德国《政党法》的精神内核和制度构造

宋泽毅

在西方世界，德国率先在宪法中明确承认政党的地位和作用，并率先制定了规制政党的专门法典。从德国70年的政党政治实践来看，政党对于宪法和法律的反馈也是积极的，德国的政党政治保持了稳定的格局。可以说，德国《政党法》起到了维护政治秩序、保持政治稳定和促进政党政治有序发展的重要作用。

1949年5月23日，《德意志联邦共和国基本法》颁行。德国《基本法》不仅将政党纳入宪法，而且明确承认了政党的作用。《基本法》第21条规定：“一、政党应参与人民政见之形成。政党得自由组成。其内部组织须符合民主原则。政党应公开说明其经费与财产之来源与使用。二、政党依其目的及其党员之行为，意图损害或废除自由、民主之基本秩序或意图危害德意志联邦共和国之存在者，为违宪。至于是否违宪，由联邦宪法法院决定之。三、其细则由联邦立法规定之。”[1]第1款明确承认了政党之于民主的作用，规定了德国政党法律规制的基本精神。第2款将判断政党是否违宪的权力交给了联邦宪法法院。第3款则规定由联邦进行立法规定政党法律规制的细则。

《基本法》颁布后，联邦议会即开始讨论依据第21条第3款制定一部更为具体的政党专门法典。但是德国当时正处于百废待兴之际，政党政治面临重建和恢复，更重要的是《基本法》也被认为具有过渡性质。在这种考虑下，联邦议会认为其时制定专门政党法的条件还不太成熟。直到《基本法》颁行18年后的1967年，联邦议会才通过了《政党法》，这也是西方世界第一部以规制政党为主要内容的“政党法”。德国现行《政党法》全文共8章41条。从内容来看，除了进一步明确政党法律规制的基本原则，《政党法》主要构造了三大制度：政党内部民主、政党财务和政党违宪取缔。

一、政党法律规制的精神内核

德国《政党法》系依据《基本法》制定，因此其规制政党的精神内核源自《基本法》。《政党法》重申了政党的宪法地位、政党自由原则、政党内部民主原则以及政党公开原则，并在此基础上对这些基本精神进行了细化规定。此外，《政党法》还规定了政党的定义和功能、政党平等对待原则。

《基本法》第21条第1款赋予了德国政党“参与人民政见之形成”的特殊地位，《政党法》第1条重申了这一点，并对政党的宪法地位作了直接明确的回答：“政党是宪法所要求的自由民主基本秩序的不可或缺的组成部分”。政党应在公共生活的所有方面参与国民政治意愿的形成，通过影响公众舆论、加强对国民的政治教育、促进国民积极参与政治活动、培养国民承担公共事务的能力、提名政党候选人参加选举、参与议会和政府的政治决策等方面的努力来完成这一宪法任务。与此相应，《政党法》第2条首先从正面对政党作出了定义：“政党是以在联邦或各州的范围内长期影响政治意愿的形成，并且代表国民参加德国联邦议会或者各州议会为目标的公民团体。”由此，德国政党在议会选举中的特殊地位和作用被明确申明。其次从反面对此进一步明确，“如果一个政党连续6年既没有提名候选人参与联邦选举，也没有提名候选人参与州选举，它将失去其作为政党的法律地位。”联邦宪法法院亦在判决中多次阐明参与选举是政党的核心活动，《政党法》对于政党的这一定义没有超过《基本法》规定的限度，相反这是依据基本法精神的必然结果。

政党自由原则包括政党外部自由和内部自由。政党外部自由包括成立自由、组织自由和活动自由，主要宗旨是保护政党免受国家机关，尤其是行政机关和警察机关的控制和侵犯。《基本法》第21条第1款确立了政党的成立自由，即“政党得自由组成。”政党自由权利被视为“双重基本权”，它既属于政党，也属于公民个人，这一观点对政党成立自由尤为适用。一方面，对于政党来说，《政党法》没有为政党成立设定批准、许可等前置性条件，政党成立的自由是广泛的、不受限制的。在政党成立的过程中，可能需要进行协会注册、税务等方面的登记，这种登记需遵循的法律规定是对社会团体的一般性规定，并非对政党成立自由的限制。另一方面，对于公民个人来说，公民也有參与成立政党的自由。但是，成员大多数为外国人或总部位于德国境外的政治团体不被视为是政党。组织自由的主要内容在于政党自由决定其名称、组织机构和体制，自由制定党章及政治纲领。当然，这些自由必须符合民主原则。活动自由在《政党法》上没有明文规定，但被联邦宪法法院认为是政党基本自由的重要组成部分。活动自由至少包括财务自由、政治决策自由和竞争自由等。此外，由于德国政党还可以参加欧洲议会的选举，因而其在国外的活动也受到德国法律的保护。作为政党自由原则的另一部分，政党内部自由则与政党内部民主原则联系在一起，更多是对政党内部民主制度的要求。

