权力共享视野下的党际民主模式比较分析

[摘要]比较视野下中国非竞争性的多党合作制度与国外竞争性多党制下的党际民主存在重大的共通之处，其本质都体现为政党间的权力共享。现阶段中国政党间的权力共享即党际民主建设的核心是加強党际监督，这是一种监督权的共享。可以从四个方面来提升党际监督水平：正确理解党的领导，构建平等的党际关系；开创多种形式加强民主党派的监督功能；改革监督的制度平台——人民政协；党际监督与社会监督相结合。

[关 键 词]权力共享 党际民主 党际监督 比较

[基金项目]本文为2015年度国家社会科学基金项目“政党组织变革的比较研究” 的阶段性成果（项目批准号：15&BZZ030）。

[作者简介]岑树海，华东理工大学社会与公共管理学院行政管理系副教授，政治学博士。

[中图分类号]D627 [文献标识码]A [文章编号]1008-7672（2018）03-0078-09

中国共产党领导的多党合作制度是中国一项基本的政治制度，在当前的政治形势下，党际民主是建设社会主义协商民主中不可或缺的一环。如何构建和谐的党际关系、完善多党合作制度，如何真正有效地发挥民主党派的政治监督功能、提高党际民主的质量，从而巩固政权基础，这依然是一个相当棘手而又迫切的问题，考验着中国共产党的执政水平和政治智慧。通过对中国知网、维普期刊、万方数据知识服务平台等中文数据库的搜索显示，尽管学界关于中国共产党与民主党派之间党际关系的讨论已经非常丰富，但鲜有学者从权力共享和比较的视角论述中国与国外政党制度之间的相通之处，本文尝试弥补这一理论不足，加强政党间的权力共享建设是有效巩固执政党政权安全的制度保障。

一、 党际民主的本质意蕴：政党间的权力共享

分权不仅仅是一个管理上的技巧问题，同时更是一个重大的政治原则问题，分权所关注的是政府或政党等政治机构而非其他组织类型（如企业、家庭或教会等）的权力关系（下文权力即指政治权力）。不能想当然地或简单从字面意义上把分权理解为三权分立，分权不仅仅指权力的分散、分离、分立或分工，更重要的是，分权还具有权力分享、共享的含义，这意味着权力的共有、公有、共享而非私有、独占或垄断，这是分权的本质性含义。美国政治学家皮帕·诺里斯（Pippa Norris）将权力在社会中各党派、群体或集团间共享的制度，直接称为“权力共享政体”（power-sharing regime），以此取代“协合民主”（consociational democracy）或“共识民主”（consensus democracy）概念。①毫无疑问，权力共享政体是一种分权政体，权力开放共享是民主制度的本质属性和根本要求，民主意味着分权，分权促进民主，这是一种民主性分权（democratic decentralization）或分权式民主（decentralized democracy）。②国内研究民主问题的专家杨光斌亦指出：分权式民主是基础性民主，必须排在第一顺位，优先于其他民主类型。③共同治理（co-governance）已经成为国际社会治理的新潮流，也是民主实践探索的经验总结，中国国家领导人习近平在“一带一路”全球化战略实施中多次提到合作共赢原则，这不仅仅是国际政治的处理原则，也同样适用于国内政治的权力博弈。民主是一种权力共享制度，随着民主法治进程的不断推进，政治排斥逐渐让位于政治吸纳，政治权力分享的范围、广度和深度不断扩大，这成为政治文明进步的一个重要标志。权力共享政体意味着社会中的各种政治力量、个人、团体等都能够广泛地参与政治决策，并就政策达成妥协一致，从而在日益异质化的社会中构建稳定的民主制度。权力共享政体的制度性优势在于能够通过合作共赢战略的设计与实施来缓和各种社会冲突所带来的制度威胁，并激励政治精英间进行有效协商与合作，从而增强社会各方的制度认同，以确保民主政体稳定而有序地运转。

