构建科研经费内部控制体系探讨

颜莉　李玖翎　陈意琛

摘要：随着科研机构科研经费的逐渐增加，科研经费在使用过程中的各种问题也层出不穷，在增强经费使用的科学性，提高科研人员的积极性的同时，加强科研机构科研经费管理内部控制体系，也是目前比较突出的问题。本文通过分析科研经费内部控制中存在的主要问题，找出风险点，提出解决方案，对规范科研经费的使用与管理具有一定的积极意义。

关键词：科研机构；科研经费；内部控制

科研经费内部控制是科研机构为保证科研事业有序运行，维护资产的安全和完整，有效地降低各类风险，而建立的一整套管理控制系统。现阶段，科研经费管理在不少科研机构的管理中，还停留在基本的项目预算申报管理、经费支出财务管理方面，各部门各自为政，内部控制仍然是一个相对封闭的内部管理系统。因此，深入研究科研机构科研经费管理中的内部控制问题，探讨如何建设内部控制体系很有必要。

一、科研院所科研经费内部控制存在的问题

湖北省是我国科教大省，其科研院所的设置具有代表性，涵盖各层次高校、各学科特点高校和科研院所。本课题组通过发放调查问卷、访谈等方式对湖北省各层次高校及科研院所的科研人员、科研管理人员、财务部门进行了实地调研，拿到了第一手资料，通过对调查问卷中风险等级的打分统计，被访谈人员普遍认为科研经费使用风险在科研院所的风险评级仅次于工程项目招标管理风险、施工质量安全进度风险、合同订立风险、投资论证风险、发展规划制定与实施风险，属于科研院所重要的风险点。通过对调研数据的分析，发现湖北省科研院所科研经费的内部控制存在一些共性问题。

（一）科研经费预算控制不合理

科研活动本身存在着很大的灵活性，这种不确定增加科研经费预算编制的难度。在目前“课题制”科研管理制度下，课题经费预算主要是由课题负责人和课题组成员编制，部分人员缺乏专业的财务知识和对相关财务管理制度的认识，对经费预算的重要性、严肃性认识不足，同时也缺少科研管理部门和财务部门的指导与审核，只凭借经验估计进行预算，从而导致了预算编制的种种问题产生，如科研预算调整频繁、科研项目经费错配、预算项目与会计科目的衔接出现问题等。当然，在项目评审时，部分参与的评审单位主要对申报项目的前沿性、可行性、创新点等进行评价，对项目预算的评审重视程度不高，也是导致预算风险产生的原因。

（二）科研经费资产管理薄弱

1.固定资产管理薄弱

调查中发现，部分科研项目，尤其是一些自科项目在没有经过充分论证的前提下，或者为了经费尽快的使用，购置了大量与项目无关的材料、仪器设备。大多数购买的设备成为了课题组的专用设备，科研机构难以做到固定资产的合理配置与共享，造成了科研经费的反复购置，造成极大浪费。

2.无形资产控制失效

最近几年，国家在科研方面加大投入，部分科研机构的无形资产的产出比较大，却没有相应的无形资产管理的规章制度。部分科研人员利用职务便利，使用科研机构的无形资产进行私人投资，同时把投资收益据为己有，给国有资产带来很大损失：有些科研管理部门没有对专利权、版权等知识产权进行无形资产登记，财务部门也没有对无形资产及其产生的投资收益入账，这会导致科研机构科研经费的管理范围不包含无形资产及其收益，被侵权的事件更是层出不穷。

（三）科研经费收支控制简单化

因为科学研究具有复杂性和专业性的特点，科研机构对科研活动业务流程的控制效果往往不佳。具体原因有两点：第一，财务人员对科研经费的使用以及耗费等全过程缺乏了解，对经费的使用是否与项目进度相符合，是否属于合理开支范围无法作出正确的判断，对科研工作的不熟悉使得他们无法凭借项目进程来控制经费的合理使用：第二，目前科研事业单位财务监督弱化，同时财权不明晰，财务部门通常只起到会计核算和报账的作用，无法履行应有的财务监管职责，更无法承担因资金安排不合理而造成损失的责任。因此，现实中财务人员的审核往往流于形式，无法审核项目支出的合理性，更不用说对不合理的支出表达意见。

（四）科研合同控制效果不佳

科研合同涉及科研经费获取、科研进程、科研成果及成果转化等方面，包括了科研活动全过程，其管理效果的好坏會直接影响到项目的进展和科研成果的合理利用。目前，我国科研机构在科研经费的合同控制上主要存在科研合同审批权限不明确、合同管理与预算管理和收支管理对接不畅、对合同的全程监管不力三大问题。

（五）科研经费绩效考核机制缺乏

调查显示，80%的科研院所没有将经费使用情况作为科研项目绩效考核的重点内容，对经费使用过程中的差异进行分析评价：没有对预算执行好的项目责任人给予奖励，对未完成预算或者超预算的情况进行处罚。对项目组完成过程中的绩效考核目前还停留在简单的项目中期检查，没有专门对经费的中期检查。项目结题，一般只要求财务部门在预算执行表上盖章即可，没有第三方评估。这些导致课题组丧失对预算控制的积极性，放松了对经费的预算和执行管理。

