地方政府财政专项资金支出效益评价及其优化路径

李东升

[摘 要] 设立财政专项资金对产业进行资助和补贴，是地方政府推动经济发展的重要举措。分析南宁市2011—2015年服务业财政专项资金支出数据，发现服务业专项资金在促进服务业发展壮大、激活资本市场要素等方面发挥着重要作用，但也存在资金使用效率有待提高、资金扶持范围不够精准、资金设立不够科学、资金监督管理有待加强等问题，需要从科学安排财政专项资金、完善财政专项资金投入效益评价体系、创新财政专项资金的投入和使用方式、加强专项资金项目的监督管理等方面着手来提升专项资金使用效益。

[关键词] 财政专项资金； 效益评价； 优化路径

[中图分类号] F812.7 [文献标识码] A [文章编号] 1673-8616（2018）03-0096-09

近年来，各级政府非常注重通过创新财政扶持政策加快产业发展，设立不同类型的财政专项资金促进重点产业发展壮大就是其中的一种典型方式。专项资金作为一项重要财政手段，其预算支出、使用绩效、监督管理等问题受到社会广泛关注，但如何规范分配和使用财政专项资金，一直备受社会关注，亟待解决的问题也较多。本文以广西南宁市财政支持服务业发展的有关数据进行分析研究，以此探索进一步加强专项资金管理、提高资金使用效益的路径。

一、南宁市服务业财政专项资金现状及主要特征

（一）基本情况

南宁市从2009年开始由市级财政预算安排发展服务业引导资金，专项用于支持服务业发展。随后又对全市各类服务业领域进行筛选，选择重点发展的服务业行业设立了相应的财政专项资金，对具备相应条件的服务业项目、企业进行引导扶持。截至2015年底，南宁市已设立发展服务业引导资金、现代物流业发展专项资金、会展业发展补助资金、服务外包产业发展资金、金融产业发展专项资金、文化产业发展专项资金、旅游发展专项资金、信息服务业专项资金、电子商务示范城市专项资金、新农村现代流通服务网络工程专项资金、信息化建设资金（电子政务）等10多个服务业专项资金，本研究选取10个具有代表性的专项资金进行探讨，具体情况见表1。

（二）主要特征

1.专项资金类别及管理部门多

本研究涉及的专项资金涉及管理部门有7个，其中市商务局主管了4项专项资金，分别为发展服务业引导资金、现代物流业发展专项资金、会展业发展补助资金、服务外包产业发展资金；市发展改革委主管了2项专项资金，分别为信息服务业发展专项资金、电子商务示范城市专项资金；市金融办主管金融产业发展专项资金、市文新广局主管文化产业发展专项资金、市旅发委主管旅游发展专项资金、市供销合作联社主管新农村现代流通服务网络工程专项资金，信息化建设资金（电子政务）由市发改委、原市城乡数字化办共同管理。

2.专项资金设立规模相对固定

除个别专项资金设立规模有所波动外，大部分专项资金设立规模相对固定，发展服务业引导资金和旅游发展资金设立规模明显增加，前者由2012年的1000万元增加到2013年的3000万元，后者由2013年的5000万元增加到2014年的1亿元。此外，资金规模方面存在一定区别，旅游、金融、文化和信息化建设专项资金规模较大，新农村现代流通服务网络工程专项资金规模较小，两者差距明显。

3.专项资金资助安排各有侧重

发展服务业引导资金主要是支持市场建设、电子商务、服务业关键基础设施、服务业集聚区（示范区）、商业综合体、特色商业街区項目；现代物流业发展专项资金主要是支持市级物流园区基础设施、物流仓储配送中心、重点物流项目建设以及物流人才培训和重大物流招商活动。会展业发展补助资金主要是对本土品牌会展或重点会展的培育和资助、国内外大型会展的引进、申办费用补助，会展业的宣传推广、招商推介、统计备案以及行业合作交流的费用补助，会展业专业技术人才、经营管理人才培养引进的费用补助。服务外包产业发展资金主要是扶持经济效益和社会效益显著的服务外包企业、自主研发成效显著的服务外包企业、进行关键资质认证的服务外包企业等。金融产业发展专项资金主要是补助小额贷款公司及融资性担保公司、奖励银行新增贷款、奖励银行金融在南宁设立分支机构等。文化产业发展专项资金主要是支持国有文化企业、民营文化企业、文化口事业单位补助。旅游发展专项资金主要是用于支持重点风景区基础设施和服务设施建设、社会资本投资旅游景区补助、创建国家A级景区基础设施建设、特色旅游村镇基础设施建设等。