许多政党理论家在解析政党权力斗争关系时，无论是政党内部还是政党间的权力博弈，其中都蕴含了一个潜在的价值判断：权力斗争总是一种零和博弈，一方的权力增长必然以牺牲另外一方为代价，但事实上权力斗争可以实现共赢，向正和博弈转变。正如亨廷顿所论证的：权力总量（powers）并不是一个固定值，不会一成不变，它既能集中和分散，也能扩大和缩小，各种政治制度在权力配置方面各不相同，而权力的积累则有赖于吸收新的力量或人员进入到权力体系之中。④政党制度中的权力资源犹如经济制度中的财富，是可以创造的，当越来越多的党外组织或成员分享到权力资源时，权力总量在不断地增加，这也意味着党际民主的增量和党际民主程度的提升。对于权力共享的政党制度来说，无论是竞争性的还是非竞争性的政党制度，无论是政党组织内部还是政党外部，权力不再集中在某一单一的政党、机构或个人手中，而是被广泛地共享。只有分享权力才能巩固权力，这是一种极高明的政治斗争技巧，权力共享既有助于执政党的存续和发展，同时又确保了执政权的稳固。⑤

分权改革包括政党分权（party decentralization）与政府分权（government decentralization）这个两个基本面向，中国学界和政界对于政府分权改革（如财政分权、行政分权、政社分开等）关注甚多并形成了一定的共识，但是对于政党分权则极少涉及。政党分权与政党民主同义，政党民主是政党建设的基本目标之一，目的是增强政党能力和夯实政党的合法性基础，以维系政党的生存和执政，从这个意义上讲，政党分权改革不能回避。⑥中国的政党分权改革或曰权力共享建设包含内、外两个截然相反的实施路向：一是执政党中国共产党的内部权力共享建设即党内民主，这主要发生在党内基本的权力层级之间：党中央与地方或基层党组织之间的权力关系（即政党的央地关系）以及领导层与普通党员之间；二是执政党的外部权力共享建设，既包括执政党中国共产党与民主党派之间的权力共享即党际民主，同时也包括执政党与社会间的权力共享即党社民主。权力开放共享需要多面向、多层级的拓展，不仅仅是执政党内部的自我分享，同时更包括权力系统的对外共享，换言之，政党民主建设包含党内民主与党外民主同步发展的双重意蕴，这二者缺一不可。学界和政界过多强调了竞争性与非竞争性政党制度之间的重大差异，却忽视了二者之间的重大共通之处，竞争性政党制度下政治权力在主要政党间共享，政党合作、联合执政成为主流，党际民主体现为党际分权体制，比较视野下中国共产党领导的非竞争性多党合作制度，党际民主同样体现为政党间权力共享体制，这是多党合作制度的本质属性。

二、 竞争性政党制度下政党间的权力共享建设

尽管各国国情不同且政党制度存在较大差异，但都需要一套公正、透明、平等、有效的民主机制来规范政党间关系，党际民主是各國处理政党间关系的共同目标和基本原则。政党间关系可以简单区分成竞争性或非竞争性的关系，对于竞争性的政党制度来说，政党间不仅仅是竞争对手的关系，更是合作伙伴的关系，政党间的合作不仅仅是历史发展的结果，也是现实政治斗争的必须，这是一种建立在平等基础之上的党际民主。正如美国政党学家卡兹（Katz）和爱尔兰政党学家梅尔（Mair）所指出的，欧洲国家的政党组织在朝着卡特尔政党（cartel party）的方向转型，而政党的卡特尔化（cartelization）不仅仅发生在政党组织内部，同时也发生在政党之间。①政党间的卡特尔化意味着主要政党间的执政联盟牢牢把握对国家资源的控制权，加入到这个卡特尔联盟之中的除了执政党之外，还包括那些在未来的选举中有望加入全国政府的政党，或者有望在次国家一级如地方政府中占有显著地位的政党，这是一种政党间的权力共享体制。从欧美国家的政党政治实践中可以看出，政党间的权力斗争趋向于正和博弈而非零和博弈，政党间联合执政已经成为欧美政党政治的常态，执政权与其说是在不同政党间轮替，不如说是在不同政党间共享。执政党已经不再是单一的政党，而是一些政党的联合，几乎所有的实质性政党（substantial parties）都是执政党（governing parties），包括左翼政党和右翼政党，只有一些极端少数右翼政党等处于权力的边缘②。从这个意义上讲，执政党与在野党、反对党的区别已经意义不大，执政党已经不再像以往那么有限，这些政党更严格地说都是“政权党”，都是分享或拥有政府权力的政党，而政党间要组成执政联盟，就必须相互妥协、寻找利益共同点、调整政治策略，这样才能形成相互接纳、合作共赢的政治格局。

