关于中国国有企业“政治关联”的研究评述

高炜 黄冬娅

摘 要： 在政企关系这一议题中，私营企业与政府的政治关联吸引了大量学者的研究，但国有企业与政府的政治关联却较少被关注。本研究对中国国有企业与政府的政治关联进行讨论，尝试理清国有企业与政府政治关联的建立、政治关联在国有企业内部表现的差异性和对不同国有企业的影响，来更好地理解国有企业与政府的政治关联，从而进一步推动对政企关系中中国国有企业与政府关系的研究。

关键词： 政企关系；政治关联；国有企业层级

中图分类号： D279.23 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2018）03-103-（9）

政企关系中“政治关联”一直备受关注。2016年全国政协十二届四次会议上习近平提出要建立“亲”和“清”的新型政企关系，以规范政府和私营企业互动中的政治联系。政治关联在私营企业与政府关系中备受社会和学界关注，但国有企业与政府的政治关联却较少获得关注，大多直接将国有企业与政府的政治关联自然的视作社会主义制度下的制度保护或父爱主义，这种简单化处理往往忽视了国企与政府政治关联内部的复杂性和特殊性，不利于理解新时期国企与政府的关系。本文通过对国有企业与政府间政治关联的综述，试图描述清政治关联的概念、国有企业与政府政治关联的建立形式、内部差异性和对不同级别国企的影响，从而更好地理解国企与政府的政治关联。

一、 政治关联的概念界定

政治关联（political-connection）作为一个经常被用来描述企业与政府部门关系的术语，尚未有明确的界定。一种观点认为，政治关联是企业通过有政治背景的股东或高管和政府建立的联系。如Fan等在研究政治关联对企业IPO影响时，将政治关联定义为企业中是否有高管在、或曾在中央政府、地方政府或者军队中任职。同时Fan还将政治关联分为来自中央政府、来自本辖区政府和来自其它辖区政府的三种类型来检验不同政治关联对企业IPO的影响。Eric Helland和Michael Sykuta的研究将企业董事会是否有成员来自华盛顿卸任官员、华盛顿律师或卸任监管官员作为企业是否具有政治关联的标准。MaraFaccio也认为，政治关联指企业至少有一个大股东或一个高管是国会议员、部长或国家首脑，或者和国家首脑、政党保持密切联系。Raymond Fisman用企业与总统的私人联系来测量政治关联。他用总统依赖指数（Suharto Dependency Index（1995））来测量公司的政治关联，进而探讨“Suharto总统的健康”传言事件对有政治关联的公司的股价和雅加达股票指数的影响。在此维度下，中国企业的政治关联主要体现为企业高管、股东担任公共部门公职。学者将公司股东、高管担任公职的情况，即企业家（股东/高管）担任人大代表、政协委员等作为企业是否具有政治关联的标准。大量研究表明，具有政治关联的企业的确可以在维护自身产权和经济利益中获得优待。对中国企业主的研究也表明，私营企业主希望通过担任人大代表、政协委员来获取政治关联以促进企业发展。另外一种观点认为，政治关联是企业基于所有制因素与政府产生的联系。社会主义国家普遍存在国有企业，而国有企业的实际持有和控制人是政府，政府通过人事管控等手段实现对国有企业的干预和控制，同时国有企业也可以通过国资委和部委反映自身的诉求。唐松、孙铮的研究发现，政治关联普遍存在于中国企业之中，国有企业和私营企业的政治关联存在显著差异。刘慧龙等的研究也指出，只有通过区分国有企业和私营企业的产权性质来研究政治关联，才能避免错误的发生。李文洲等提出，国有企业先天的产权特征、高管任命形式和与政府的密切联系决定了国企在融资上比私企具有更大优势。综上所述，政治关联应包括企业通过有政治背景的股东或高管和政府建立的联系和基于所有制安排的国有企业与政府部门建立的联系。