4.资金资助对象较为广泛

主要包括几个方面：一是资助国有企业，如文化产业专项资金扶持了南宁大地飞歌文化产业集团有限公司、南宁市艺术剧院有限责任公司等国有企业发展；二是资助民营企业，如信息服务业专项资金扶持了广西支付通商务服务有限公司、广西托马斯国际物流有限公司等民营企业加快发展；三是补助事业单位，如信息化建设资金的扶持了南宁市信息网络管理中心建设南宁市电子政务云平台、南宁市网上审批大厅系统、南宁市政务信息安全管理平台等项目。此外，还有针对个人的现金补助，如会展业发展补助资金使用范围包括对引进、申办符合全市产业特色、社会效益与经济效益明显、影响力强的国内外大型会展的引进者的进行奖励。

5.资助方式多样化

一是财政直接补助，主要是对服务业的重点重大项目、龙头企业、公共服务平台建设等给予补助，占支出资金总额70%以上，是服务业专项资金支出的主要方式；二是现金奖励，主要是对有突出贡献的企业和个人进行奖励，如纳税奖励、优秀企业奖励、新增限上企业奖励、服务外包重点企业和培训机构资金奖励、服务外包业绩奖励、大型专业展会或会议引进奖励、统计工作奖励、支持企业做大做强奖励、个转企奖励、促销费扩内需奖励等，约占支出金额10%左右；三是课题和规划编制经费开支，如南宁市服务业发展三年规划编制、楼宇经济课题研究等，约占支出资金总额的8%；四是为民办实事开支、贷款贴息奖励、人才引进开支、工作经费开支等方面资助，这些方面的支出占比较小。

二、南宁市服务业财政专项资金使用效益评价

（一）有力促进服务业发展壮大

在各种专项资金的有效支持和引导下，南宁市服务业快速发展，服务业增加值逐年增加，由2011年的1076.28亿元增长到2015年的1694.08亿元，年均增长9.4%，2015年服务业增加值增速9.9%，高于地区生产总值8.6%的增速，占第三产业比重达到49.68%，对全市GDP增长的贡献率达54.9%（见图1）。服务业结构逐步优化，以金融、现代物流、电子商务和信息服务业等为重点的现代服务业发展迅速，2015年金融业增加值增长16.34%，占第三产业增加值的21.24%，货物运输总量达到3.59亿吨、增长9.76%，互联网服务业和信息技术服务业发展迅猛，营业收入分别大幅增长35.16%、26.01%，有效带动了南宁市服务业发展。2015年，南宁市536家规模以上服务业企业实现营业收入539.1亿元，同比增长8.03%，上缴所得税11.58亿元，同比增长69.4%，对南宁市经济发展的带动作用不断增强。

（二）有效改善了服务业发展环境

专项资金的作用主要是扶持所涉及行业硬环境的优化提升，基础性和支撑性作用突出，尤其是在部分服务业发展的基础设施和配套服务设施不完善的背景下，其对助推服务业加快发展的作用不可小觑。比如，2015年发展服务业引导资金通过扶持广西南宁电子科技广场有限公司、南宁百货大楼股份有限公司、广西优享网络科技有限公司三家本地电商企业建设自己的电商平台，完善实体店建设和网络销售体系构建，有效促进电子商务发展环境改善，南宁百货美美购、都尚尚等面向东盟的电商平台快速发展，2015年南宁市重点电子商务企业交易额到1800亿元，同比增长28%。

（三）培育了一批服务业品牌

通过专项资金扶持，促进了服务业领域相关行业快速发展，并且培育了一些服务业品牌。如文化产业专项资金在促进文化企业和文化品牌打造方面的作用明显，扶持和培育了南宁市艺术剧院有限责任公司、南宁大地飞歌文化产业集团有限公司、广西千年传说动漫影视有限公司、广西金壮锦文化艺术有限公司等骨干文化企业，产生一批较有影响力的文化作品，如文艺作品《百鸟衣》《妈勒访天边》，动漫片《漂移岛之天空历险记》《百越历险记之壮锦密码》《成长宝贝》等。现代物流业发展专项资金通过对综合、专业物流中心，电子商务物流及配送体系建设，物流信息平台等方面进行扶持，培育了玉柴物流、云鸥物流、广西超大物流等一批知名本土物流企業，有力带动了南宁市物流业发展壮大，货物总量由2011年的2.43亿吨增长到2015年的3.62亿吨，年均增长10.5%。