导致政党间关系或者说政党制度发生如此重大的变化有多重原因。首先，自20世纪60、70年代以来，随着社会结构和经济生活的剧烈变化，医疗保险、失业保险和养老保险等福利项目的普及惠及了大多数人群，群众性政党时代非常明显的阶级分野和十分尖锐的阶级冲突得到相当大程度的缓解，政党减少了对某一特定社会阶级、阶层或社会群体过多的倚重，转而在社会全体成员中谋求更广泛的支持者。随着政党意识形态色彩的衰弱，持对立观点的政治集团出现“政治融合”现象，政党从理想主义走向务实主义，从极端主义走向中间主义。政党的党纲和政策之间的差异越来越小，并在一定程度上形成了政策共识，政党的目标不再是主张或反对大规模的社会改革或大幅度地调整政治权力结构，政党之间竞争的着眼点变成谁能提供更有效的管理，政策创新成为政党获得政权的关键。其次，随着经济全球化、冷战结束、欧盟诞生和世界贸易组织成立等外部因素的出现，国家的部分权力让渡给了非党派化的国际组织，削弱了各国政府及其执政党的控制力，从而在这些国家造成了去政治化的倾向，使过去相互敌对的政党之间进行合作变得更加容易，形成政党间合作局面的可能性更大。③

主要政党间的卡特尔联盟对国家资源的控制一方面可以提高自身的生存能力，另一方面也可以在很大程度上对抗新兴政党的挑战。为了维护对国家资源的占有，欧洲国家主要政党或主流政党（即执政党）之间的共谋（collusion，这是一个带有负面色彩的词汇，但并不意味着政党通过非法手段进行勾连，只是一种比喻）与合作，使得联合政府（coalition government）或执政联盟的出现更为频繁和常见，这包括东欧一些民主化进程中的国家，如匈牙利、罗马尼亚、波兰等。议会议席、中央政府（或联邦政府）公职以及地方政府公职都被所有主流政党瓜分，这明显是一种典型的政党间的权力共享而非单一政党的权力独占。由于悬浮议会（hung parliament，指无任何党派赢得多数席位）发生的频率越来越高，不存在赢得过半席位的政党，无法单独组阁，只能组成联合政府，联合政府尤其是反对党之间的联合执政（co-government of oppositional parties）更为明显，左翼政党和右翼政党共同进入执政联盟已不鲜见，中左翼和中右翼都可以联合执政。1997年6月法国社会党在议会选举中获胜，社会党领袖若斯潘奉命组阁，右翼总统和左翼总理共掌法国大权，2010年英国大选后保守党和自由民主党组建联合政府，2013年德国联邦大选后社民党和基民盟联合组阁，2013年日本自民党和公民党联合执政，以及意大利中左联盟与中右翼人民自由党的联合等等，这些都是典型的反对党之间联合执政的模式。不过需要指出的是，虽然欧洲国家反对党之间的合作和联合执政已经不再是新鲜事，但是政党之间的竞争始终存在，换言之，合作是以竞争为前提，合作是竞争后不得不接受的结果，正因为没有一个政党可以成为议会内多数党，所以政党间的联合执政是必然的现实选择，但这并非要取消政党间的竞争。