在现有研究中，政治关联和非正式关系都被用来描述个体如何借助关系来从体制谋取和交换利益。但相比之下，政治关联不仅包括基于个人政治背景的私人关系，还包括基于所有制因素产生的政治关系。如与官员建立私人关系、在政府、政党中担任公职和直接由党政部门对企业进行人事任命所建立的政治关系；而非正式关系则指个体通过建立私人关系来和体制内个体进行价值或利益交换，即私人性的政治关系。非正式关系主要表现为对既有政治制度的超越和对基于个人关系的社会网络的重视，其最早被用来解释中国的精英政治。黎安友用派系政治（factional politics）来解释中国改革开放前精英政治中的合作与冲突，他认为这种派系主要是通过领导-随从关系（leader-follower relationship）来维系，即进行利益和服务交换的私人网络，是个人关系而非正式的科层制。Lowell Dittmer则认为，非正式政治的核心是关系，而这种关系是根植于中国传统文化之中的基于某种认同的特殊共享体系，其中包括了基于价值的关系和基于利益的关系，非正式关系往往通过嵌入正式政治中来发挥作用。随后学者也开始用非正式关系（或非正式政治）来解释中国国家与社会关系。如lily Tsai在农村公共物品供給研究中发现宗族关系在政府对村庄公共物品供给中起着非常重要的作用。张紧跟、庄文嘉在草根NGO的研究中发现，决定草根NGO能否生存与继续发展的关键因素在于业主联合会与人大代表、政府人员的私人关系。由此可见，非正式关系和政治关联存在诸多关联和区别。

现有对政治关联的研究主要局限于企业高管或股东担任公职这一面向，但其表现更为丰富。政治关联的最终目的在于帮助企业“向上要资源”和维护企业利益。Lowell Dittmer认为，在改革开放的中国精英政治中存在价值理性关系（value-rational relationship）和目的理性关系（purpose-rational relationship）。而在中国的政企关系下，企业与政府建立政治联系的主要目的在于建立能够获取和维护企业利益的关系。边燕杰也认为，企业的社会资本包括三个方面：横向与企业的联系、与社会的联系和纵向与政府的联系。其中纵向的联系在中国主要体现为帮企业“向上级要资源”，这种纵向联系广泛存在于国有企业中，也存在于众多私营企业之中。在经济转型期的中国市场，除了大量渴望通过担任公职来获取政治关联的私营企业，还有大量与政府存在着诸多联系的国有企业，它们与政府的政治关联在“向上要资源”中表现的更为强劲，在建立形式、特征和影响上和私营企业存在巨大差异，值得我们关注。

二、国有企业的政治关联

现有政治关联的研究主要集中在私营企业与政府部门建立的政治联系，而对于社会主义国家政治与经济组织中天然的政治关联关注不够。与私营企业相比国有企业的政治关联更加密切，国有企业股东和高管担任了诸多公职。2017年召开的党的十九大中，央企系统（北京）产生了53名党代表，2012年召开的党的十八大，共有111名代表来自于国有企业和银行系统。但事实上，国有企业与政府的政治关联并非仅仅依靠企业股东和高管担任党政公职来实现，国有企业的政治关联更多是通过国有企业与隶属层级政府的联系来获取资源，并且在不同时期的制度安排下有不同的体现。

1.计划经济与国有企业的政治关联

国有企业与政府的政治关联最早源于国家政治经济的制度安排。根据马克思主义政治经济学的经济基础决定上层建筑经典论述，作为社会主义国家的中国其经济基础必须是公有制经济，表现形式以国有经济为主体。这种基于国家制度安排的政治经济关系使得国有企业和政府之间具有天生的政治关联，这种政治关联常常被描述成政府对企业的软预算约束。科尔奈将社会主义经济体系下政府与企业的关系称之为“父爱主义”，即企业的经营建立在软预算约束之上，主要表现为政府通过“税收减免、优惠贷款、财政拨款、承担亏损、允许涨价”等方式帮企业脱困。他提出通过父母与子女间纯粹的经济关系来理解社会主义国家政府与企业的关系。父爱主义主要分为五层：实物给予——被动接受型（新生儿期）、实物给予——主动表达愿望型（幼儿期）、货币补贴型（独立生活期）、自立有助型（成年独立且父母健在）和自立无助型（成年独立但父母过世），其父爱主义程度是逐渐递减。在计划经济体制下中国遵循着社会主义制度下的政治经济关系，政府与国有企业的关系主要体现为父爱主义，即企业根据政府的要求进行采购、生产和回购。与私营企业相比，政府对国有企业存在诸多融资贷款、税收的优惠政策。大量研究表明，中国国有企业在融资方面能够通过隶属的层级政府获取银行贷款，即使企业经营困难、资不抵债；刘力通过对两家国有企业10年的负债研究发现，国有企业过度依赖银行贷款而不是所有者投入，导致企业短期债务率过高难以发展起来。其主要原因在于国家财政投入有限和政府过度索取。同时政府、国企和银行在此过程中也形成了扭曲的非市场关系，企业为政府在解决就业和社会问题上发挥重大作用，从而换取政府的“拨政贷”软预算投入。这也是中国早期国有企业与政府政治关联最主要的表现形式。