（四）激活了资本市场要素

专项资金通过对一些银行和金融机构进行奖励或贴息补助，有力撬动银行、保险、证券、创投等资本市场各种要素资源投向实体经济，真正发挥了专项资金的引导和放大作用。比如，金融产业发展资金，一方面是通过对银行、金融机构新增贷款及设立分支机构进行资助扶持和奖励，每年吸引一批新的金融分支机构、银行分行进驻南宁发展，在促进南宁市金融组织机构体系快速发展的同时，也为地方经济发展注入了强大的资金支持；另一方面是扶持培育多层次资本市场，对企业上市和挂牌融资进行奖励，激发企业通过资本市场直接融资的热情。此外，专项资金还对南宁市小额贷款公司、融资担保公司在投放贷款方面进行补助，鼓励这些金融中介向涉农企业、小企业投放贷款，在一定程度上缓解中小微企业、“三农”融资难、融资贵的难题，激活了中小企业发展活力。2015年，南宁市金融业增加值达369.05亿元，同比增长16.3%，占服务业的比重分别为21.78%，对服务业的贡献率高达50.2%，占GDP比重为10.82%，对南宁市经济增长的贡献率达22.1%。

三、南宁市服务业财政专项资金管理使用过程中存在的突出问题

（一）部分服务业专项资金的使用率有待提高

从资金支出情况看，专项资金使用效率有待提高，以2015年为例，专项资金平均完成率为65.53%。只有电子商务示范城市专项资金和新农村现代流通服务网络工程专项资金执行率达到100%，部分服务业专项资金使用完成率较低，如会展业发展补助资金为43.8%，文化产业专项资金为44%，服务外包产业发展专项资金为48.1%，专项资金大量结余，形成资金沉淀，没有达到成立专项资金的初始目的（见表2）。这既有资金拨付不及时、项目进展速度缓慢的原因，也有项目前期规划没有做到位的原因。专项资金的执行率低下，大量财政结余资金滞留在银行账户上，资金作用没能发挥，亦可能造成年底突击花钱现象。

（二）服务业专项资金扶持范围不精准

研究发现一部分专项资金扶持范围不够精准，突出表现在两个方面：一是专项资金扶持范围分散，其中有些专项资金是因事而设、因时而立，缺乏一定的规划性、系统性和长远性，资金安排使用的项目小型化、分散化，“平均主义”和 “撒胡椒面”现象时有发生，导致出现专项资金使用碎片化问题；二是专项资金对中小微企业扶持不够，多数专项资金扶持对象上都会选择上一定规模的大型企业、骨干企业，而对中小微企业扶持关注不够，中小微企业在专项资金方面受益有限。

（三）服务业专项资金设置不科学

专项资金设置分散，由各部门安排使用，难以形成合力，不利于统一协调使用；部分专项资金扶持领域存在交叉，如涉及扶持电子商务发展的资金就有四个，即发展服务业专项资金、现代物流业发展专项资金、信息服务业专项资金和电子商务示范城市专项资金，这样的资金安排不大合理，既难以发挥集中财力办大事的效应，又给某些企业用同一项目多投申报提供了机会。而且所有这些专项资金均归口财政部门监管，面对多种多样的项目类别和分布广泛的项目实施主体，财政部门监管难度较大，监督职能有限，不利于资金使用效益提高。

（四）服务业专项资金绩效评价体系有待完善

研究发现服务业专项资金绩效评价体系有待完善，仍然存在“重实用、轻绩效”的情况 [1 ]，主要表现在：一是一些资金管理部门和立项单位项目绩效目标设定模糊，绩效指标没有具体量化，指标值缺乏清晰测算依据，这样既不利于对项目完成情况进行监管，也影响到后续资金绩效评估考核；二是资金监管部门对绩效评价结果的应用做得不够，相应的落实整改及问责问效机制不健全，绩效评价结果流于形式，造成部分专项资金存在损失浪费现象，影响了专项资金作用的发挥 [2 ]；三是第三方评估发育不足，目前南宁市财政部门和项目主管部门在服务业专项资金绩效评估过程中占据主导地位，第三方评价机构发育不足，这种以内部监督为主的绩效评估模式容易导致暗箱操作，滋生腐败 [3 ] [4 ]。