《政党法》第5条规定了政党平等对待原则，这一原则在《基本法》中没有明确规定，但仍是其基本精神的产物。政党负有参与选举竞争和国民意志形成的宪法任务，同时也被赋予了高度的自由。而只有在享有同等的条件和机会的竞争中，政党的任务才可能完成，自由也才可能实现。政党平等对待原则适用于所有政党，不因政党是否在议会拥有议席或其政治立场而受到不平等对待。《政党法》规定公权力机构对于政党的平等对待主要体现在平等使用公共设施和平等提供公共资助两个方面。在使用公共设施方面，德国政党在选举期间可以获得免费的公共广播和电视的播出时间用以竞选宣传。早在尚未制定《政党法》的1957年，联邦宪法法院即依《基本法》判决公共广播公司拒绝给予某个政党播出时间进行选举宣传违反了《基本法》的权利平等原则。在此基础上，宪法法院在1962年的判决中进一步指出，公共广播公司应平等地给予政党播出时间，但平等并不意味着完全相等，而是可以在一定程度上兼顾各政党的重要性，在符合竞争机会均等原则的条件下分配播出时间。根据这些判决的精神，《政党法》规定公权力机构向政党提供公共设施或公共资助的程度可以根据政党的重要性来判断，而政党的重要性则根据议会选举的结果进行评估。政党平等对待原则的另一个重要内容是平等提供公共资助，则与政党财务制度密切相关，是《政党法》的一大核心问题。

二、内部民主：自下而上的框架建构

《基本法》第21条第1款明确规定政党“内部组织须符合民主原则”。德国政党的作用被认为是自下而上形成政治意志的中介，包括国民的政治意志和国家的政治意志两个层面。如果说政党外部自由是保护政党在这两个层面上的自由，那么政党内部民主则是保证国民意志转化为国家意志的中介过程是符合民主原则的。在1952年禁止社会主义帝国党的判决中，联邦宪法法院将内部民主原则解释为“一个政党的结构必须是自下而上的，即党员不能被排除在决策过程之外，而且必须保证党员的基本平等以及加入或退出的自由。”[2]因此，政党内部民主和自由的核心就是保障党员权利。《政党法》第二章就政党的内部结构、程序以及党员权利构建了一个基本框架。

政党章程必须包括党员的加入和退出、党员的权利和义务、针对党员的纪律处分和开除等内容。政党依据党章自由决定是否接收党员，但是政党不得对入党条件做一般性限制，以此防止政党养成封闭性。党员享有随时退党的自由，但是只有在故意违反党章或政党纪律原则，导致政党遭受重大损害时，党员才能被开除。而且，开除党员只能由依据《政党法》第14条建立的政党仲裁委员会决定，仲裁委员会奉行独立、合议、书面和回避的原则，以保障其运作的民主性。党员还拥有言论自由的权利，但党员的言论也应遵守党内一致性原则。

党员的自由权利只能在民主的党内决策中才能得以行使，因此《政党法》对政党的组织机构、决策程序和候选人提名程序作出了具体规定。政党必须有书面的党章和纲领，规定政党的各项重要事项。政党组织体系的细节由党章自行规定，但政党的必要机构是党员大会（或者是党员代表大会）和执行委员会。党员大会或党员代表大会为政党的最高机构，选举政党领导人和决定涉及党章、纲领、仲裁等的重要事项，党员大会应至少每两年举行一次。执行委员会至少由三名成员组成，领导政党及其地方机构，应至少每两年改选一次，并向党员大会报告工作。为了执行日常事务和紧急事务，政党还可以设立常务委员会，其成员从执行委员会中产生。政党内部的决策应采取简单多数决，党员代表和执行委员会成员的选举应秘密进行，动议权和少数意见应得到充分尊重。

作为政党参与选举的重要程序之一，《政党法》第三章规定了选举候选人的提名。这一章的唯一条文第17条规定候选人的内部提名必须以秘密投票的方式决定，具体程序适用《联邦选举法》和政党党章的规定。《联邦选举法》第21条规定政党可以通过三种方式决定提名，即由党员大会直接选出、由党员大会产生的党员代表选出或由党员大会产生的全权选举代表选出候选人。