在改革开放以来的地方政府竞争中，制度激励和计划经济因素的结合进一步激发了国有企业与政府政治关联的活力，软预算约束以更有创造力的形式展现出来。改革开放初期，虽然市场经济在慢慢取代计划经济，但计划经济的因素仍然深刻地影响着国有企业与政府关系，并与市场化改革结合起来发挥作用。国有企业和政府都从自身的利益出发通过政治关联为对方提供便利，即企业为地方政府提供额外的财政税收，政府为企业提供政策性保护和软预算约束。1978年十一届三中全会以来，中国将国家工作重心转移到经济建设上并实施改革开放政策，GDP增长成为各级政府工作的首要任务，国家与企业的关系也明显不同于计划经济时代。地方政府通过扶持企业来促进当地经济发展，而企业也希望借助政府来获取庇护和占领市场，在此情况下政府与国企政治关联的活力再次被激发。第一，官员晋升制度激励地方政府为企业提供软预算约束，带来地方经济的重复性建设和恶性竞争。为了在科层制的晋升中获得竞争力，地方官员依赖辖区内国有企业与其他辖区进行恶性竞争和重复投资来推动当地经济发展，从而实现政治晋升目的，而这一动机正是改革开放以来新时期软预算约束的根源。为了发展地方经济，政府为企业竞争提供各种便利，地方政府间通过不合作设立地方保护，同时重复设立开发区、产业大战来推动经济竞争。第二，分税制改革下的税收激励促进地方政府为国企提供软预算约束与保护。中国分税制改革带来中央与地方财政分权，也激励地方政府进一步加剧对企业的软预算约束。周飞舟认为，20世纪80年代中国调整了央地财权关系，地方实行财政大包干制度，即中央放权给地方，地方缴纳足够税款给中央后剩余全归地方。这一政策极大地促进了地方政府发展经济的积极性，大包干从中央到地方的层层发包使得各级政府作为利益相关体大办经济。同时，地方政府主要以商品税为税基，在此财税制度下只要企业继续运营，不论效益好坏、亏损与否都能稳定提供税收，从而进一步激励了地方政府对企业的软预算约束。这一时期地方政府和国有企业、乡镇企业作为利益共同体，普遍采取“银行放贷、企业用款、政府还款”的模式大肆发展经济，由此也带来了二十世纪八九十年代国有企业和乡镇企业的旺盛。

2.市场转型与国有企业的政治关联

20世紀90年代以后，为了适应市场经济，国有企业在产权、管理方式和政企关系上进行了一系列改革。国有企业与政府的政治关联不再是传统政企不分下的相互嵌入的结合体，国有企业的政治关联也开始根据企业的具体情况依托在不同层级、不同区域的政府之上，随着市场化和监管体系的完善其政治关联也展现出内部的差异性和复杂性。

国有企业与政府的政治关联和私营企业相比在建立方式上更为直接，除了企业高管或股东在党政部门担任公职外，主要通过与政府部门直接建立制度性联系来获取政府的政治和经济资源。1978年十一届三中全会以后，中国进行了市场经济改革，国有企业为了适应市场经济，也在人事、资产和管理上进行了一系列改革。朱恩涛、华桂宏认为国有企业改革主要经历了四个阶段：第一阶段，1978-1987年十一届三中全会到十三大之前，向国企下放人事权和管理权，国企获得自主性；第二阶段，1987-1992年十四大之前，国企推行承包责任制，扩大自主经营权；第三阶段，1992-1997年十五大前，探索以法人为中心的现代企业制度；第四阶段，1997年至今，国企现代企业制度的发展，企业干部改为任命、选举和聘任相结合的制度并且有任期限制，对企业干部进行合理区分，区分党政干部和管理干部。