二、科研院所科研经费内部控制存在问题的原因分析

（一）内部控制目标不明确

早期，科研经费管理政策过于宽松。近年来，随着科研经费使用的各种违规行为的大量曝光，国家和科研机构加强了科研经费监管，但这些规定通常忽略了科学研究过程的特点以及科研经费使用的特殊情况，使科研经费的使用变得非常困难。科研经费内部控制目标与经费管理的合法性、合规性以及效益性密不可分，但因为对内部控制目标不明确，使得现阶段大多数科研机构科研经费的内控处在两个极端。

（二）内部控制意识薄弱

科研经费管理涉及面广，涵盖多个业务部门与管理环节。因此，在科研经费管理过程中准确判断出可能出现的风险点即管控点有重要意义，是提升科研经费管理水平的重要手段。但是，现阶段大部分科研机构对科研经费管理的关键控制点梳理不够细致，同时也没有进行系统地分析，建立科研经费内控体系。导致科研人员对内部控制概念、实施方法等理解不全，难以形成系统的内部控制管理意识，各部门管理人员在科研经费管理中出现问题时无法对症下药。

（三）信息与沟通机制不健全

以高校为例，信息化程度在逐步加强，但目前信息化系统主要覆盖了学生生活及学费管理、财务、预算、采购、基建、资产等业务条线。依然存在以下问题：信息化孤岛情况明显，各业务信息系统独立，数据不能实现无縫对接，需依靠下线进行数据信息流转：系统分析统计功能薄弱，不能有效对系统数据进行归纳、分析及预测，无法为科研经费内部控制提供有力支持。

由于各部门信息不对称，缺乏信息披露制度，最终导致科研项目管理与科研经费管理存在严重脱节的情况。科研机构的财务部门、科研管理部门、后勤部门、设备管理部门等相关部门的协调性差，配合度不高，各职能部门无法做到在项目预算执行过程中进行适时跟踪、过程监督以及反馈预警。经费使用不受控制，易发生超预算和超标准支出等问题和经费大量结余的现象。

（四）监督机制不足

在实地调研中，我们发现由于科研机构审计处人员配备不足等原因，目前更多审计部门更多地注重经济责任审计及工程审计，对于各类经济活动审计，包括财务审计、专项经费审计等，更多采用抽样方式进行，不能完全发挥审计监督职能。具体到对于科研经费的监管，经费管理部门往往只注重项目的最终结算：科研管理部门通常只注重项目立项环节，后期跟踪不够：内部审计部门通常只注重项目结题审计，忽视执行审计。另外，对于科研项目的经费预算、经费开支和经费决算等复杂情况，监管部门很多时候也会显得监督乏力。同时，也缺乏追责问效机制。

三、科研经费管理风险点分析

科研项目按照性质分为社科项目、科技项目及军工项目，在部分综合性的科研院所，由不同的部门负责。按照来源分类，科研经费主要分为各类纵向科研项目及横向科研项目。虽然各科研院所科研经费管理有其特点，但风险点大体相同，只是重要程度有所区别。各科研院所可以根据本单位科研项目的特点，对风险点进行评分，有针对性的进行防控。具体的关键控制点及控制风险如表1。

四、构建科研经费管理内部控制体系

近几年来，科研经费的管理发生了很大的变化，从之前的宽松管理到之后按照财政资金的要求严格管理。但在科研项目呈现种类多样化、资金来源渠道多元化、经费使用复杂化的形势下，统一的管理模式容易打击科研人员的积极性。所以近两年以来，国家各部委，湖北省科技厅、教育厅、审计厅等相续出台了多项科研经费管理办法和意见，如中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发[2016]50号）、《湖北省审计厅出台关于创新完善科技经费审计更好的服务科技创新的意见》（鄂审行发[2016]42号）等文件。这些文件区分不同类型的科研经费，在人员经费、科研激励、结余经费等方面给科研人员更大的自主权。但在，在提高科研人员积极性的同时，更要注意经费管理的内控缺失问题。特别是以社科类科研项目为主的科研院所，项目金额小，数量多，科研经费管理难度更大。

目前所下发的《行政事业单位内部控制规范》及《教育部直属高校经济活动内部控制指南》，主要指导了预算管理、资产管理、采购管理等具体管理模块的内部控制措施要求，未有专项的内部控制评价指南。本文认为，科研机构应针对本单位的科研项目特点，梳理本单位科研经费管理相关流程，构建想配比的内控流程体系框架，该框架应以管理职能、业务板块为纵轴，明确每个环节的风险点，以重要性水平为横轴，形成三级流程体系，并规范流程文件格式，统一编制流程体系文件，包括流程图及对应流程说明。

（一）优化内部控制环境

通过调查，科研机构一般都有科研经费管理制度，但基本上没有科研经费内部控制制度。本文认为，首先，科研院所应当以现有的科研管理制度为基础，制定出一套操作性强、科学合理的科研经费内控细则。同时，定期对项目负责人和科研工作者进行培训，让他们不断学习最新的法规和制度。