《基本法》第21条第1款规定“政党应公开说明其经费与财产之来源与使用”。这一规定仅对政党财务科处有公开义务，但显然政党需要公开的内容不止于此。一方面，既然政党参与国民意志的形成，而国民意志的形成应该是公开透明的，因此面对公民，政党也必须公开和透明。另一方面，政党公开是政党内部民主的应有之义，缺乏外在约束，可能也无法实现政党内部充分的民主。因此，《政党法》第6条第3款规定，政党需向联邦选举委员会报告其党章、纲领和执行委员会成员，如果这些事项发生变更，至迟应在当年12月31日前进行申报和公开。这些文件的副本应当根据要求向公民免费提供。

三、政党财务：以国家资助和政党捐款为核心

1966年，联邦宪法法院作出了“政党财务判决”，这一判决直接促成了《政党法》于1967年诞生。在33条主文中，有關政党财务的条文共14条，大约占了一半的篇幅。《政党法》颁布之后，联邦宪法法院对政党财务问题作出过多项重要判决，《政党法》大多随着这些判决相应修改。因此，就其制度构造和立法过程来说，《政党法》可以说是一部“政党财务法”。政党经费的一般来源主要是党费、党营事业、捐款和国家资助，《政党法》关注的核心是国家资助和政党捐款。

根据联邦宪法法院于1992年就政党资助问题作出的判决，联邦议会在1994年1月28日重新修订了政党法，此后除了修改国家资助的绝对上限外，这次修订建立的政党财务架构大体上一直沿用至今。从德国政党国家资助体系的演变，尤其是奠定现行体系的1992年宪法法院判决来看，在面对国家向政党提供资助和政治献金问题时，主要考虑和衡量了四个原则：政党功能的实现、政党自由原则、政党平等对待原则和国民平等参与权利、政党公开原则。

鉴于《基本法》第21条所宣示的政党参与国民意志形成的功能，国家有相应义务提供足以使政党的功能得以实现的财政资助。宪法法院在前述判决中指出，“虽然《基本法》第21条宣示了政党在选举中的突出地位，但政党并不仅仅是选举筹备组织，它们对于民主秩序而言不仅在这一职能中不可或缺。……国家和国民之间的意志反馈对于民主国家的政治决策过程具有决定性作用。”[3]参与选举是政党参与国民意志形成功能的主要实现途径，但并不局限于此，这一功能也在政党参与塑造的各种日常互动之中得以实现。因此，从最初的全面资助，到只补贴选举费用，最终德国又回到了对政党的整体政治活动进行国家资助。德国政党每获得一张有效选票可得到0.83欧元的补贴，每获得一欧元的捐款可得到0.45欧元的补贴（对单个自然人的捐款最多补贴至3300欧元）。如果政党获得的有效选票超过400万张，那么每张选票的补贴为1欧元。

政党自由原则要求，植根于社会的政党必须独立于国家之外，或者必须保证政党免受国家的过度干预，故而对于国家资助设置了绝对上限和相对上限。《政党法》第18条第2款规定了绝对上限，即国家每年向所有政党提供的资助总和不能超过1.9亿欧元。第5款规定了相对上限，即国家向任一政党提供的资助不得超过该政党当年度自行募集的收入总和。在这两个上限的限制下，国家资助在德国各政党收入中所占的比例基本维持在三分之一左右。

基于政党平等对待原则的考虑，一方面，国家资助在分配时不能破坏政党间平等竞争的基础。《政党法》规定在联邦议会或者欧洲议会选举中获得0.5%以上，或者在州议会选举中获得1%以上政党选票的政党可以申请国家资助。除此之外，不得再设置国家资助分配的门槛或障碍。另一方面，政党平等对待原则还要求对于政党捐款的税收减免采取同等限额，这也是对国民平等参与权利的尊重。宪法法院多次申明，与政党一样，国民参与政治意志形成的权利不仅表现在选举投票上，也表现在通过向其支持的政党捐款来影响政治舆论的形成上。因此，个人和团体向政党捐款的权利是被尊重的，但政党不得接受来自政治基金会、议会团体、非营利组织或慈善机构，外国人或外国团体的捐款也被限制。同时，政党不得接受明显代表匿名第三方进行的捐赠和带有特定经济或政治利益期望的捐款。基于政党和国民的平等权利，给予政党捐款的税收优惠不应偏惠特定政党。现行德国《所得税法》第10b条第2款规定，个人对政党捐款不超过1650欧元（夫妻不超过3300欧元）部分的所得税可以作为特别扣除额计算。团体对政党捐款不享有税收优惠。