在90年代的国企改革中，国家对国企建立了分级管理模式。为了适应市场化改革和管理创新，国家依据“国家所有、分级管理”的原则，根据国家经济需要和区域管理便利将国有企业按主管部门进行划分，由中央政府下设中央国家资产管理监督委员会（国资委）主管的中央管属国有企业（央企）、由省政府下设省国资委主管的省属国有企业、由市政府下设市国资委主管的市属国有企业和由县政府下设的县国资委（有的是县国资局）主管的县属国有企业。同时，省市县政府部门、事业单位自身直接设立、持股或管理的国资企业也被归为该级政府所属国有企业。由此，国有企业根据其归属政府国资委的行政级别划分为：央属国有企业、省属国有企业、市属国有企业和县属国有企业。

国有企业的政治关联也随着分级管理发生变化。国有企业经历了一系列改革后都有了隶属政府部门，原来源自政府的软预算约束也主要体现为隶属的层级政府对国有企业的包容性政策、融资贷款和政策性扶持的输入。由于不同层级政府所掌握的政治和经济资源不同，隶属于不同层级政府的国有企业在政治关联及其产出中也存在诸多差异。在市场化改革中，政治关联开始展现出“善”与“恶”的两个面向影响着国有企业的日常经营。

3.国有企业政治关联的层级差异性

政治关联对不同层级国有企业的影响。不同层级的国有企业与政府政治关联的差异性直接影响到国有企业的经营。由于不同层级的国有企业所隶属的政府层级不同，由此产生的政治关联为其带来的资源和影响力不同，因此不同层级国有企业在企业融资、经济绩效、激励模式上都存在诸多差异。但政治关联对国有企业的影响究竟如何，学界尚未达成共识并存在诸多争议。

央企和地方国企的政治关联存在差异。学界普遍认为，央企和地方国有企业（尤其是市属和县属国企）在政治关联中存在巨大差异，主要体现在两方面：

第一，政府和国资委为不同层级国企提供的政治关联存在巨大差异。中央政府能为央企谋取更多的政治和经济资源，而地方政府随着层级的下降手中的资源更少，能为地方国企提供的帮助更加有限。如代光伦对2004-2007 年 A 股上市国有企业的研究发现，国有企业虽普遍拥有政治关联，但在融资上却存在不同程度的约束。国有企业的融资约束随着国有企业的行政级别降低而增强，但央企和省属国企在融资约束上没有显著区别，原因在于高级别的国企更能通过潜在的政治资源和社会资源获得融资等隐性支持。他认为央企和省属国企之所以在融资上受到的约束少，其主要原因是高级别的国企能够凭借政治关联获得更多帮助，而非依靠良好经济绩效所带来的商业信誉。高级别国企之所以在融资中约束较少是因为其所隶属的中央政府和国资委手中有更多的政治和经济资源，而级别较低的地方国企之所以在融资中约束更多是因为其所隶属的地方政府和地方国资委拥有的政治、经济资源太少，能为国企提供的帮助太少。方明月的研究也持同样观点，通过对1999-2007年中国国有制造业企业的数据分析发现，国有企业的行政级别与企业的全要素生产率（TFP）存在正相关关系，国有企业的行政级别越高，该企业全要素生产率越高。其中央企能够利用自身先天政治级别优势获取贷款，又能通过自身治理来节约行政成本；而省级国企只有政治级别优势而未能通过自身治理来节约成本。此外，国有企业的全要素生产率提高主要依赖来自政府部门的税收补贴优势而非创新效应。