有的学者认为政党联盟下的民主是一种退步，因为大党控制了执政权，小党或新党很难获得执政权。①事实上，欧洲国家政党数量的固化并不意味着党际民主程度的降低，因为政党之间的法律地位、政治地位都是平等的，其竞选活动都受到法律的保护，只是限于多方面因素的制约，如历史因素、政党实力、影响力以及选举制度等，小党无法获得大选胜利，但这并不意味着不公平或缺乏正义，只要准入原则、竞争程序平等，就是公平和正义，这也是程序正义而非结果正义的实质。荷兰政党学者库勒（Kooler）认为在西方国家的选举市场（electoral market）中，小党或新党同样有机会获得进入公共媒体的机会以及获得政府公职等。②虽然主要政党间的共谋与合作使得小党难以获得大选胜利，但主要政党并不会采取正式的法理门槛来阻挡新兴政党或小党的进入，也并不意味着主要政党一起“密谋”来获得国家补贴，从而防止这些资源对新来的竞争者开放。小党或新党仍然可以和主要政党进行公平竞争，但是这些小党或新党都没有能力获得选举胜利，甚至获得一定数量的议席，无法成立议会党团（很多国家有议席限制，如德国5%议席的限制等），这些无足轻重的小党或新党被主要政党视为局外人（outsiders， pariahs）。另外，主要政党对竞争的限制不是通过排斥（exclusion），而是通过控制（control）或吸纳（absorption）等手段来实现，通过把新党或小党吸收到自己的组织系统内部，以化解竞争对手所带来的竞选压力。而对于新党或小党来说，获得多数选票从而获得一定数量议席的困难非常大，主动融入或吸纳进入主要政党是获得政府公职、分享政治权力资源的一种更为便利和有效的方式。

权力共享不仅仅出现在欧洲大多数实行多党制的国家，对于典型的两党制国家美国来说也同样如此。长期以来共和党和民主党轮流执政，两党不仅控制着联邦政府，同时也控制着所有的州政府，虽然曾出現过几个颇具声势的第三党和其他一些小党，但是它们或昙花一现，或长期存在但影响极小，都不能成为同两大政党分庭抗礼的全国性政治力量，当然这在一定程度上也是多数代表制（即迪韦尔热法则，比例代表制有利于多党制，多数代表制有利于两党制）的产物。执政权具有多重维度，不仅仅指控制政府权力中的行政权力，同时还包括控制政府权力中的立法权（西方国家一般奉行司法权独立原则），不仅仅指控制全国性政府即联邦政府中的行政权，同时还包括地方各级州政府机构和公职。对于美国联邦政府中的立法权即国会的构成来说，共和党与民主党共同控制参议院和众议院，共同分割或者说分享国会中的议席，这明显是一种立法权的共同分享。对于政府权力中的行政权来说，联邦政府的行政权由两党根据大选结果轮流交换，但是对于绝大多数州政府的行政权来说，两党通过竞选的方式共同分享。

对于美国的两党制来说，与其说是共和党和民主党两党轮流执政、政党轮替，还不如说是两党联合执政更为准确，政治权力资源在很大程度上被民主党和共和党共同占据。但是正因为普通民众在这种权力分割过程中的积极参与，使得这种两党间的权力分享是以选民的同意（consent）即选举为前提的，这种权力分享是一个民主过程而非两党对权力的垄断或独占，换言之，政党间的权力共享与政党与社会间的权力共享紧密相连。民主党与共和党是竞争对手的关系，不是完全敌对或敌人的关系，两党在重大政治价值观上是完全一致的，共同拥护美国的宪政制度、联邦制度，共同捍卫美国的国家利益，一致遵循选举制度，平等参与各项竞选，两党在阶级构成、意识形态、政策取向等方面都存在很大程度的趋同，两党各自行使本党权力，互不干涉别党内务。很显然这是一种良性的、动态的、平等的党际关系，也是一种和谐的党际关系，从美国两党制的历史发展进程以及现实稳定程度来看，并没有看到其根本改变的迹象，这是一种适应美国国情的政党制度。

