运用国际经验建立科学的农业开发项目管理评估体系

李劲松 李雪梅

[摘要]分析我国传统农业开发项目在管理评估上长期存在自上而下、以我为主、脱离群众等问题。借鉴国际金融组织对农村发展项目管理评估经验，提出建立“三位一体”的项目监测和评估管理体系，加强群众参与和监督，强化农业开发项目绩效和考评工作结果的约束力。

[关键词]国际经验；农业；项目；评估

[中图分类号]F323 [文献标识码]A

国家的“十三个五年规划纲要”指出坚持以新的理念引领现代农业发展，提高农业质量竞争力和效益，确保国家主要农产品有效供给，促进农民收入持续较快增长。要实现中央提出的加快现代农业的发展要求，构建我国农业可持续发展体系，需要借鉴国外农业发展的先进经验和管理方法，不断完善我国政府对农业开发项目投资全过程的管理与评估，增强项目的资金使用效率，提升农业开发项目的效果。因此，对于我国农业开发项目的管理与评估，应该积极参考国际上规范、先进、科学的项目管理评估理念和方法，在此基础上建立适合我国农业开发项目的科学管理评估体系。

1 我国传统农业开发项目管理评估的做法

长期以来我国资源的配置主要是通过政府来完成的，因而在具体农业开发项目管理评估上基本表现为政府行为。以农业综合开发项目评估为例，该类项目由我国政府部门农业综合开发办公室负责，该部门下设农业综合开发评估咨询信息服务中心（以下简称“农发办评估中心”）具体承担对所有农业综合开发项目的评审。为了对各个农业综合开发项目提供科学地投资决策和依据，农发办评估中心每年组织大量的专家，从市场、技术、组织管理、财务与经济等方面，全面系统的对各个农业综合开发项目进行系统的论证和评估。这种政府主导型的项目管理评估方式的具体流程如下：首先农业综合开发项目实施单位的主要领导向农发办评估中心提交项目评估委托书，并双方签字；其次农发办评估中心从专家库里抽出一定比例评审专家组成评估小组，制定详细的项目工作计划组织开展评估，在评估过程中收集有关项目的各种资料和数据，在此基础上进行科学的分类整理、计算加工、分析研究；最后评估小组根据分析研究所得的结论性意见，编写项目评估报告，并简要说明理由，供决策者参考。

这种传统的农业开发项目管理评估模式的基本特点表现在：①项目的管理评估工作由农发办评估中心负责，其组成人员既有评估中心内部人员也有聘请的外来专家；②项目管理评估的目的主要服务于政府主管部门和进行一些必要的学术研究；③项目管理评估是一种自上而下的过程；④项目管理评估主要是对上级主管领导负责，管理评估过程缺少当地农户的积极参与。这种自上而下的农业开发项目的管理评估反映出的最典型的理念就是“以我为主”、“脱离实际”。由于外来评估专家、学者、官员并不了解项目当地的实际情况，容易“发号施令”，加之项目的管理评估过程没有当地农户的积极参与，不能发挥当地群众的主动性和创造性，因此制定的项目方案，容易忽视当地村民的实际需求，也不利于去发现和解决当地的实际存在问题。

2 国际金融组织对农村发展项目管理评估的经验

世界银行和亚洲开发银行等国际金融组织对项目的管理评估与我国传统的农业开发项目的管理评估有一定的区别。他们更注重项目实施过程和结果的监测与评估，从项目的规划到项目的实施都有相关利益群体的共同参与，他们将参与式理念和方法贯穿于项目全过程中，在项目管理评估过程中形成了一套科学严密的参与式监测评估的理念和指标设计的方法。他们对于项目管理评估过程，就是通过鼓励相关受益群体自主参与具体项目的决策、实施、利益分配全过程，并与专家、科技人员及政府部门一起不断寻求和探讨解决当前问题途径的一种工作方法和模式。例如世界银行为了保证其所投资的农村发展项目稳定的发挥长期效益，以便项目实施能够促进农村社区的可持续发展，在项目的管理评估过程中注重社区群众的积极参与，在增加社区群众参与性方面采取了一系列措施，充分发挥他们的积极性。通过征询和调查社区群众对项目的意见，了解社区群众最关心什么样的问题，哪些问题对他们的影响最大，这些问题会带来什么样的影响，应该采用什么样的积极防范措施等等。在项目方案的制订、市场调研、项目所采用的技术、资金筹集、财务报账制度等各个方面广泛吸收社区群众的共同参与论证，制定了详细的工作计划，从而保证了农村发展项目管理评估工作的客观真实性。

由此可见，项目管理评估不仅起着检验项目活动和效果，及时调整项目内容的作用，更为重要的是鼓励受益群体和利益相关者进一步开展工作。在对项目活动和效果的监测评估过程中要求全体参与项目活动农户都应该参与进来，与项目工作人员一起对项目活动的实施情况和效果进行记录、监测和分析，并及时调整内容，使项目的管理评估过程，成为激励农户积极参与管理并主动采取相应行动的动力之源。

3 完善我国农业开发项目的管理评估建议

国际金融组织对项目管理评估的做法值得我们学习，他们运用参与式理念和方法“自下而上”开展项目管理评估工作，首先从农户和社区开始着手，逐步向上升到乡镇一级，最后才到国家层次。他们对项目的管理评估过程也是对参与农户进行赋权过程，让社区农户由被动变为主动，积极参与到项目实施的全过程，充分表达自己的意愿和想法，成为甄别与选择项目方案的重要决策者。这种多方参与的项目管理评估方式，既能体现群众意愿，又有专家的论证，提高了项目的公平性和透明性，使项目的执行与计划目标相吻合，并保证项目资金的合理使用和效果。

我國农业开发项目的管理评估应该学习借鉴国际金融组织项目管理评估的做法，首先必须让农户参与到农业开发项目的决策评估中来，建立“三位一体”的项目管理评估监测体系，使政府、专业技术人员与社区农户一起组成项目管理评估小组，共同承担起项目管理评估工作；其次发挥社区农户对农业开发项目建设和运行过程中的监测评价作用，这也是实际的项目管理评估的重要内容，将社区农户对项目执行过程中各方面的监测评估意见形成报告定期反馈给政府工作部门；最后将社区农户对农业开发项目的监测评估结果作为对政府部门组织开展项目管理工作绩效考评的重要依据之一，从而强化政府对农业开发项目决策的科学化和管理的规范化。使我国农业开发项目管理评估由政府内部、主观性的监测评估向内外部结合、客观性的监测评估转变。

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