第二，央企和地方国企对政治关联的依赖度存在显著差异。央企和地方国企谁更依赖来自政府的政治关联，不同学者的研究给出截然不同的结论。有学者认为央企的经营状况好更多是依赖商业资源而非政治资源。邹朋飞通过对2006-2015年A股上市国企的研究发现，不同层级政府下的国企在商业信用融资和银行信贷中存在巨大差异。央企更倾向通过商业信用获取资金，地方国企更倾向于通过银行信贷获取融资。主要原因在于地方政府层级越低越有动机通过干预银行来为国企争取资金，而央企商业信用较好更容易通過商业信用获取融资。由此可见，央企融资主要依赖于自身良好的经济绩效所带来的商业信誉而非政治关联，而地方国企更依赖于基于政治关联的政府干预型银行贷款。但也有学者的研究给出截然相反的答案，如代光伦的研究发现，央企之所以比地方国企较少受到融资约束，主要原因在于央企能凭借中央政府获取更多潜在的政治和经济资源，而这些资源会帮助央企获得更多的贷款。方明月的研究也持类似观点，他认为国有企业的行政级别越高企业全要素生产率越高的主要原因在于，级别越高的国企能够获得更多基于政治级别优势的贷款。

三、政治关联对国有企业的影响

政治关联对国有企业来说是福还是祸，其为国有企业的经营提供了制度性保护还是成为国企发展的阻碍，目前学界尚无定论。一方面，国有企业的政治关联使其享受来自政府的父爱主义关怀。政治关联能使国有企业更加便利地获取政府融资和银行贷款，在企业经营困难时政府也会提供软预算防止企业走向破产；另一方面，政治关联扭曲企业的经营行为。国有企业作为社会主义国家特有的经济组织形式，一方面作为一般经济组织有提高生产率追求经济效益的目标，同时作为社会主义制度下的特殊经济组织，也承担维护政治制度、实现政府的政治目标和社会建设任务，这种多重目标也在某种程度上扭曲了国企的经营行为。因此如何理解政治关联对国企的影响也存在诸多争论。

1.政治关联对不同层级国有企业的影响

首先，政治关联为企业提供了制度性保护，但对不同层级的国企影响不同。一种观点认为，政治关联对国有企业的扶持作用在地方国企上更为显著，在央企和省属国企上作用并不明显。其主要原因在于央企和省属企业的规模普遍较大，经营状况好，能够应对来自市场的竞争。可以通过自身的商业信誉获取银行融资，通过改进管理来提升企业经营状况。相比之下，地方国企在规模和经营状况上都不如央企，面临更大的市场竞争压力，更依赖政府的扶持之手来获取融资和救助。因此政治关联的保护性作用在地方国企身上强于中央国企。但另一种观点认为，政治关联的扶持之手主要依赖政治关联的强度，即高级别国企比低级别的地方国企更能获得帮助，原因在于国企级别越高越能获得更多政府的扶持力量。代光伦对国企融资的研究和方明月对国企生产效率的研究都表明，高级别国企的政治关联能为企业提供更多的扶持性力量，从而推动企业的融资和生产效率提高。

其次，政治关联阻碍国企正常发展。国有企业与政府的政治关联使得国企在日常经营中更容易受到政府干预，国企往往为了实现政府的政治和社会目标而改变经营行为，导致国企经营行为扭曲，但对于不同层级的国有企业影响不同。有学者认为，政治关联更容易扭曲地方国企的经营行为。曹春方的研究表明地方政府会为了政治和财政目的而扭曲国有企业的经营行为。他通过对2001-2008年A股上市公司的研究发现，财政压力、晋升压力导致地方国企的过度投资，官员任期对地方国企过度投资的影响呈倒U型，官员主要通过影响企业长期贷款来影响企业投资。同时，曹的研究发现，面对来自财政和官员晋升的压力，市县级国企的过度投资影响是省级国企的两倍。但逯东的研究却得出截然相反的结论，他认为随着行政级别的下降，地方政府和地方国企的利益更为一致，这种政治关联更能保护企业的利益而不是伤害。通过对2004-2010年地方上市国有企业的研究发现，地方政府控制国有企业的主要目标诉求是经济增长和财政盈余，随着行政层级的下降，地方政府与国有企业的目标诉求更加一致，政府控制对企业利益的损害效应逐渐减小。