在承认捐款的同时，为了防范可能通过捐款干扰甚至操纵政党的危险，《政党法》规定政党应向联邦议会议长提交年度财务报表，并开放供公众查阅。财务报表应当说明当年收到的资金的来源和用途，并随附一份政党资产清单。政党收入的详目至少应包括党费、自然人捐款、法人捐款、国家资助、党营事业收入等8个项目。政党不得接受超过500欧元的匿名捐款，而超过10000欧元的捐款则必须在财务报表中进行公开披露，并附明捐款人姓名、地址及其捐款总数。为了保证政党对捐款和收入进行了如实披露，政党年度财务报表必须经过独立审计机构的审计，审计报告必须随附财务报表一并提交。如果政党试图隐匿财产或收入来源，规避财务公开义务，相关负责人依据《政党法》可能面临三年以下有期徒刑或罚金。同时，若政党连续六年不向联邦议会提交财务报表，也将失去其作为政党的法律地位。

四、双刃武器：违宪政党的取缔和执行

取缔违宪政党的规定首先出现在德国《基本法》之中，这被视为是防范政党危害自由民主秩序的最后武器。换个角度来说，这又是《基本法》赋予政党的特权。由政党成立自由的内涵可以发现，政党自由是建立在《基本法》规定的结社自由的基础之上的。但同样明确的是，德国的政党已经不同于一般意义上的社团，宪法和法律对于一般社团和政党采取了不同力度的保护。《基本法》第9条第2款规定违反刑法或宪法的社团将被取缔，《结社法》第3条将取缔社团的权力赋予了联邦或州的内政部，《基本法》第21条第4款则将取缔违宪政党的权力唯一地给予了联邦宪法法院。

联邦宪法法院指出，“取缔政党是民主宪政国家对抗有组织的敌人的最锋利的双刃武器。”[4]对于这一武器的使用，需要最高程度的法律确定性、透明度、可预测性和程序可靠性。自《基本法》颁布以来的七十年里，联邦层面一共向联邦宪法法院提交过6次取缔政党的申请，其中只有2次获得了宪法法院的支持。在针对两个同属右翼极端政党的判决中，我们可以发现宪法法院在政党违宪判断标准上的转变。在1952年的判决中，宪法法院认为社会主义帝国党（SRP）继承了纳粹党的宗旨和目标，而纳粹的违宪性是毋庸置疑的，因而该党的政治“意图”本身就具有宪法上的危害性，宪法法院据此判决取缔社会主义帝国党。而在2017年的判决中，针对同样在政治“意图”上与纳粹存在相似性的德国民族民主党（NPD），宪法法院认定该党的确奉行危害自由民主宪政秩序的价值观，确認该党违宪。但是，宪法法院认为目前缺乏足够的证据来证明该党有可能达成其所追求的反宪法目标，其目标既不可能在参与政治决策过程的框架内实现，也不可能通过损害政治决策自由来实现。因此，最终宪法法院驳回了针对德国民族民主党的取缔申请。由此可见，现实危害性已经开始取代单纯的“目标”违宪性，成为宪法法院判断是否取缔政党的主要标准。

《政党法》第七章规定了取缔违宪政党的执行规则。政党一旦被联邦宪法法院判决取缔，由联邦内政部或者各州负责公共秩序和安全的部门执行，也可由联邦宪法法院依据《联邦宪法法院法》第35条自行强制执行。联邦宪法法院同时判决没收财产和禁止替代组织的，由联邦内政部或州政府执行。除非宪法法院另有决定，违宪政党对取缔判决提起异议或撤销之诉的，不中止取缔的执行。

五、简短的结语

在西方世界，德国率先在宪法中明确承认政党的地位和作用，并率先制定了规制政党的专门法典。从《基本法》和《政党法》来看，德国对于政党的态度总体上是积极的，宪法和法律给予了政党相当的特权，当然政党也必须在宪法和法律规定的制度框架内活动。从德国70年的政党政治实践来看，政党对于宪法和法律的反馈也是积极的，德国的政党政治保持了稳定的格局。可以说，德国《政党法》起到了维护政治秩序、保持政治稳定和促进政党政治有序发展的重要作用。德国较为完善的政党法律规制体系或可为我国党规党法的建设和研究提供有益参照。

注 释：

[1]在联邦宪法法院于2017年驳回联邦参议院对右翼极端政党德国民族民主党（NPD）的取缔申请后，为了应对德国民族民主党仍然可以合法享受国家资助的问题，联邦议会于2017年7月13日通过了对《基本法》第21条的修正案，增加了第4款和第5款。第4款规定对违宪政党停止国家资助，第5款规定判断是否政党违宪，从而决定是否取缔或者停止国家资助的权力属于联邦宪法法院。这一修正案没有导致德国政党法律规制的体系和内容产生实质变化，因此本文仍基于修正前的《基本法》第21条进行介绍。

[2]BVerfGE 2， 1 （40）.

[3]BVerfGE 85， 264 （284）.

[4]BVerfGE 107， 339 （369）.

（作者为北京大学法学院硕士研究生）

责任编辑：尚国敏