党建工作“第一责任人”责任清单研究

张维真 魏艳芳

习近平总书记强调：“不明确责任，不落实责任，不追究责任，从严治党是做不到的。”党组织书记作为党建工作“第一责任人”，要履行好“第一责任人”的职责，必须明确作为党建工作“第一责任人”有哪些职责。因此，党的十八大以来，为全面落实党要管党、从严治党要求，越来越多的地方公布了党建责任清单。如中共贵州省委办公厅印发了《关于深入贯彻全面从严治党要求进一步落实机关党建工作责任的实施意见》，中共黑龙江省委办公厅印发了《中共黑龙江省委关于党委（党组）书记履行党风廉政建设第一责任人职责的实施意见》，中共株洲市委办公室印发了县市区委书记、市直机关党委（党组）书记以及乡镇（街道）党（工）委书记抓基层党建工作责任清单。通过推行党建责任清单制，倒逼各级党组织，特别是主要负责人把党建责任放在心上、扛在肩上，有助于强化党组织书记的管党责任，明确其党建工作目标任务，增强各级党组织书记抓党建工作的思想自觉和行动自觉。因此，全面科学合理制定各级各类党建工作“第一责任人”责任清单是必然趋势。

一、党建工作“第一责任人”责任清单存在的问题分析

根据对现有的全国各地党组织制定的党建工作“第一责任人”责任清单的分析，仅从责任清单的制定角度看，还存在以下三个突出问题。

1.制定党建工作“第一责任人”责任清单的依据不清。党建工作“第一责任人”责任清单的制定和发布，必须有明确的目的和根据，才能保证党建工作“第一责任人”责任清单的规范性、严肃性。但从现有的全国各地党组织制定的党建工作“第一责任人”责任清单的依据看，还存在着许多不足。一是仅以上级党组织的要求为依据，制定责任清单。如“按照《中共黑龙江省委关于党委（党组）书记履行党风廉政建设第一责任人职责的实施意见》的安排和要求……就森工系统落实党风廉政建设第一责任人职责，提出如下意见”。二是依据太笼统，缺乏针对性。如有的责任清单只是提出依据《中国共产党章程》制定，而党章作为党内根本大法，虽然必须作为依据，但是还不具体。三是过度引用依据。如有的企业党组织将责任清单制定依据确定为“本制度引用《中国共产党章程》和企业法、公司法相关内容”，就是过度引用依据。因为根据《中国共产党党组工作条例（试行）》的“第十五条”，明确规定“国有企业党组讨论和决定重大事项时，应当与公司法、企业国有资产法等法律法规相一致，并与公司章程相衔接”，因此不应该再引用企业法、公司法。四是没有提出依据。有的责任清单只是提出“履行机关党建工作第一责任人职责，重点落实六项责任”“为深入贯彻落实全面从严治党要求，强化县市区委书记主业意识和管党责任，不断提升基层党建科学化水平，现制定本责任清单”，没有提出任何法律依据，这是很不严肃的。

2.制定党建工作“第一责任人”责任清单的内容不系统。一是党建工作“第一责任人”责任清单与任务清单混淆。“任务”一般指交派完成的具体工作；“责任”一般指分内应做的事，一般用于原则性、较概括的事情；工作任务是具体的工作；工作职责是应该干哪类活，是指应该承担的工作上的责任。因此，责任清单应该更概括，任务清单则更具体。但是许多党建工作“第一责任人”责任清单规定得过于具体，没有与任务清单区分开来。比如中共绵阳市游仙区某镇党建工作“第一责任人”职责公开承诺包括“党委会全年研究党建工作不少于4次，重点讨论研究基层党建目标任务完成情况和创新举措，加强对村级党支部建设指导，同时以利民村、顺河村、新华社区作为基层党建工作联系点，调研走访全年不少于4次”等，这些内容应该属于党建工作任务。

二是缺乏制定党建工作“第一责任人”责任清单的权力依托。权力和责任是对等的，有权必有责，有责必须敢担当。履行职责必须依托权力，权力是手段，履行职责才是行使权力的目的。不承担任何责任或者权力大于责任，必然导致特权或滥用权力。同时，没有任何权力或权力赋予不适当，也会导致责任消减或者推诿。因此，在制定党建工作“第一责任人”责任清单时应当有明确的权力依托，以遵循权责相称的原则。但从现有的全国各地党组织制定的党建工作“第一责任人”的责任清单看，绝大多数都没有制定对应的权力清单，这导致难免出现党建工作“第一责任人”责任消减或责任推诿的现象，不能有效保证其责任清单落到实处。

3.制定党建工作“第一责任人”责任清单分层分类差异化不够。党建工作点多面广，不同层级、不同类型党组织党建工作“第一责任人”责任清单具有不同特点和要求，必须分层、分类制定，但是已发布的党建工作“第一责任人”责任清单分层分类差异化不够。比如中共株洲市委办公室印发的“党建工作责任清单”，从县市区委书记、市直机關党委（党组）书记、乡镇（街道）党（工）委书记三个层面开出了责任主体抓党建工作的责任清单。从层级上看，责任清单没有作出对农村基层党支部书记的要求；从类型上看，没有明确社区综合党组织、股份经济合作社党组织、“两新”组织党组织等党建工作“第一责任人”的责任清单。