其次，组织架构方面，科研院所应根据国家法律法规，顶层设计，统筹协调，建立完整并且合理的科研经费管理机构，细分责权，让科研机构各部门明确决策、执行、监督等各个方面的职责权限。另外，还要建立内部牵制制度，努力实现不相容岗位彼此独立，从而做到在组织架构层面彼此监督，相互制约。

最后，制定人力资源政策，强化科研行为管理。这包括两个方面的内容：一方面，进一步强化和落实成果转化奖励机制，科学量化科研成果的价值和带来的社会效益和经济效益，达到扩大经费产出效应的目的。另一方面，大力宣扬职业道德规范，同时制定相关的惩罚措施，对于科研人员违规使用经费的行为记入诚信档案，从而最大程度地约束科研行为。

（二）建立风险评估机制

科研机构应当完善风险评估机制。风险评估程序包括四个部分：目标设定、风险识别、风险分析和风险应对。其过程包括评估可能存在的风险点、审核科研项目预算编制、执行和核算是否科学合理、项目的具体实施方案是否具备可操作性、领导机构的责权是否实现授权审批、项目资金的安全性能否得到保障等。建立健全风险评估机制，能够规范项目支出的运作方式，保证科研经费支出的各个环节有据可查，最大程度地防止科研经费的滥用。

（三）提高经费预算控制的管控作用

具体措施包括以下四点：第一，明确预算编制与调整制度：第二，加强科研经费会计核算口径与科研经费决算报表体系的衔接，提高科研经费预决算报表信息质量。第三，控制科研经费开支范围、标准及额度，提高预算执行的有效性。第四，制定预算分析与考核评价制度，定期反馈预算分析及执行情况，提升科研经费使用效益。

（四）加强各项支出控制，确保支出的规范性和资产使用的管控

从如下三个方面加强经费支出控制：加强支出的事前审批控制，建立有效的事前审批制度：加强支出审核控制，有关管理部门人员应当全面审核各类单据，严格审核单据的真实性、合法性和完整性；加强支付控制，明确资金支付方式及报销方式，科研人员按照规定办理资金支付手续。

在资产管理方面，具体措施如下：完善资产登记制度，建立台账，加强实物管理，对大型和贵重仪器设备在处置前，进行详细评估：建立健全資产清查制度，不定期组织清查盘点全部科研资产，同时结合盘点结果采取对应策略：建立资产信息管理系统，实现对资产的动态管理与信息共享，达到提升资产共享率的目的。

（五）完善科研项目合同和经费使用审核控制

首先，明确规定科研合同的审批负责人以及权限。如果待审批的合同数额较大或者法律关系复杂，应当召集各领域的专家共同给出意见：其次，科研项目合同与预算以及收支的管理，应当由合同管理部门和财务部门相互配合完成：最后，不定期对合同进行分类和归档，严格登记，保证对合同的全程管理和监督。

其次，通过访谈及查阅科研系统发现，目前科研经费审核控制措施设置不当。立项后的科研项目经费则由课题组长负责，经项目负责人所在部门领导或科研部门领导审批报销。在系统实际运行过程中，部门的科研主管领导缺少科研系统中的权限，无法对各类科研项目预算执行情况及时掌握，实际对预算经费的有效审核。可考虑在科研部科研系统中，依托系统的预算管理功能，对预算进行细化以及分配，明确至相应科研人员。科研人员根据科研任务书、科研进度及实际需求填报申请，在系统中经科研负责人、部门负责人、科研部门等相关权限人员审批，关注其科研支出是否合理、真实，由系统进行初步预算控制。

（六）建立信息管理平台，加强信息化控制

信息与沟通对实施科研经费管理内部控制意义重大。首先，实现科研系统与财务系统的对接，目前，科研系统主要用于科研立项结项等业务管理，财务科研管理系统主要用于科研费用管理，两个系统未形成有效的数据对接，科研项目立项、收入上账、费用等数据无法对接或对接不准确。造成科研人员需线上线下重复操作，增加工作量。其次，建设科研项目信息资源共享平台，实现科研项目实时动态管理。信息在科研、财务、审计等相关职能部门之间进行顺畅沟通和反馈，可以减少人工管理的差错和因管理系统口径不同带来的信息不对称问题，方便科研人员实时了解科研经费动态信息，从而提高科研经费管理的质量和效率。最后，建立健全信息披露制度，实现科研经费使用公开化、透明化。这是约束科研人员合法、合规使用科研经费的有效手段。

（七）完善内部监管机制，发挥内部监督作用

1.加强科研经费管理离不开审计部门的有效监督

在内部审计机构独立性能够保障的前提下，科研机构可以通过加强业务培训、增加人员等方式为审计部门加强科研经费监督提供支持。审计部门应当不定期对科研经费收支进行审计，同时对重点科研项目进行全过程审计。在此基础上，逐步实施经费绩效审计。

2.实行内部控制自我评估

组织科研、财务、资产等相关部门工作人员开展内部控制自我评估，对其有效性做出评价，在查找设计缺陷、分析原因的同时做出改进，全面提升科研经费管理水平。