三、 非竞争性政党制度内政党间的权力共享建设

权力共享视野下中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，事实上早已实现了政党间的权力共享，也充分体现出政治权力在中国共产党与民主党派之间共享的特征。中国的多党合作制度是一种政党联盟，也是一种政党间的权力共享，这充分证明中国的政党体制逐渐朝着更加包容性的政治制度转型。美国著名经济学家阿西莫格鲁（Daron Acemoglu）与罗宾逊（James Robinson）提出包容性政治制度（inclusive political institutions）与汲取性政治制度（extractive political institutions）之间的区分，前者是国家繁荣和经济持续增长的制度性基础。①包容性政治制度的基本特征就是充分的多元（sufficiently pluralistic），“充分的多元”要求政治权力在社会中广泛分布，而不是被控制在单个个人或小集团手中，并且权力运用受到制约。比较视野下中国政治制度的权力共享属性不仅仅体现在中国共产党与民主党派之间，同时也体现在中国共产党与社会（公民个人或社会组织）之间，从权力分享的角度言之，中国的参政党八个民主党派与执政党中国共产党一起分享权力，民主党派与中国共产党组织目标一致，都是为了实现中国的富强、稳定、民主、自由，都是为了满足中国人民的福祉而奋斗，这是所有政党共同尊奉的价值观和政治目标，也是多党合作的政治基础。无论从国内政治或国际社会的角度来看，都需要认清中国政党制度权力共享的本质属性，厘清一些人对于中国政党制度的误解或曲解，这无论对于巩固党的领导，还是发挥民主党派的作用，都是非常有必要的。

从历史沿革的角度看，政党间的权力共享对于中国的政治生活来说并不陌生。中国共产党早期提出的“三三制”以及建国初联合政府的构建，它绝不仅仅是一种为了实现统一战线目标而创造的暂时的政权形式，从本质上讲，这是一种很明确的政党间权力共享模式。三三制是指1940 年毛泽东在《抗日根据地的政权问题》中提出的政权组织原则，其主要目的在于迎接民主挑战，使中国共产党摆脱一党执政的“专制”嫌疑，建构各党联合执政的民主政权。具体而言，各级政权在人员分配上，应规定共产党员占三分之一， 非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。①尽管三三制存在一定的选举困难和操作上的机械性，但其主要意图在于为了一个共同的使命，实现各党派之间的团结合作与协商共事，从这个意义上讲，它开启了协商民主的先河。1949 年9 月召开的中国人民政治协商会议第一届会议选举代表662人，其中共产党员占44%，工农代表和无党派人士占26% ，各民主党派代表约占30%，若以政党党员总数计算代表所占比例，各民主党派的比例比中国共产党高。②这充分证明建国初期中国的政党制度就已经具有极大的包容性和权力共享性质，而这种包容性的政党制度随着时间的推移，在不断完善和强化中。当然从现阶段民主党派占据政府公职的数据中可以看出，各民主党派所占的比例较低，多是副职，另外民主党派独立性差，难以发挥真正的参政议政功能，这些都有待进一步提升，但这无疑是一种包容性的政党制度，是一种党际权力共享体制。

中国的改革开放事业已经充分证明中国共产党的顶层设计、卓越领导和科学引领作用，当前中国的党际民主改革并不意味着实现竞争性的政党轮替制度，而是在非竞争性政党制度的前提下，通过权力共享改革来实现政党间的合作与共享、共赢，不断提升党际民主的质量，这是建构有中国特色的党际协商民主制度的基本要素。推动政党间权力共享建设的主要动因在于夯实、拓宽执政党党内和党外的合法性基础，从而维系执政党的生存和执政，并推进作为国家制度的人民民主建设。正如越共六大当选的总书记阮文灵所指出的，民主不民主，并不取决于一党或多党。③事实证明，对于非竞争性的政党制度来说，同样可以通过不断的制度探索和革新来实现民主目标。简言之，党际民主、党际分权、党际监督这三个概念可以在一定程度上互换使用，一个设计合理、功能完善、运转有效的党际监督体系对于提升党际民主质量意义重大。腐败的泛滥对于执政党的形象、政治信任以及执政基础，都是一种巨大的伤害，党的领导人多次提到腐败问题关乎党的生死存亡，治理腐败是实现政权安全的必由之路。现阶段对于党权的监督主要是通过中国共产党的自我监督、内部监督来实现的，这种内部监督的效果尽管较为有效，而且在不断走向制度化，但是在强化党内自身监督的同时，中国共产党既要从严治党、党要管党，党的领导层、干部和党员要接受党章党规党纪的刚性约束，执政党也有必要接受来自于外部的党际监督，这是一种监督权的共享。同步构建内部与外部控制机制，自制与他制、自律与他律、党内监督与党际监督形成合力，这样可以达到最佳的监督效果。