2.政治关联对国有企业高管激励的影响

国有企业负责人和高管与一般企业高管相比存在着不同的激励模式：政治激励和薪酬激励。国有企业高管作为由国资委任命或提名的企业高管，在满足目标考核的情况下可以获取政治晋升，去更好的国企或政府部门工作；同时国有企业高管也会从绩效考核中获取更高的薪酬。而来自不同层级政府的政治关联能为国企高管提供不同的职业发展机会和薪酬增长空间，从而影响国企高管的激励措施选择。政治激励和薪酬激励在不同级别的国企高管中有不同的表现。一种观点认为，央企高管更容易通过政治激励替代薪酬激励。黄福广通过对2002-2006年我国沪深两市A 股上市公司的研究发现，国有企业的行政级别越高，代理费用越低；同时国有企业的行政级别越高，其潜在的晋升激励越能形成对薪酬激励的替代。但刘静的研究却给出相反的结论，他认为政治级别越低的国企负责人越希望通过支持政府来获取政治晋升而不是通过政治关联为企业谋利。刘静通过对2008-2009年国有上市公司的研究发现，通过对国有企业政治关联与企业税负关系的研究发现，国有企业负责人政治级别越高越能获得税收优惠，在央企和省属国企中更明显，原因在于承担更多社会责任能帮国企从政府争取更多优惠政策。国有企业负责人政治级别越低，其政治晋升欲望越强，更多表现为政治晋升成本付出而非为企业争取税收优惠。另外一种观点认为，政治激励对薪酬激励的替代更多体现在高管是否有政治工作背景，拥有政治工作背景的国企高管更倾向政治激励。李文贵通过对2003-2010年上市公司的研究发现，国有企业管理者与普通员工的薪酬差能够影响公司的创新能力；但是如果管理者有来自政府的工作经历，这种薪酬激励创新作用就会消失，潜在的政治晋升激励也在一定程度上替代了国企高管的薪酬激励。

四、评述和研究不足

在国有企业与政府的政治关联中，国有企业获取政治关联的方式体现为计划经济下基于制度安排的父爱主义和市场转型下国家对国有企业的管控与扶持，但二者并无清晰界限，在市场转型期政治制度安排依然是政企关系的基础，仍然深刻影响着国有企业与政府的关系。

计划经济下政府与国有企业关系的研究中，国家对国有企业是全面管控下的父爱主义。政治与经济间缺乏明晰的界限，政府直接干预国有企业的经营和生产，政府与国有企业的关系体现为计划经济的父爱主义和国家对国有企业的全面控制。市场转型期政府与国有企业的关系研究中，一方面国家仍然延续了政府对企业的父爱主义，并在新的官僚激励制度下以更加创造性的方式表现出来。另一方面学者更侧重对政府与国有企业政治关联内部的差异性和对不同国有企业影响的研究。在市場转型期，国家与市场的界限开始变得清晰，但国家并未放弃对国有企业的管控，国家将国有企业隶属于各级政府，以“国家内部人”的形式来继续维系国有企业与政府的密切联系。但由于国有企业隶属的政府层级差异，国企的政治关联体现出更多的差异性。

国有企业政治关联的差异主要体现在国企融资、薪酬的研究。关于央企与地方国有企业融资和薪酬的研究中，和地方国企相比央企良好的经营状况可以获得商业融资，使其免受于来自政治关联的融资约束，而地方国企则受到更多融资约束；但相反的研究却认为央企之所以经营状态好并不是经营有方，而是中央政府能够为其提供更多的政治和经济资源来改善经营状况。究竟是央企更依赖来自政府的政治关联还是地方国企更依赖来自政府的政治关联，现有的研究并不能提供充足的证据，还需要进一步的研究来论证。政治关联究竟是在扶持国有企业还是在阻碍国有企业的发展，作为政治经济学的重要问题引来林毅夫、张维迎等大批学者的讨论，但现有基于政治关联对国有企业经营状况的研究并没有给出足够的解释。国有企业与政府的政治关联在政治经济学和产权经济学下都给出了不同解释，尚未有定论，仍需我们进一步研究。

本文对国有企业与政府的政治关联研究中，主要集中在制度性政治关联，即在社会主义制度和国企改革下，国有企业依赖其所隶属的层级政府为其提供的政治关联来展开讨论，没有对基于非制度性政治关联的私人关系、政商旋转门等进行关注，这也是本文的研究不足，需要在后续研究中推进。本研究立足于中国国企与政府的政治关联。关注在中国社会主义制度和国企改革背景下，政治关联在中国国企中的表现、对中国不同国企的影响，没有涉及对其他社会主义国家和其他社会制度下国企与政府间政治关联的比较研究，这也是未来需要增强的方向。

注释：

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