（五）服务业专项资金监督管理有待加强

有些专项资金主管部门对资金监管模式粗放，存在“重项目审批、轻项目监管”的现象 [5 ]，平时突击式、专项性检查多，对项目实施进度跟踪监督不够，监管手段和力度明显不足，造成有些专项资金资助的项目偏离方向、进度缓慢等，出现专项资金被挤占、套取、骗取、挪用现象，严重降低了财政专项资金的使用效益。由于信息不对称等因素的存在，外部监督没有起到应有作用，人大、审计等部门以及新闻媒体对服务业专项资金监督效果还有待提高 [6 ]。

四、优化服务业财政专项资金管理的主要路径

服务业专项资金的设立对带动南宁市服务业投入、促进服务业快速发展起到明显作用。当前经济增速放缓和产业结构转型升级的新常态下，服务业是已成为经济发展的主要增长点。因此，需要继续优化服务业专项资金管理，进一步提高资金使用效益。

（一）科学合理安排服务业财政专项资金

根据预算执行率、项目实施绩效完成情况对部分服务业专项资金予进行综合考核，最大限度地科学统筹安排财政资金，提高资金安排科学化水平。清理盘活一些常年使用率不高的财政存量资金，探索设立现代服务业产业发展基金，充分发挥产业基金“四两拨千斤”的杠杆效应，吸引带动金融资本和社会资本增加投入，以此支持服务业发展。健全和完善服务业专项资金项目库，强化项目立项的可行性研究和科学论证，根据项目成熟度和轻重缓急对储备项目进行合理排序，严格按照项目排序安排专项资金，促进“钱等项目”向“项目等钱”转变，加快发挥资金效益 [7 ]。逐步优化财政专项支出方向，扩大公共财政覆盖范围，结合南宁服务业发展的优势产业，突出支持产业基础好、增加值总量大、发展态势良好的服务业业态，扶持这些领域企业做大做强。

（二）优化服务业专项资金使用范围

财政专项资金对于服务业的发展的扶持金额总体上相对有限，必须集中财力精准扶持才能发挥资金引导作用，重点对产业支撑作用大、公益性强、公共性强的，或者是商业模式创新、市场推广前景好、引领行业发展的，或者是发展中特色鲜明、发展基础好、示范性和带动力强、社会经济效益好的项目进行重点扶持。在认定和扶持项目时，要重点资助扶持服务业发展中的薄弱环节、关键领域、重点项目、示范项目、综合服务项目等，精准细化设定资金扶持范围，提高专项资金扶持对象的精准度。同时，还应当探索建立“多中选好，好中选优”的项目优选机制，在众多备选项目中选择最优的项目，改变财政资金平均分配、“撒胡椒面”等做法，使有限的资金最大限度地发挥效益 [8 ]。在扶持对象选择上，财政专项资金的使用应该立足弥补市场失灵，做好基础性、公共性工作，既要支持关键领域，也要扶持薄弱环节，在扶持行业上要充分考虑中小微企业发展需求，适当降低申报门槛和扶持条件，补助那些成长性好、管理规范、服务需求突出、具有发展潜力的中小微企业以及“双创”项目。

（三）统筹整合部分服务业专项资金

探索建立财政专项资金政策整合机制，形成资金使用合力。要按照集中财力办大事的原则，对部分专项资金扶持方向趋同、政策目标相近的交叉重复安排资金项目的专项资金进行整合重组、调整和撤销，将有限的资金投到对产业升级推动力更大的专项资金项目上，避免财政资金重复投入和浪费。通过整合，发挥资金的合力效应，打破各专项资金的界限和分割，以减少结转结余 [9 ]。继续深入推进简政放权、放管结合，对各部门管辖的服务业专项资金进行有效整合，盘活服务业各领域财政沉淀资金，并严格控制每个部门管理的专项资金项目数量，建立南宁市服务业发展资金统筹使用机制，逐步实现将所有预算资金纳入财政部门统一分配，做到预算一个“盘子”、收入一个“笼子”、支出一个“口子”，促进服务业发展财政资金优化配置。