二是改革政協委员的产生方式。现阶段政协委员并不是通过选举产生，而是多数通过任命或指定方式，这导致政协委员的代表性较差，应允许有一定的直选比例。另外，很多政协委员都是社会各界如卫生、体育界、商界、学术界等精英人物，但这并不意味着他们的政治素养或参政能力强，每年两会一些政协委员的雷人提案，似乎可以证明这些委员们的参政议政能力还有很大的提升空间，其参政需要职业化、专业化的训练。

三是改革地方政协委员的办公机制，设立专职地方政协委员制。很多地方政协委员都有自己的本职工作，参政议政、民主监督是“业余闹革命”，这使得其监督效果必然有限。正如周淑真所指出的，现在的民主党派协商的弱点是高层协商规范，基层协商不足，政党协商“上热中温下凉”的现象突出，民主党派地方组织和基层组织在参与协商的广度和深度都有待加强。②地方政协委员是政协密切联系群众、了解民生疾苦最直接、最便利的通道，在削减地方政协委员规模的基础上，应当保有一定数量的专职地方政协委员，建立政协委员对外办公和联络常任制，在地方政协网站上公布专职地方政协委员的个人介绍、办公地点、办公时间及联系方式等，便于社会团体或公民个人向专职地方政协委员反映意见、提出议案等，可以说，如何加强地方政协建设是完善党际监督中一个不能忽视的重要环节。

（四） 党际监督与社会监督相结合

中国特色的政治协商制度不仅仅意味着政党间的协商，同时也意味着党社之间即执政党与社会各界代表人士的协商，因此党际协商必须和党社协商（党与社会之间）有机结合起来，有必要厘清党际监督与社会监督之间的关系和效力问题。高奇琦认为党际协商是一种精英协商，而党群协商是一种大众协商，党际协商效果较弱，应转向为党群协商。③其实不需要把党际协商与党群协商、或者说把党际监督与社会监督割裂或对立起来，由民主党派参与的政治协商制度不仅仅是社会精英的活动舞台、参政议政的工具，同样也可以成为普通民众进行政治参与的有效平台。现阶段民主党派的确缺乏代表性，社会基础较为薄弱，但需要改变的是加强民主党派的代表性，加强民主党派的群众基础，而不是从党际监督转向党群监督。事实上，也正如高奇琦所言，党群协商存在理想与现实之间的差距，而且根据制度学派的研究，一个制度一旦建立，就很容易形成路径依赖，对于中国的普通民众来说，与其花费更多成本去寻找或创建一个新的制度平台，为什么不好好利用、充分发挥现有的制度平台——民主党派参与的政治协商制度的作用呢？现代政治体系下政治参与的最有效途径就是集团参政、组织参政而非个人方式参政，系统的、制度化的、常态化的组织监督，其效力明显强过公民零散的、微弱的、随机的个人监督。我国民主党派的组织体系已经较为完整，各级组织机构也较为健全，组织化程度更高，人民群众如果能够通过民主党派或社会团体等组织形式，把党际监督和社会监督有机结合起来、形成合力，这样有可能发挥更好的监督效果。现代民主社会中行之有效的、和平的而非暴力的监督方式来自于媒体监督，媒体（包括传统媒体和新兴互联网媒体）是民主党派可以利用的监督资源，也是与民众联系的便捷渠道，现阶段民主党派若能有效利用媒体密切联系群众、充分发挥监督作用，这将是一个积极的改革举措。

（责任编辑：亚立）

Abstract： Inter-party democracy means widening the power-sharing mechanisms between the governing party and democratic parties， namely， inter-party decentralization. Comparatively speaking， Western party systems and Chinese counterparts have something substantial in common； to some extent they all suggest power-sharing systems between or among parties. Enhancing inter-party democracy means to greatly enhance the efficacy and effectiveness of oversight mechanisms employed by the eight democratic parties on the ruling party， i.e. the Chinese Communist Party.

Key words： power-sharing； inter-party democracy； oversight mechanisms； comparisons