二、健全和完善党建工作“第一责任人”责任清单的对策建议

中共天津市纪委十届六次全会提出，要“落实牛鼻子‘四级递进责任体系，推动全面从严治党主体责任落到实处。明确主体责任任务清单，研究制定可操作、可量化、科学具体、管用有效的检查考核制度”。为了科学合理制定党建工作“第一责任人”责任清单，应该注意以下三个要求。

1.注重党建工作“第一责任人”责任清单的规范性。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视思想建党与制度治党的结合，出台或修订了50多部党内法规，以党章为根本遵循的党内法规体系逐渐形成。因此，依据党内法规体系制定党建工作“第一责任人”责任清单，不仅必要而且可行，这样能够保证党建工作“第一责任人”责任清单的严肃性、规范性。

那么，制定党建工作“第一责任人”责任清单主要应该依据哪些党内法规呢？一是党的十九大通过的《中国共产党章程（修正案）》，主要包括“第十八条”“第二十九条”“第三十二条”和“第四十八条”；二是《中国共产党廉洁自律准则》和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，这两个准则为党员和党员领导干部树立了一个看得见、够得着的高标准；三是《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》以及《中国共产党党内监督条例》，明确责任缺失的惩处及问责依据；四是《中国共产党党组工作条例（试行）》和《中国共产党工作机关条例（试行）》等，这些法规为不同类别党建工作“第一责任人”责任清单提供了具体依据。因此，党建工作“第一责任人”责任清单的每一项责任都应该有党内法规作依据，从而避免责任清单的严肃性、规范性受到损害。

2.注重党建工作“第一责任人”责任清单的系统性。党建工作“第一责任人”责任清单不应该是孤立的，必须与其权力清单、任务清单相结合，才能保证党建工作“第一责任人”责任清单的系统性。为此，一是要将党建工作“第一责任人”责任清单与任务清单区分开来，避免“两个清单”混淆。二是在制定党建工作“第一责任人”责任清单时必须同时确立党建工作“第一责任人”权力清单。党的十八届三中全会关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中要求：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”各地各部门大胆实践，在推行权力清单制度方面进行了有益探索。而对于各地党委及职能部门的权力清单由于中央没有统一要求，因此还没有全面推广。习近平总书记在河南省兰考县委常委班子专题民主生活会上提出：“要完善党内权力运行和监督机制，实行权责对应，坚决反对特权，防止滥用职权。执政党对资源的支配权力很大，应该有一个权力清单，什么权能用，什么权不能用，什么是公权，什么是私权，要分开，不能公权私用。”比如2014年8月，贵州省贵阳市纪委监察局在“市纪委监察局网站”上公布了《市纪委书记职权清单》和相关流程图；12月，深圳市龙岗区在全国率先编制党务权责清单，涵盖所有党组织机构包括中共深圳市龙岗区委常委會成员（包括区委书记），共编制全区77个党组织机构和14个党群部门职权目录313个，职权事项3446项、运行图1306张、信息表357张。这些探索表明，党务权责清单完全可以明确并制定出来，以保证党建工作“第一责任人”责任清单具有系统性。

3.注重党建工作“第一责任人”责任清单的全面性。党建工作“第一责任人”责任清单应该涵盖所有各层次、各类别的党组织书记，并体现对于各层次、各类别的党组织书记作为党建工作“第一责任人”的不同要求，构建上下贯通、层层压紧、环环相扣的清单体系，从而层层压实党建责任，不留余地和死角，形成“一把手负总责，班子成员各负其责，一级抓一级，层层抓落实”的责任体系。

当然，由于各地区、各部门的特点不同，同时党建工作涉及的因素较多、关系复杂，不同层次党组织书记作为党建工作“第一责任人”的责任差异也较大，因此，制定党建工作“第一责任人”责任清单要全面涵盖的难度可想而知。为此，主要可采用两个办法解决。一是制定党建工作“第一责任人”责任清单时，分类尽量细一些，尽量体现不同层次、类别的党组织书记作为党建工作“第一责任人”责任清单的特点。比如福州市晋安区区别平原镇、山区乡、平原街道等不同类型，分别制定党建任务清单；宁波市江东区建立社区、股份经济合作社、“两新”组织党组织及书记的基层党建工作责任清单。二是由下向上制定党建工作“第一责任人”责任清单。比如武汉市将党建工作清单分为责任清单和项目清单，市委组织部只提出责任目标和要求，其他内容由各级党组织填写，这样各区各单位可根据实际情况确定具体项目，避免“一刀切”。这两个办法都具有可操作性，也可结合运用。

作者单位：中共天津市委党校、天津行政学院哲学教研部

责任编辑：双艳珍