（四）不断完善服务业财政专项资金绩效评价机制

要加强对专项资金管理部门和立项项目单位的绩效目标的审核管理，督促相关主体科学合理设置反映服务业发展特征、可操作、可量化的绩效目标，在绩效目标值的确定上要实事求是，尽可能做到科学合理预测项目实施带来的经济效益、社会效益。健全专项资金绩效考评体系，采取多种形式对各类服务业专项资金分配、使用安全性、使用效果等情況进行全过程绩效评价，科学合理评估专项资金是否按初期设定的绩效目标完成 [10 ]。加大对服务业专项资金绩效评价第三方引入力度，确保评价客观、公正、有效。在加强对服务业专项资金的落实情况、项目实施进度、资金拨付进度、资金使用效果等进行综合考核评估的同时，建立与之相应的项目整改、问责问效制度，强化专项资金的使用管理责任。同时，科学应用评价结果，发挥其对财政资金的刚性约束，提升财政预算管理水平。

（五）加大服务业专项资金的监督管理力度

进一步强化对项目实施单位资金监管，及时掌握了资金的实际使用情况，规范资金拨付、使用、管理的程序，及时纠正突出问题，确保服务业专项资金科学、合理使用。加快推进服务业专项财政资金支出联网监督平台建设，将资金支出方向、支出金额、使用效益、绩效评估等在政府系统“内网”公开，解决项目多头申报、多头补贴问题。要重视外部监督，强化人大对服务业专项资金支出绩效的监督，增强人大对专项资金绩效评估结果的权威性和约束力，督促相关资金管理部门及时进行整改。加强审计部门对服务业专项资金绩效的监督，建立事中监督、事后审计的专项资金监管长效机制，加大服务业专项资金审计覆盖面，倒逼财政资金的管理及使用更规范，确保专项资金专款专用。注重发挥新闻媒体的监督作用，支持新闻媒体对服务业专项资金执行情况进行客观、公正报道，提高资金使用透明度。

參考文献：

[1]郑方辉，费睿.广东省级财政专项资金及其绩效评价[J].华南理工大学学报（社会科学版），2017（3）：35-44.

[2]修兴高.财政专项资金竞争性分配机制优化研究[J].福建论坛，2015（5）：39-43.

[3]鲍静，李春.第三方参与财政专项资金绩效评估的理论基础与制度设计[J].行政论坛，2014（6）：47-51.

[4]郑方辉，邓霖，林婧庭.补助性财政政策绩效目标为什么会走样？——基于广东三项省级财政专项资金绩效第三方评价[J].公共管理学报，2016（3）：122-134.

[5]王志刚.地方政府财政专项资金管理问题研究[J].北京社会科学，2013（2）：103-107.

[6]李洪辉.财政专项资金管理存在的问题及改革建议[J].财政研究，2014（6）：21-25.

[7]张娜.财政专项资金：管理实践中的问题及改进对策[J].地方财政研究，2015（12）：73-76.

[8]刘桂兰，肖田野，陈丹华.地方财政专项资金支出绩效评价分析和研究[J].决策咨询，2017（2）：69-72.

[9]成涛林.关于财政专项资金使用方式改革的思考[J].财政与税务，2015（5）：73-75.

[10]郑方辉，廖逸儿.第三方评民生财政专项资金绩效实证研究——以2012年广东省为例[J].华南理工大学学报（社会科学版），2015（1）：64-72.

[责任编辑：吴寿平]

Abstract： Establishing financial special fund to subsidize industry is an important measure for local government to boost economic growth. By analyzing the data of financial special fund expenditure in service sector of Nanning from 2011 to 2015， the research has found that special fund in service sector has played a significant part in boosting the development of service sector， invigorating capital-oriented market factors. But there still exist some problems. The efficiency of capital use needs to be improved， the fund support is not targeted， the establishment of fund is not sound and fund oversight and management needs to be improved. We should arrange the financial special fund in an appropriate way， improve its benefit evaluation system， innovate its input and use method and strengthen its oversight and management so as to raise the efficiency of financial special fund.

Key words： Financial Special Fund； Benefit Evaluation； Optimized Path