作用，不应干预村民自治。而现实是，有些乡镇政府与自治组织异化为上下级关系，村级自治组织呈现出明显的行政化趋向 〔9 〕，使自治组织在实际运作中成了乡镇政府的“派出机构”，承担着纷繁复杂的日常事务性工作，导致其无暇顾及村民的真实想法与实际需求，更多的是应付上级以各种迎评检查为主的考核性工作，最终是国家意志难以渗透到乡村社会，这就使得乡镇政府治理能力的现代化水平大打折扣。

另外，随着基层社会政治经济发展水平的不断提升，农民的思想观念发生了质的变化，伴随而来的是农民的利益诉求明显增多。而面对乡村社会是先天血缘与后天利益交织下的社会网络，普通民众很难进入这一情感和权力的关系结构中 〔10 〕，其利益诉求自然无法得到村委会及干部的重视与回应。这就割裂了普通民众与村干部以及乡镇干部之间的关系，增加了基层民众因自身权益难以实现而采取不理智行为发生的概率，增加了乡镇政府治理的难度，甚至阻碍了乡镇政府治理能力现代化的实现。

三、乡镇政府治理能力现代化的实现路径

要实现乡镇政府治理能力现代化，必须化解制约因素，完善制度设计，提升干部能力，优化乡村社会结构，从而不断促使乡镇政府治理能力的提升。

（一）完善制度设计，强化制度落实

乡镇政府治理能力现代化的实现与制度环境有着密切的关联性，基于制度规则是乡镇政府得以有效运行的前提和基础，这就要求政府部门能够大胆进行制度创新，形成有效的制度供给和合理的制度安排，强化制度落实。具体而言，最为重要的是积极建立推行乡镇政府权责清单制度，明确乡镇政府的行为边界和主体责任，厘清乡镇政府各部门职责和权力边界，从源头上解决乡镇政府权责利不对等问题，有力消除权力滥用空间。要强化乡镇政府责任意识，规范乡镇政府的制度化运作，为乡镇政府治理能力现代化的有效推进提供制度前提，这也是对国家治理体系和治理能力现代化的制度性回应 〔11 〕。那么，在权责明晰的基础上也离不开相应的监督激励机制，具体应做到：一是乡镇政府要制定科学合理的监督考核制度。针对乡镇实际设置科学有效的考核指标、建立日常考核机制、创新考核方式，调动普通民众参与监督，积极克服考核内容过于宽泛难以真实反映考核对象工作实绩的窠臼，破除以“平衡”“轮流坐庄”甚至“领导做主”的畸形考核方式，祛除“花架子”“走过场”的虚化考核结果，真正形成考核主体多元化、考核标准常态化、考核形式多样化、考核内容客观化以及考核结果有效化的考核生态，从而保证制度的强有力落实。二是以考核体系为依据建立完善的干部晋升激励制度。通过切实的绩效考核进行乡镇干部的选拔、任用与晋升，破解“唯GDP”为主的晋升风气，摆脱以“关系”晋升的不良现象，逐步取消“政绩工程”“晋升锦标赛”的应景性选拔模式，形成以科学激励机制为标准的晋升制度，尤其需要激励那些“敢作为、能作为”的乡镇干部，给他们提供拥有公平性的晋升机会，以此调动乡镇干部干事创业的积极性，为乡镇政府治理能力现代化的实现奠定制度基础。

（二）提高干部能力，强化担当意识

乡镇政府治理能力现代化的实现离不开乡镇干部能力的现代化，这就需要全面提高乡镇干部能力，强化乡镇干部担当意识。一要提高乡镇干部学习转化能力。学习转化能力是乡镇干部能力的基础性要求，面对学习转化能力不足的现状，迫切需要乡镇干部通过多渠道、全方位的学习与实践，来更新学习观念、强化学习意识，掌握应对乡镇政府公共事务的现实能力。增强学习能力意味着乡镇干部要打破“仪式化”“功利化”的固有学习观念，要强化自主性学习意识。通过建立常规化学习机制，围绕新精神、新知识和新技能展开学习讨论，并适时邀请相关专家学者通过专题讲座、专家咨询等多种方式来答疑解惑，营造良好的学习氛围。除此之外，要提高乡镇干部学习动力。要从增强乡镇干部解决现实问题能力入手，摆脱繁重的任务检查，深入实际调查来增强乡镇工作的指导性和针对性，转变“策略主义”的运作逻辑 〔12 〕。二要提高乡镇干部服务与创新能力。服务与创新能力作为新时代乡镇干部能力的重要要求，首先，乡镇干部要树立“民本位”的公共服務理念，彻底去除“官本位”与“关系本位”的落后观念，切实从观念入手强化乡镇干部为民服务的重要性。其次，要强化乡镇干部公共服务意识，积极鼓励公民主动参与公共服务，增强回应民众的主动性，切实解决民众的现实问题。最后，要通过创新改善乡镇政府财政匮乏的经济环境，从制度上激发乡镇干部的创新动力，尤其是对致力于乡镇发展的干部要给予鼓励与支持，提高干部创新能力，强化勇于担当意识。

（三）优化乡村社会结构，促进社会和谐

乡村社会结构的复杂性是影响乡镇政府治理能力现代化的现实性因素，这必然要求我们从优化乡村社会结构着手改变其带来的不利影响。一方面，由于乡村社会还深受以血缘关系为纽带的家族、宗族观念的影响，需要我们辩证对待，有效吸收传统社会治理力量的积极因素，重视家规族约的文化价值，努力发掘其中的合理因素，从而确立大众普遍接受、认同的乡村组织文化与价值体系；同时，要加强对家族、宗族内主要人物的培养，铲除家族、宗族中黑恶势力的影响，积极引导家族、宗族组织参与乡村治理，融合现代社会治理要素，构建多元的竞争机制以提升现代民主参与程度，加强乡镇治理能力科学化与制度化水平，从而构建文明和谐的乡村社会。另一方面，现代乡村社会又是以群众性自治组织为载体的现代性治理结构，需要我们正确处理乡镇政府与自治组织之间的关系，加强基层政权对村民自治工作的指导。这就必须建立完备的乡村治理体系，充分发挥乡镇政府管理公共事务、维护社会秩序的职能作用，重新构建现代性乡村治理结构，形成村民常态化的民主参与，通过自治组织力量促进乡村经济社会发展。不仅如此，自治组织还应重视并积极回应村民的利益诉求，有效调节自治组织与村民之间的关系，增强村民对村委会的信任程度，村委会及时为乡村社会提供切实必需的公共产品与公共服务，从而促进乡村社会结构的转型，为构建社会主义和谐社会贡献力量。

综上所述，乡镇政府治理能力现代化的实现不是一个短期的、静态的行为过程，而是一个需要与时俱进、治理能力不断提升的动态过程。通过完善制度设计、提高干部治理能力和优化乡村社会结构等措施来实现乡镇政府治理能力现代化，这也是新时代推进国家治理能力现代化的根本要求。

〔参 考 文 献〕

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责任编辑 李 雯